编者按

《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。

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姚林迪

国际关系学院国际关系专业硕士研究生

曾妍

韩国汉阳大学韩国学专业博士研究生

签证原本是国家管理跨境人员流动的行政工具，用于确认境外人员是否符合进入一国境内的法律条件。然而，近年来美国签证政策的功能正在发生变化。例如，2020年5月，美国总统特朗普（Donald J. Trump）宣布暂停和限制受“军民融合战略”实体资助的中国公民赴美。[1]2025年5月，美国国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）进一步表示，美国将“积极撤销”中国学生的签证，并将矛头对准与“中国共产党有联系或学习敏感科目的人”身上。[2]

美国还将签证限制延伸至更广泛的外交场合。2025年8月，美国拒绝并撤销巴勒斯坦解放组织和巴勒斯坦民族权力机构成员的签证，导致部分巴勒斯坦官员无法赴美参加联合国大会。[3]2026年世界杯前夕，美国一度拒绝为伊朗国家足球队发放签证。[4]虽然伊朗足球队最终获发签证，但美国仍要求其在比赛后立即离开美国。[5]凡此种种，无不体现出美国签证政策的新趋势，即签证“武器化”（weaponization）。

美国签证“武器化”的逻辑

“武器化”指涉一国将自身具备优势的某种非武器资源调动起来用于攻击他者的行为，而这一资源具有制度化或网络状特征。[6]按照这一界定，美国具备将签证“武器化”的基本条件。

首先，签证属于控制人员跨境流动的制度性资源，美国通过法律制度、行政机构和驻外使领馆建立起一套制度化的签证政策；其次，美国在全球人员流动网络中具有显著的节点优势，连接着庞大的知识、技术和组织网络；最后，美国凭借自身在全球网络中的节点优势，将这种制度性资源用作施压、打击乃至报复他国的重要手段。

一言以蔽之，美国签证“武器化”意即美国为实现其战略目标，凭借其在全球人员流动网络中的节点优势，将签证这一原本用于管理跨境人员流动的制度性资源转化为针对特定国家、组织或个人实施损害，并由此获取相对收益的政策杠杆。

签证“武器化”是一种新型权力形式。权力包含强制性权力（compulsory power）、制度性权力（institutional power）等多种类型，前者体现为一方对另一方所处境况及行为进行直接控制，后者则表现为一方通过界定制度的规则与程序，引导、调控并约束另一方的行为及其生存境况，从而对另一方实施间接控制。[7]在不对称的全球网络中，掌握关键节点的国家可以通过“扼流闸阀效应”（chokepoint effect）限制其他行为体进入网络，从而获得超出传统物质资源的强制能力。[8]以此观之，签证“武器化”具有明显的制度性权力属性，体现了制度性权力的一种新型运作方式。美国借助其制度化的签证规则、程序及其在全球人员流动网络中的关键节点地位，对他者的行动机会和跨国联系施加间接控制，由此获得一种崭新的权力形式。美国无需直接要求对方采取某种行为，只需动态调整境外人员进入本国的条件，即可给对方强加成本，促使其改变自身行为。

与传统移民管控、经济制裁和出口管制等工具相比，签证“武器化”存在诸多独特之处。传统的移民管控着眼于边境秩序维护和潜在风险识别，作用于所有入境本国的外国人员；经济制裁主要通过限制金融交易、贸易往来和资本流动向其他国家施加经济压力；出口管制主要围绕货物、技术、服务、软件、数据等物项设置跨境流动限制。签证“武器化”则处于特殊位置，它借助移民管控这一行政工具来实现政治目的，其烈度也远不如经济制裁和出口管制高，权力的作用方式也由改变对方的物质资源延伸至塑造其可获得的机会、可建立的联系以及可选择的行动空间，使国际竞争逐渐渗透至人员流动、社会联系和跨国网络等传统上被视为“低政治”的领域。

特朗普政府签证“武器化”的表现

（一）选择性设限：从一般管理措施到定向施压工具

传统签证制度主要依据申请人的身份、访问目的、停留时长等内容进行审查，符合相关法律规定即可获发签证。但签证“武器化”更强调申请人的政治身份、机构背景及其与特定议题的关联性，若上述内容有违本国政府的政策偏好，则存在暂停发放签证乃至拒签风险。换言之，美国能够将签证精准作用于某些特定国家、组织和个人。例如，2026年伊始，美国国务院以“国家安全”为名，宣布暂停向伊朗、古巴、委内瑞拉等国家的国民发放签证。[9]2026年9月，美国国务院宣布延长对巴勒斯坦官员的签证制裁，[10]导致巴勒斯坦总统阿巴斯（Mahmoud Abbas）连续第二年遭美国拒签，无法出席联合国大会并发表演讲。

（二）跨领域嵌入：从移民议题到非移民议题

若签证限制仅针对非法移民等传统风险，则仍处于移民议题的范畴，本质上依旧是一国边境治理的举措。然而，签证“武器化”则将签证限制扩展至学术、科技、外交、体育等非传统领域，远超一般边境管控的需要。学术领域，以维护国家安全的名义限制学生签证，试图阻断部分外国学生进入美国高校学习的通道。2025年美国政府宣布撤销数十份学生签证，并试图阻止外国学生在哈佛大学学习。美国国务院也指示美国驻外使领馆暂停新的学生签证预约，原因在于其正在对所有学生签证申请人扩大“社交媒体审查”。[11]

科技领域，美国将人员流动与知识产权、大国科技竞争相联系，意图借助签证重新配置流向本国的科技人才。2017年美国《国家安全战略》就已明确表示，将考虑对来自特定国家的STEM（科学、技术、工程、数学）专业学生实施限制措施，以确保知识产权不会转移给美国的竞争对手。[12]2025年9月，特朗普宣布对H-1B签证收取10万美元的费用，导致亚马逊、微软等大型科技公司在震惊之余不得不迅速做出反应，发布提醒建议本公司的H-1B签证持有人留在美国。[13]

外交领域，将签证限制作为外交施压的手段之一。2026年8月，美国撤销巴西驻美大使玛丽亚·路易莎·维奥蒂（Maria Luiza Viotti）的签证，以此施压巴西批准美方新任驻巴大使提名。[14]

体育领域，将签证置于“混合战争”的工具箱中。2026年美加墨世界杯开赛前，美国拒绝向包括伊朗足协执行董事、秘书长及媒体主管在内的伊朗代表团成员发放签证。[15]

（三）差异化准入：从标准统一到类型划分

传统签证制度在人员准入规则上具有统一标准，但“武器化”后的签证制度在某些领域采取“双重标准”。例如，在巴勒斯坦问题上，特朗普的政策频繁针对巴勒斯坦人、亲巴勒斯坦的声音以及对美国盟友以色列的批评者。[16]尽管国际刑事法院对以色列总理内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）因涉嫌在加沙犯下战争罪行而签发逮捕令，但以色列官员并未面临签证限制，[17]暴露出美国利用签证为其盟友“站台”的政治目的。

在伊朗问题上，美国国务院宣布暂停向伊朗国民发放移民或非移民签证，但允许向“在伊朗面临迫害的少数民族和宗教少数群体”发放移民签证，[18]其干涉他国内政、分化他国乃至煽动颠覆他国政权的图谋十分明显。这表明，美国并非简单地减少外国人员流入，而是在不同人员之间差异化地配置准入条件。对于美国的“敌人”，美国提高准入门槛；对于美国的“伙伴”，美国则降低准入成本。

特朗普政府签证“武器化”的影响

第一，抬高人员流动与资源获取成本。对于学生和科研人员而言，签证限制意味着其无法进入美国高校和科研机构，丧失连接美国学术网络的机会；对于外国政府官员而言，签证限制可能阻碍其出席在美国举办的外交活动与国际会议，失去在国际舞台上为本国发声的应有权利，在一定程度上贬损本国的国际话语权；对于运动员及其随行人员而言，则可能影响其参与在美国举行的体育赛事，丧失争夺荣誉的机会。

第二，在国家、组织和全球层面产生外溢效应。签证“武器化”经由个体传导后会作用于国家、组织乃至全球公共活动，进而产生显著的外溢效应。其一，向其他国际行为体传递政策信号。特朗普政府拒绝巴勒斯坦官员赴美参加联合国大会，使个人签证问题外溢至相关政治实体的“承认”问题及参与国际组织活动问题。其二，使个体背后承载的跨国网络面临中断风险。美国拒绝为某些外国学生发放签证，可能会切断其背后校际合作网络与学术交流网络。其三，削弱全球公共活动的开放性。当全球性的公共活动依赖某国提供人员准入，而该国又将人员准入权作为武器加以使用时，一国的行政权力就容易扩展至国际公共空间。长远来看，这可能降低全球公共活动的开放性和普遍性，使其更容易受到东道国对外政策及地缘政治的影响。其四，弱化全球治理效能。联合国前官员、渥太华大学国际法教授Saeid Mirzaei Yengejeh认为，签证限制严重损害了联合国促进对话与和平解决国际争端的核心使命。某些全球性问题的解决需要专门的技术专家参与，若这些人员受到签证限制而无法实地参与讨论，则可能导致磋商成果有限。同时，联合国是各国代表会面和谈判的关键平台，而签证限制使这些重要的外交交流难以进行，削弱联合国在缓和地区紧张局势、促进全球安全治理中的角色。[19]

第三，加剧跨境人员流动的阵营化。一方面，签证“武器化”将特定人群与其国籍、所在机构乃至政治身份绑定，人员准入越来越取决于双边政治关系。另一方面，无端的过度审查也可能引发对方国家反制。由此形成的相互限制将进一步增强人员流动的阵营化趋势。2025年末，当特朗普政府发布针对马里、尼日尔、布基纳法索等国的全面签证禁令后，上述三国随即采取对等措施，对美国公民实施全面签证禁令。[20]

第四，或将对美国自身造成反噬。一方面，弱化美国的全球吸引力。美国之所以能够将签证“武器化”，恰恰是因为美国在教育、科研、跨国交流等方面拥有巨大的吸引力。但如果美国将这种全球节点优势转化为政治筛选和战略施压的杠杆，就有可能削弱其在全球人员流动网络中的开放形象。对于学生及科研人员而言，若赴美的制度壁垒和不确定性随着签证问题陡增，则可能倒逼其寻找替代地点。这不仅将使美国面临人才流失的困局，还将反噬美国凭借优势资源构筑的吸引力。中国外交部发言人毛宁表示，美方无理取消中国留学生签证的做法不仅严重损害中国留学生的合法权益，干扰两国正常人文交流，还将进一步损害美国的国际形象和国家信誉。[21]

另一方面，放大美国国内裂痕。特朗普政府收紧国际学生、学者和外国记者签证期限的新规不仅遭到美国教育系统的强烈反对，[22]最终还被联邦法官叫停。[23]若特朗普政府执意继续推动此项措施，或将进一步加剧美国内政治内耗，放大行政系统与教育系统之间的裂痕。

余论

特朗普政府能够快速调整签证政策，与美国总统和行政部门在移民政策上的较大行政裁量空间有关，但行政权力并不意味着政策可以无限扩张。国内层面，美国司法体系、国会监督以及国内教育、科研和产业利益都有可能形成约束。2025年4月特朗普政府大规模撤销学生签证后，美国至少23个州的法官发布紧急命令以阻止这一行动，抨击此举是“武断的、不透明的且存在违法的可能性”。学生群体也对此作出反应，提起100多起诉讼指控该行为涉嫌违反正当程序。迫于压力，特朗普政府最终决定暂时让步。[24]

国际层面，美国自身的国际竞争需求同样构成制约，美国高校需要国际学生，科研机构需要国际研究人员，企业需要全球人才，国际会议和大型体育赛事也需要跨境人员参与。《福布斯》杂志援引多名经济学家的警告称，限制全球人才将导致美国研究领域“人才赤字”的增加，专利和创新将面临下降。[25]

展望未来，虽然面临阻力，但预期特朗普将继续推动签证“武器化”的进程，以回应其“美国优先”议程、巩固MAGA基本盘并持续打造对外博弈的杠杆。不难看出，美国边境上似乎已形成一堵“无形之墙”，但这堵“无形之墙”并非完全封闭，其仍保留着一道可供开关的大门。而这道大门何时敞开、为谁敞开的决定权自然掌握在美国政府手中。

编：吕紫烟

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1]“Proclamation on the Suspension of Entry as Nonimmigrants of Certain Students and Researchers from the People’s Republic of China,” The White House, May 29, 2020, available at:

https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/proclamation-suspension-entry-nonimmigrants-certain-students-researchers-peoples-republic-china/, 2026.9.16.

[2]Gregory Svirnovskiy, Phelim Kine, “Marco Rubio: US to ‘aggressively’ revoke visas of Chinese students,” POLITICOPRO, May 28, 2025, available at:

https://subscriber.politicopro.com/article/2025/05/rubio-us-to-begin-revoking-visas-of-chinese-students-pro-00373835, 2026.9.16.

[3]“Trump Administration Reaffirms Commitment to Not Reward Terrorism and Revokes Visas of Palestinian Officials Ahead of UNGA,” U.S. Department of State, August 29, 2025, available at: https://www.state.gov/releases/2025/08/trump-administration-reaffirms-commitment-to-not-reward-terrorism-and-revokes-visas-of-palestinian-officials-ahead-of-unga, 2026.9.16.

[4]“Iran World Cup team still waiting for US visas, ambassador says,” Gulf News, May 29, 2026, available at:

https://gulfnews.com/world/americas/iran-world-cup-team-still-waiting-for-us-visas-ambassador-says-1.500556431, 2026.9.16.

[5]Fabián Gutiérrez Zúñiga, “Iran National Team Forced Out of U.S. Immediately After Game,” Los Angeles Magazine, June 16, 2026, available at:

https://lamag.com/sports/iran-national-team-forced-out-of-u-s-immediately-after-game/, 2026.9.16.

[6]郑执浩：《霸权国国际制度武器化与制度自主性影响机制》，载《当代亚太》，2025年第5期，第67页。

[7]Michael Barnett, Raymond Duvall, “Power in International Politics,” International Organization, Vol. 59, No. 1 (February 2005), pp.39~75.

[8]Henry Farrell, Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol. 44, No. 1 (July 2019), pp.42~79.

[9]“Suspension of Visa Issuance to Foreign Nationals to Protect the Security of the United States,” U.S. Department of State, February 2, 2026, available at:

https://travel.state.gov/content/travel/en/News/visas-news/suspension-of-visa-issuance-to-foreign-nationals-to-protect-the-security-of-the-united-states.html, 2026.9.16.

[10]“Sanctioning Officials of the Palestinian Authority and Members of the Palestine Liberation Organization,” U.S. Department of State, September 16, 2026, available at:

https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesman/2026/09/sanctioning-officials-of-the-palestinian-authority-and-members-of-the-palestine-liberation-organization-2/, 2026.9.24.

[11]Jennifer Hansler, “State Department orders embassies to pause new student visa appointments as it moves to expand social media vetting,” CNN, May 28, 2025, available at:

https://edition.cnn.com/2025/05/27/politics/state-department-embassies-pause-student-visa-appointments, 2026.9.16.

[12]“National Security Strategy,” The White House, December 2017, available at:

https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, 2026.9.16.

[13]Yun Li, “Big Tech companies, foreign governments scramble after Trump slaps $100,000 fee on H-1B visas,” CNBC, September 20, 2025, available at:

https://www.cnbc.com/2025/09/20/trump-h-1b-visa-tech-foreign-governments.html?msockid=037375718daa6a85305f63348c846be9.

[14]Jennifer Hansler, “Trump admin revokes visa of Brazilian ambassador to US,” CNN, August 5, 2026, available at:

https://edition.cnn.com/2026/08/04/politics/trump-admin-revokes-visa-brazil-ambassador, 2026.9.16.

[15]“Iran slams US ‘discriminatory treatment’ over World Cup visa refusals,” The Guardian, June 6, 2026, available at:

https://www.theguardian.com/football/2026/jun/05/iran-world-cup-visas-united-states, 2026.9.17.

[16]Kanishka Singh, Ali Sawafta, “US blocks Palestinians’ Abbas from attending UN meeting, for second year in a row,” Reuters, September 17, 2026, available at:

https://www.reuters.com/world/middle-east/us-extends-visa-sanctions-palestinian-authority-officials-plo-members-2026-09-17/, 2026.9.24.

[17]“UN to allow Palestinian President Abbas speech after US travel ban,” Al Jazeera, September 17, 2026, available at:

https://www.aljazeera.com/news/2026/9/17/us-extends-visa-ban-on-palestinian-officials-before-un-general-assembly, 2026.9.24.

[18]“Suspension of Visa Issuance to Foreign Nationals to Protect the Security of the United States,” U.S. Department of State, February 2, 2026, available at:

https://travel.state.gov/content/travel/en/News/visas-news/suspension-of-visa-issuance-to-foreign-nationals-to-protect-the-security-of-the-united-states.html, 2026.9.17.

[19]Damilola Banjo, “How US Travel Bans Will Undermine UN Diplomacy: An Explainer,” PassBlue, June 25, 2025, available at:

https://passblue.com/2025/06/25/how-us-travel-bans-will-undermine-un-diplomacy-an-explainer/, 2026.9.29.

[20]Shola Lawal, “Why are some African countries banning US citizens from entry?,” Al Jazeera, January 1, 2026, available at:

https://www.aljazeera.com/news/2026/1/1/why-are-some-african-countries-banning-us-citizens-from-entry, 2026.9.23.

[21]《外交部回应美取消我留学生签证：美方做法严重损害中国留学生的合法权益》，央视新闻，2025年5月29日，

https://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=4833346944562662629&channelId=1119&track_id=61a8c1ee-5832-403c-93a0-429ece2ebe97，2026.9.23。

[22]“US court hears challenge to Trump administration's new student visa rule ending ‘duration of status’ for international students,” The Economics Times, September 5, 2026, available at:

https://economictimes.indiatimes.com/nri/latest-updates/us-court-hears-challenge-to-trump-administrations-new-student-visa-rule-ending-duration-of-status-for-international-students/articleshow/133796358.cms, 2026.9.23.

[23]Nate Raymond, “US judge blocks Trump limits on how long foreign students, journalists can stay,” Reuters, September 15, 2026,

https://www.reuters.com/world/us-judge-blocks-trump-limits-duration-visas-foreign-students-journalists-2026-09-14/, 2026.9.23.

[24]Nik Popli, “Trump Abruptly Walks Back Student Visa Cancellations. Here’s What We Know,” TIME, April 26, 2025, available at:

https://time.com/7280506/trump-student-visas-f1/, 2026.9.23.

[25]Samantha Walravens, “Trump’s Student Visa Crackdown Threatens U.S. Innovation,” Forbes, October 25, 2025, available at:

https://www.forbes.com/sites/geekgirlrising/2025/10/25/trumps-student-visa-crackdown-threatens-us-innovation/, 2026.9.23.