赵明昊 ：清华大学战略与安全研究中心客座研究员
摘要
在2020年美国总统选战中，“中国议题”的地位较为突出。特朗普和拜登竞选团队围绕“中国议题”进行政治操弄。特朗普将“攻击中国”与“攻击拜登”进行深度捆绑，美国鹰派势力企图利用选战乱局，将美国对华政策锁定在冲突对抗的轨道之上。如特朗普成功连任，特朗普政府第二任期或从疫情追责、构建新的反华国际架构、推动对华“协同脱钩”、强化技术竞争等方面加大对中国的压制。拜登如胜选执政，其对华政策或将具有强调正向竞争、深化同盟施压、价值观驱动等特征，在疫情应对、气候变化等议题上美国将与中国展开有限合作。从“中国议题”内政化、国内对华政策共识塑造等方面看，此次大选进一步推动美国对华战略竞争的深化，美国对华政策的“泛安全化”“阵营化”以及“意识形态化”的趋势将会延续，中美关系发展仍面临严峻的冲击挑战。与此同时，也应看到维护中美关系稳定、促动中美关系的“再出发”仍有机遇和空间，美国内部绝非“铁板一块”，中美两国在经济、外交、安全、全球治理等领域拥有广泛而重大的共同利益。新形势下中国对美国应采取何种战略亟待展开广泛、深刻、建设性的辩论。
第59届美国总统选举将于2020年11月结束，国会众议院和参议院部分议席也将进行改选。由于美国国内社会“裂痕”加深、政党政治日趋极化以及疫情下采取邮寄投票方式等因素，此次大选或会成为美国数十年来最具争议的总统选举，甚至也被认为是美国历史上最重要的选举。与此同时，在特朗普政府大力推动对华战略竞争、美国国内疫情形势持续恶化的背景下，“中国议题”在今年美国大选中的份量和受关注程度显著上升。在筹谋新一届美国政府外交政策的同时，美国战略界也在为未来数十年如何应对“中国挑战”展开热烈辩论，普遍认为下一个四年的总统任期对此具有关键意义。上述两大情势相互交织、相互影响，2020年大选背景下的美国对华政策走向值得深入探讨。近期，特朗普、副总统彭斯及其智囊纳瓦罗等人纷纷就连任后的对华政策发声，此前特朗普团队也发布了包括中国政策在内的第二任期施政要点。同时，拜登及其主要外交政策顾问安东尼·布林肯等人也就其对华政策发表相关言论，民主党新版政纲在对华政策上着墨颇多。本报告希针对上述内容做综合性、比较性、前瞻性分析，并对近期美国战略界有关中国问题的讨论进行研判，以期更好认识和把握未来一个时期美国对华政策的基本走向。
一、两党对“中国议题”的政治操弄
在大选年对“中国议题”进行炒作以赢取选民支持，是美国政客的惯常做法。[1]然而，随着特朗普政府将中国界定为美国的首要竞争对手，并试图将应对新冠肺炎疫情不力的责任推卸给中国，“中国议题”对2020年美国大选选情的影响大幅增强，党派从属性（partisan ownership）的色彩降低。来自俄亥俄州的共和党众议员吉姆·雷纳齐（Jim Renacci）公然称：“今年大选的关键问题是，谁可以对中国更强硬和向中国追责”。[2]此外，今年的大选还被美国保守派人士界定为哪位总统候选人最有能力应对中国这个首要对手、打赢“新冷战”的一场选举。查普曼大学教授、尼克松基金会主席休·休伊特（Hugh Hewitt）用蒙代尔和里根相互竞逐的1984年大选类比今年大选，认为当年里根在大选中获胜是美国打败苏联的先决条件，其称“（今年）竞选的核心问题应该是，我们的对手要统治未来几十年的国际秩序。像1984年的选举一样，我们在2020年的选举中应该选择最有能力应对对手的候选人。”[3]
在美国国内疫情持续恶化、经济严重下滑的背景之下，特朗普团队和共和党将操弄“中国议题”作为其核心竞选策略。今年4月，共和党参议院全国委员会就向各地党内竞选机构下发备忘录，鼓动共和党政客在疫情问题上对中国进行攻击，并提出三项核心说辞：一是中国通过掩盖事实造成全球疫情大流行及美国就业岗位流失；二是民主党人对华态度软弱；三是共和党将因中国应对疫情不力而推动对华制裁。[4]特朗普竞选团队的主要负责人、白宫高级顾问库什纳私下表示，攻击中国是重建特朗普选民基础的重要途径，通过攻击中国可以消除先前特朗普称赞中国抗疫成绩带来的负面影响。[5]此外，作为旨在抹黑对手的“负向竞选”（negative campaigning）策略，特朗普团队选择将“攻击中国”与“攻击拜登”进行深度捆绑。特朗普等人指责拜登“亲华”，尤其是拜登在担任参议员时，曾投票支持克林顿政府给予中国贸易最惠国待遇，此举让中国得以实现经济崛起。4月，特朗普在其Youtube账号发布竞选广告，主题即为“拜登支持中国”，批评拜登忽视中国给美国带来的经济威胁，炒作拜登反对特朗普政府因疫情对华实施旅行禁令等做法。白宫高级顾问纳瓦罗等人称拜登对中国而言是“理想候选人”，并炮制“北京拜登”等标签。[6]
随着大选的临近，特朗普竞选团队力图进一步用“中国议题”界定大选主题以及他与拜登之间的政治博弈。[7]2020年8月，特朗普在共和党全国代表大会发表提名演讲，大肆宣扬涉华负面论调。他提及中国15次，而且多次使用“中国病毒”这一恶意表述，诬称中国本可以控制病毒但却任由疫情扩散到美国，破坏了美国经济和就业。此外，特朗普着力突出“拜登对华软弱论”，称拜登将美国人的工作外包给中国，支持中国加入世界贸易组织从而给美国带来经济灾难。他指责拜登曾对中国的发展给予积极评价，吹嘘自己对中国采取了“美国历史上最强硬、最大胆、最有力、最猛烈的行动”。特朗普称，自己的政策议程是“美国制造”，拜登的议程则是“中国制造”；如果拜登当选总统，中国将会占有美国。[8]此外，副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等人也竭力塑造特朗普对华强硬的形象。他们诬称，特朗普揭露了中国的“掠夺性侵略行为”，结束了中国对美国经济造成巨大打击的“不公平贸易行为”，特朗普将使中国为掩盖“中国病毒”负责。特朗普长子小唐纳德·特朗普（Donald Trump Jr.）、前驻联合国代表妮基·黑利（Nikki Haley）等人妄称，由于特朗普对中国更加严厉，因而中国共产党希望“北京拜登”胜选，拜登上台有利于“共产主义中国”。[9]
为了进一步炒热“中国议题”，在共和党全国代表大会前后，特朗普政府推出一系列针对中国的对抗性、极端性举措，包括关闭中国驻休斯顿总领馆、封禁TikTok和微信、对中国相关机构和人员进行制裁等。与此同时，总统国家安全事务助理奥布莱恩（Robert O’Brien）、美国司法部长巴尔（William Barr）、联邦调查局局长雷（Christopher Wray）、国土安全部代理部长沃尔夫（Chad Wolf）等特朗普政府高官发表专门演讲，用中国对美国发动“经济闪电战”等夸张话语渲染“中国威胁”，挑动美国社会的对华敌视情绪。[10]与此同时，为了推动“中国议题”的内政化，特朗普团队在其公布的第二任期施政要点中，将“结束对中国的依赖”列在十大施政重点事项的第三位，仅次于“创造就业岗位”和“消除新冠肺炎疫情”。[11]具体内容包括：将100万个制造业岗位从中国移回美国；为回迁美国的企业提供减税优惠；向中国外包业务的公司将无法获得联邦政府的合同；让中国就疫情在全球的传播承担全部责任。[12]而在对选情有重要影响的“摇摆州”举行竞选活动期间，特朗普团队也力图通过炒作“中国议题”提升选民支持率。比如，特朗普9月初在北卡罗莱纳州发表演说称，自中国加入世界贸易组织以来，北卡罗莱纳州损失了43%的制造业就业岗位，没有哪个国家像中国那样占美国的便宜，而他采取了有史以来最严厉的措施对抗中国的掠夺行为。特朗普称如果成功连任，将使美国成为世界超级制造业大国，彻底结束对中国的依赖。[13]
相较于特朗普团队，拜登团队在操弄“中国议题”方面相对收敛，主要突出中美第一阶段经贸协议损害美国利益、特朗普政府对华不够强硬等论调。[14]拜登称，中美第一阶段经贸协议未能解决产业补贴、知识产权保护等影响两国经贸关系的“结构性问题”，特朗普的“贸易战”导致中国采取报复举措，对美国农民、工人和消费者的利益造成重大损害。他还指责特朗普经常对中国和中国领导人加以称赞。此外，拜登的外交政策顾问杰克·沙利文（Jack Sullivan）称，“特朗普总统利用美国人因疫情对中国产生的恶意助力自己的竞选连任，强调他对北京比任何人都要强硬。但是这只是说硬话，却没有行动支撑。”沙利文还称，特朗普“损害了美国与传统盟友的关系，而这实际上有助于中国”。[15]
拜登在总统候选人提名演讲中仅直接提及中国一次，其在阐述如何应对疫情危机时称，“我们将生产国家所需的医疗物资和防护装备，就在我们美国这里生产。我们将不会为了保护自己的人民，而去受中国或其他国家的摆布”。[16]拜登在此次演讲中淡化“中国议题”，主要原因在于：一是力图将演讲内容聚焦于抨击特朗普缺乏领导力和道德，尤其是特朗普政府应对疫情的不力表现以及对乔治·弗洛伊德之死事件的不当处理，不希望“中国议题”等其他话题冲淡这一主题，不愿间接帮助特朗普将中国作为掩盖其执政失误的“替罪羊”；二是特朗普及其竞选团队持续攻击拜登亲华且对华软弱，诬称拜登家人从中国获取巨额经济利益，甚至称拜登“中国共产党的候选人”，拜登在策略上不愿跟风炒作涉华议题，以免被对手带偏，冲击自身选情。然而，拜登在提名演讲中淡化“中国议题”的做法遭到特朗普以及共和党政治人士的攻击。共和党参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）称，“美国不能让拜登入主白宫，他毕生的工作导致了中国的崛起”。[17]
二、拜登团队的对华政策
拜登的国家安全和外交政策团队较为完备，主要人员包括前常务副国务卿安东尼·布林肯（Antony J. Blinken）、前副总统国家安全事务助理杰克·沙利文和伊莱·拉特纳（Ely Ratner）、前常驻联合国代表萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）、前国防部高官布莱恩·麦基翁（Brian Mckeon）和科林·卡尔（Colin Kahl）、曾任副总统国家安全事务副助理的朱莉安·史密斯（Julianne Smith）等人。此外，奥巴马时期担任总统国家安全事务助理的汤姆·多尼隆（Tom Donilon）、苏珊·赖斯（Susan Rice）等人也是拜登的重要政策顾问。[18]拜登团队还非常重视吸收布鲁金斯学会、新美国安全中心等智库专家的意见。
拜登团队的总体外交战略目标是“重新领导世界”，强调要恢复美国的全球领导力，修补特朗普政府对美国国际领导地位的损害，消除“特朗普主义”的负面影响，与世界重新接触，尤其是深化与美国盟友和伙伴国的关系。[19]拜登团队成员还认为，如果拜登当选总统，他将接受与冷战初期相似的危机，他们甚至将拜登与当年开启冷战的民主党总统哈里·杜鲁门（Harry S. Truman）相提并论。[20]在对华政策上，拜登面临如何处理“奥巴马遗产”和“特朗普遗产”的问题，即他将避免给外界留下对华软弱的印象，同时有选择地继承特朗普政府处理对华关系的构想和手段。值得关注的是，在拜登的背后，实际上是新一代民主党人的崛起，他们与民主党内的“进步派”力量的“中国观”非常复杂。拜登团队成员普遍认为，中国是美国国家安全和外交政策面临的“最重要的长期性挑战”，但中国并不必然成为美国的“敌手”。从拜登提名演讲、近期公布的民主党政纲以及拜登主要外交政策顾问的相关言论看，拜登团队的对华政策走向具有以下几个特点。
第一，注重美国国内自身建设，强调要与中国展开“正向竞争”。拜登在其提名演讲中较为深入地阐述了美国面临的诸多严峻挑战，毫不讳言美国面临“四场历史性危机”，鼓励民众团结起来走出“黑暗”。拜登列举的施政要点包括投资国内基础设施建设、增强对美国科技研发的支持、加大对教育的投入、促进种族和性别平等、在“奥巴马医保”的基础上改善医保体系、改革移民制度等。这些做法旨在解决美国自身的问题，提升美国在基础设施、科技、教育、社会保障等方面的竞争力。与特朗普政府一味指责中国不同，拜登团队承认美国国内存在的诸多挑战，并认识到有效应对这些挑战是恢复美国全球领导力的基础。安东尼·布林肯称，美国面临着几十年来最具挑战性和最复杂的国际格局，在与中国的竞争中，美国应当首先强化自己的竞争力。[21]民主党政纲明确提出，不应落入与中国的“新冷战”陷阱。拜登团队对华政策的主要负责人、新美国安全中心副总裁伊莱·拉特纳等人认为，美国应与中国展开“有管理的竞争”，不搞新冷战，而是以“从不同议题出发”的方式与中国进行竞争，并且不排斥与中国的对话和合作。[22]此外，“正向竞争”意味着要展开以规则为基础的竞争，而不是恶意竞争。拜登团队重视恢复美国对国际机制和国际规则的主导力，在5G、人工智能等产业和技术领域建立符合西方价值观的规则体系，加大对华规制力度。
第二，在经济问题上延续保护主义做法，采取较“关税战”更全面的对华制衡举措。应看到，民主党政治人士在2016年大选失败后进行了深刻反思，普遍认为需要对全球主义的政策路线和做法进行修正，需要对所谓中国的“不公平贸易”等伤害美国中下阶层的做法采取强硬举措。此外，为赢得民主党内“进步派”的支持，拜登团队的政策规划注重整合伯尼·桑德斯、伊丽莎白·沃伦等人的看法和政策方案，强调对美国中下阶层的保护，尤其是促进制造业回归美国，借此拉拢反对自由贸易的民主党选民群体。[23]拜登在今年7月发表的有关经济政策的演讲体现了与特朗普类似的“雇美国人、买美国货”政策路线。[24]拜登在其提名演讲中着重阐述了如何保护美国工人和中下阶层的问题，他还强调要促进制造业的回归、增强美国工会的作用，明确表示在供应链问题上要减少对中国的依赖。沙利文等人也称，民主党人对全球经济和贸易问题有新的看法，将努力减少其对美国工人和中产阶级带来的损害。[25]与特朗普政府主要使用关税手段对中国展开经济施压不同，拜登团队或重视运用多种手段调整美中经济关系。一方面，通过保留和利用特朗普政府的对华关税杠杆，迫使中国在产业政策、企业补贴、商业网络窃密等问题上对美让步。[26]另一方面，拜登高度重视供应链安全问题，其上台后将启动为期100天的“供应链审查”，此举或主要针对中国。拜登政府对美国的“保护”还将体现在金融和投资领域，其或将出台更为严格的管制规定，发布“侵犯知识产权的中国企业和机构名单”并进行相应制裁，进一步限制中国对美国高科技产业的投资，加大防范中国企业利用美国资本市场给美国国家安全、美国投资者等带来的风险。
第三，提升人权和意识形态问题在对华政策中的重要性，通过增强“道义权威”赢得对华竞争优势。[27]拜登在提名演讲中强调要在精神和道义层面重建美国，“为美国的灵魂而战”。拜登称他会“与盟友和朋友站在一起”，支持美国的人权和价值观，为一个更安全、和平和繁荣的世界努力。他还强调说：“我会让我们的敌人明白，讨好专制者的日子已经结束了。”拜登的对华政策已表现出加大操弄人权和意识形态问题的倾向。近期，拜登竞选团队在涉华问题上加大对特朗普的攻击，宣称特朗普政府为与中国达成经贸协议而在香港、新疆等人权问题上未能对中国进行足够“惩治”。[28]今年7月，拜登称特朗普在面对中国时“放弃了我们的价值观。安东尼·布林肯等人明确表示，中国试图利用全球范围的“民主衰退”，拜登政府将把价值观置于其外交政策的中心，将深化“自由世界”成员之间的合作，建立更加紧密的“民主国家联合体”。[29]民主党政纲也宣称，“美国在面对中国时必须充满自信，要与民主国家携手抵制中国的恶意行动”。布鲁金斯学会高级研究员托马斯·莱特（Thomas Wright）等人认为，价值观和人权问题不仅是美国民主党“进步派”人士的重大关切，也是美国推动建立压制中国的国际联合阵线的关键因素，提升美国的“道义权威”能够帮助美国在与中国的竞争中打造“优势地位”。[30]值得警惕的是，拜登表示自己在上台后将会见达赖喇嘛并针对西藏问题对中国进行制裁。副总统候选人卡马拉·哈里斯则对新疆问题高度关注，作为参议员，她曾共同发起《维吾尔人人权政策法案》，并支持《2019年香港人权与民主法案》。[31]此外，拜登政府或会将人权问题与经济、技术方面的对华政策更加紧密地缠绕在一起，包括限制美国高科技企业为所谓中国加大“社会监控”提供支持。此外，拜登政府或将采取更多措施，应对中国政府“侵犯”美国企业、高校和社会机构、个人的言论自由。
第四，在疫情应对、气候变化等方面或会推动对华合作，但也会借此向中国施压。拜登在提名演讲中用大量篇幅阐述如何应对疫情给美国带来的冲击，其外交政策顾问也在多个场合表示，控制疫情以及处理疫情带来的经济挑战是拜登上台执政后的重中之重。科林·卡尔称，拜登当选总统后，首要任务是在应对疫情和相关经济危机方面促进国际协调。拜登政策团队目前还关注由疫情引发的全球粮食危机、发展中国家债务危机等问题，汤姆·多尼隆认为，在这些方面美国和中国可以展开合作。[32]但是，萨曼莎·鲍尔等拜登团队人员主张在疫情问题上对中国进行调查追责。[33]此外，拜登高度关注气候变化问题，强调该问题给美国带来“日益加剧的威胁”，称美国新一代选民关注“环境不公正”（environmental injustice）等挑战。拜登表示，应对气候变化对美国而言蕴含着“重大机遇”，美国可借此提升在清洁能源等领域的国家竞争力，并为美国选民创造数百万个高薪岗位。拜登如果上台，将重新加入《巴黎气候协定》，在执政的第一年将召开世界主要碳排放国参加的峰会，减少全球航空业等产业的碳排放，推动实施在2050年实现清洁能源经济的计划。[34]虽然在气候变化问题上中美存在合作空间，但拜登政府也会借此对华施压，如要求中国停止对煤炭出口的补贴，要求“一带一路”倡议停止支持化石燃料能源类项目，以减少全球碳排放。此外，拜登政府还会将环境保护等问题与中美经贸谈判进行“挂钩”，力图在贸易协定中回应环保利益团体等民主党支持者的关切。[35]
三、特朗普第二任期的对华政策
2017年1月特朗普上台执政以来，美国大幅调整对华政策，在经济、安全、外交、政治等多个领域不断强化针对中国的战略竞争，采取“全政府”“全社会”策略，构建孤立中国、压制中国的多边性机制，若干政策举措甚至带有“对抗性”特征。如果特朗普成功获得连任，特朗普及其核心政策团队会认为，过去几年美国不断升级对华施压的政策得到选民的认可。基于对特朗普竞选期间的一系列涉华言论及其第二任期施政要点等文件的分析，可以判定，进一步强化对华打压甚至是制造更多对抗，将成为特朗普政府第二任期对华政策的基本走向。如果国务卿蓬佩奥、总统国家安全事务助理奥布莱恩、白宫高级顾问纳瓦罗等鹰派人物继续留任，美国对华政策的对抗性将更趋增强。在特朗普政府第二任期，美方可能会从以下几个方面持续对华施压。
第一，以疫情追责为抓手，纠集各方势力对中国“死缠烂打”。在美国国内新冠肺炎疫情形势持续恶化的情况下，特朗普竞选团队将所谓“追责中国”与特朗普的连任进行挂扣。纳瓦罗在共和党全国代表大会期间刊文称，美国若要战胜“中国病毒”并就美国在疫情中的巨大损失向中国追责，就需要让特朗普获得连任。[36]预计在第二任期，特朗普等人将进一步炒热疫情追责话题，将之作为强化美国民众和国际社会对华敌意、拼凑反华遏华阵营的核心抓手。[37]特朗普在疫情问题上的施压力图与未来数年美国疫情的走向密切相关。特朗普虽然声称2021年美国将从疫情中恢复常态，但疫情很可能会进一步加剧，并导致美国的经济复苏受阻。此外，如果全球范围内的疫情无法得到有效控制，或是中国研发的疫苗出现问题，特朗普政府势将显著强化对中国的恶意攻击，加大“国际串联”力度，推动建立“国际追责中国联盟”，要求中国赔偿包括美国在内的相关国家因疫情遭受的损失。[38]
值得注意的是，玛莎·布莱克伯恩（Marsha Blackburn）、林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）、里克·斯科特（Rick Scott）等与特朗普关系密切的美国国会议员叫嚣，可对华采取减记中国持有的美国国债、征收中国在美资产等报复性举措，美国国会或会通过《全球公共卫生问责法案》等涉华法案。在疫情问题上特朗普政府给中国带来的更大挑战是在国际层面。一方面，美国将推动各国政府、社会团体或个人联合起诉中国，同时推动各国共同征收在本国的中国资产、宣布废除和减记各国欠中国的债务、收回此前抵押给中国的资产等。[39]即便这些举措不具有法理依据和现实可行性，也可极大地破坏中国与相关国家的关系，损害我国的国际声誉。另一方面，考虑到特朗普在其第二任期施政要点中称要为未来可能出现的新疫情做好准备，美方或进一步边缘化世界卫生组织，仿照小布什时期建立的“应对禽流感国际伙伴关系”等机制，成立应对疫情的多边性安排，并将中国排除在外，借此实现利用疫情因素加大孤立中国的目标。
第二，打造新的制衡中国的国际架构，推动美国遏华举措的多边化。美国战略界对特朗普政府第一任期对华政策的主要批评在于，特朗普对中国“单打独斗”，未能有效地团结盟友和伙伴共同对华施压。[40]特朗普政府第二任期应会寻求解决这一问题，着力构建和持续巩固能够有力压制中国的机制性安排，或形成一种以“六眼联盟”（日本或很快加入“五眼联盟”）为内核、以“民主十国”机制为基石、以“经济繁荣网络”“敏感技术多边行动”“全球合作及训练架构”为支撑的新的国际架构。[41]这一架构或涵盖相关国家政府、议会、政党组织、企业、社会团体等多元主体，以限制、削弱中国在全球经济、政治、安全事务中的影响力为共同目标，强调内部成员在价值观、政治制度和法规体系方面的一致性。[42]此外，这个新的架构还包括那些美国不直接参与、由其盟友和伙伴主导的制衡中国的机制，如日澳印三边机制以及英日、日澳之间的“2+2”机制。
特朗普政府将借助这一新架构推动三大对华政策目标：一是使有关所谓“中国威胁”的信息共享更加及时、顺畅，比如建立中国高风险人员和机构的数据库；二是实现美国遏华政策和行动的多边化，特朗普政府将向其他国家“推销”和“强卖”其相关政策；三是不断深化反华遏华阵营内部在经济规则、技术标准、社会制度、价值观的同质性，进而构建蓬佩奥所宣扬的矛头直指中国的“新自由秩序”（a new liberal order）。[43]在打造新架构的同时，特朗普政府第二任期还会进一步弱化“旧体系”。美国将加大在国际组织层面的对华战略竞争，削弱中国在全球治理方面的影响力，甚至不惜对以联合国为核心的国际体系进行“污名化”，使之逐渐趋于“空洞化”。特朗普第二任期施政要点明确提出，将“排干全球主义者的沼泽，对付那些伤害美国公民的国际组织”。下阶段，美国国家情报总监办公室或会出台有关中国“腐化”国际组织、损害美国利益的报告，国会推动通过《联合国透明和问责法案》等，行政当局和国会联手落实反制举措，比如削减甚至完全中断对相关国际组织的资助。预计特朗普政府将对与中国联系较紧密或是对中国利益较重要的国际组织加大攻势，包括由中国公民担任负责人或高级官员的国际电信联盟、国际民用航空组织、联合国粮农组织。[44]
第三，加大推动美中经济和产业“脱钩”，实施“供应链外交”，力图实现全球产业链供应链与中国的深度剥离。特朗普强调其在第二任期将对“美国制造”给予更大支持，为美国创造数千万就业岗位，将美国重建为“世界制造业超级大国”，结束对中国和其他国家的依赖。应看到，实现美国企业从中国回流、限制中国在全球产业链供应链中的影响力、挤压中国的产业国际合作空间，是特朗普政府实现“世界制造业超级大国”目标的基本条件。经过过去几年与中国的较量，特朗普以及纳瓦罗等人已经认识到，美国要想实现对华“脱钩”需要付出巨大成本，而且这个过程将是漫长的，未来其将采取“分阶段、分领域、成本控制、阵营协同”的方式推进对华“脱钩”。[45]特朗普政府第二任期将重点推进药品和医疗设备、通讯电子设备、机器人、国防产品原材料等产业领域的美中“脱钩”。美方将利用回流基金、税收优惠、回迁费用抵扣等方式诱拉美国企业迁出中国，同时也会采取特别关税等手段对那些不愿离开中国的美国企业加大施压威逼力度。[46]特朗普政府将从承包联邦政府合同的美国企业入手，进一步利用政府资源杠杆推动美国企业在供应链产业链方面远离中国。[47]此外，特朗普政府还会宣扬“不反华”等同于“不爱国”的论调，以国家安全、侵犯人权等理由对中国企业进行制裁，借此在美国商业界制造厌华和恐华氛围。
在国际层面，特朗普政府将大力实施“供应链外交”，除继续通过“经济繁荣网络”推动他国与美对华“协同脱钩”之外，还将支持其他削弱中国经济影响力的机制和举措。比如，美国将为日本、印度、澳大利亚实施的“供应链韧性倡议”提供助力，并促使该机制进一步吸纳东盟等参与，从而在更大范围和不同层面实现对华“协同脱钩”。[48]通过推动美国国务院负责的“能源资源治理倡议”等行动，切实降低美国在稀土等关键资源方面对中国的依赖程度。此外，特朗普政府还将注重把人权问题与“脱钩”更加紧密地结合，比如，利用新疆问题，以中国企业生产的产品存在“强制劳动”因素为由实施打压，要求美国等各国企业在选择国际供应链时考虑中国人权问题。为推动与中国的经济和产业“脱钩”目标，特朗普政府在第二任期或将进一步实施对华各类金融制裁，将更多中国企业纳入“特别指定国民清单”（SDN）等，迫使他国商业机构减少与中国的联系，限制中国企业和金融机构使用美元结算系统，提升美国对中国的“精准制裁”力度，在施压中国的同时减少美国自身的损失。
第四，以“攻防并举”方式深化对华技术竞争，不断织密压制中国技术进步的国际网络。特朗普政府第一任期通过扩大“实体清单”等方式强化对华出口管制，阻碍中国企业获取芯片等先进技术产品，强力打压中美之间的科技交流与合作。在“防”的一面，特朗普政府第二任期在继续收紧出口管制的同时或会完善进口管制，进一步强化涉及技术产业的投资审查机制，禁止所有的联邦雇员和承担联邦合同的人员参与中国的人才计划，等等。其第二任期除了要继续巩固和强化对中国的“防”，同时也要在“攻”的一面加大对华技术压制。[49]特朗普第二任期施政要点中提出，将实现美国在月球建立永久性载人实验站并将人类送上火星，在5G和新一代无线网络技术方面赢得竞争，在提供清洁水和空气方面“继续引领世界”。特朗普政府将在人工智能、量子信息等特定的技术领域加大联邦支出，在半导体等领域建立所谓“安全供应链”，通过税收优惠等方式提升美国在“先进半导体”等产品领域的研发实力。[50]应看到，加大技术研发投入、改革美国相关体制以应对中国竞争压力成为两党共识，美国国会议员正力推《无尽的前沿》这一跨党派法案，要求联邦政府未来5年增加1000亿美元支出，用于推动人工智能等领域的核心技术研发及其产业应用，并全面改组“国家科学基金”等机制。[51]
除了美国自身增加投入，特朗普政府还将推动欧日等盟友与美共同出资支持先进技术和“替代性产品”研发，应对疫情和经济危机下的科研财政压力。[52]此外，特朗普政府将进一步强化意识形态因素在大国技术竞争中的作用。美国或以“全球人工智能合作倡议”（GPAI）为模板，在先进技术研发方面深化所谓民主国家之间的协作，开发符合其价值观的技术产品与应用服务。[53]特朗普政府将施压德国、以色列等国加大对华技术封控力度，包括共同对相关中国企业和机构进行限制、在投资审查方面完善信息共享、促进涉及技术竞争的情报和执法力量建设、共同推进议会层面的相关立法等。在政府层面的国际协同之外，美国或会对外“输出”其应对中国知识产权盗窃、学术间谍等问题的经验，施压外国的科研机构、高校和企业采取美式举措。[54]
第五，进一步清除中国在美国的影响力，推动“文化脱钩”和意识形态对抗。[55]特朗普在大选期间频繁提及“社会主义”和“激进左翼”对美国构成的威胁，其第二任期施政要点强调要在美国学校进行“美国例外主义教育”。特朗普如胜选连任，“另类右翼”、民粹主义等思潮在美国或会更趋加剧，美国在意识形态上的“堡垒化”特征将更为显著。在此背景下，特朗普政府第二任期将针对中国和中国共产党发起更强烈的意识形态攻势，加大宣扬“共产主义中国”对美国和所谓“自由世界”构成的威胁，推进带有种族主义色彩的“反共”运动。特朗普政府将进一步炒作中国对美国政治和社会渗透干涉、破坏美国公民言论自由等议题，在文化、教育、新闻等方面进一步限制和监控两国之间的交流，比如要求美国大学、研究机构、智库和媒体定期披露与中国的关系。特朗普政府将以反间谍、反情报行动为抓手，大力营造“麦卡锡主义”氛围，对中国在美相关机构和个人进行打压，不断缩限中美人文交流，打压行动将进一步向美国地方和基层延伸。[56]
值得警惕的是，特朗普政府将充分借鉴冷战时期美国国际新闻署的做法和经验，深化针对中国的“全政府信息攻势行动”，尤其是进一步扩展国务院下设的“全球接触中心”以及美国全球媒体署等机构的职能，损害中国的国际声誉，削弱国际社会对中国的好感和信任度。[57]针对2022年中国的冬奥会等活动，美方或在世界上掀起“抵制中国”的运动；以商业腐败、债务危机、破坏环境等问题为切入口，对“一带一路”建设展开更大力度的“抹黑”。此外，美方将通过“全球合作及训练架构”、“印太透明度倡议”等旨在开展“政治战”的机制，纠集澳大利亚、台湾、波兰等共同应对所谓中国的“影响力行动”“虚假信息行动”，抑制中国的软实力。[58]此外，特朗普政府将加码对新疆问题、西藏问题、香港问题的操弄，更加重视与数字经济、数字技术等相关的意识形态和人权问题，将中国置于“数字民主”的对立面。
四、结语
特朗普执政以来，美国国内的族群和社会裂痕不断加剧，政治极化现象越发显著，两党之间以及两党内部不同派别、不同代际的政治歧见也很深刻，甚至可以说美国正在陷入一种“意识形态内战”。[59]这一局面使得2020年总统大选选战异常激烈，也给美国对华政策的演进增加了复杂因素。美国保守派力图将“中国议题”界定为此次大选的核心议题之一，即哪位总统候选人能够最有力地应对美国和西方面临的“生存威胁”——中国。特朗普和拜登竞选团队从不同角度对“中国议题”进行政治操弄，进一步强化了美国国内民众对中国的负面认知。[60]美国鹰派势力则利用选战乱局，在经贸、技术、南海、台湾、人文交流等方面推动恶意举措，力图使美国对华政策固化在冲突对抗轨道之上，增加未来上台的美国政府修复中美关系的难度。
2020年总统大选加剧了特朗普政府对华政策的对抗性、极端性和冒险性，也推动了美国对华战略竞争在多个层面的深化。从特朗普和拜登的外交政策议程看，两党在对华政策上的趋同性有所增强，尤其是都强调要在经贸、技术领域对中国更加强硬，都试图通过构建国际阵营的方式加大压制中国，都注重应对中国在意识形态和软实力方面对美国带来的所谓“威胁”。[61]从美国国会层面看，两党也在试图不断弥合在对华政策上的分歧，通过提出“战略法案”（STRATEGIC Act）等方式，大力寻求具有最大共识基础的对华政策。[62]应看到，未来一个时期，美国对华政策的“泛安全化”“阵营化”以及“意识形态化”的趋势仍会延续和增强，“中国议题”与美国内政的相互嵌合将进一步加深，美国压制中国的“全政府”“全社会”策略将得到巩固，这些态势对中美关系带来的冲击需要引起足够重视。
与此同时，应看到维护中美关系稳定、促动中美关系的“再出发”仍有机遇和空间，中美两国在经济、外交、安全、全球治理等领域拥有广泛而重大的共同利益。美国内部绝非“铁板一块”，美国商业界和金融界并不完全赞成“脱钩”的政策路径，大多数美国普通民众不希望两国陷入严重冲突，其他国家也不愿被中美之间的激烈对抗所“绑架”。疫情及其带来的各种危机需要中美携手应对。美国前助理国务卿帮办、哥伦比亚大学教授柯庆生（Thomas Christensen）等美国政策界人士呼吁中美就疫苗研发、完善公共卫生领域的国际治理、维护全球宏观经济稳定、帮助发展中国家纾困等方面进行协调合作。[63]美国前助理国防部长、哈佛大学教授约瑟夫·奈（Joseph Nye）认为，美中关系面临的突出挑战在于，两国如何在相互竞争的同时又能够在共同利益方面进行合作，建立一种“合作性竞争”（cooperative rivalry）关系。[64]美方人士的这类观点值得引起重视，而新形势下中国对美国应采取何种战略也亟待展开广泛、深刻、建设性的辩论。正如中国国务委员兼外交部长王毅所言，“中国从来无意挑战或取代美国，无意与美国全面对抗。我们最关心的是提高本国人民的福祉，最重视的是实现中华民族的复兴，最期待的是世界的和平稳定。”由此，积极管控中美博弈、塑造中美关系新局，对于中国维护外部环境稳定、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大意义，中国需要在中美关系上采取战略主动，大力引导两国关系重回正确轨道。
文章注释
[1]刁大明：《美国选举中的议题设置与中国议题》，《国际论坛》2014年第5期，第69-70页。
[2] Sahil Kapur, “Coronavirus Turns China into a 2020 Election Issue asTrump and Biden Clash,” NBC News, April 18, 2020,
https://www.nbcnews.com/politics/2020-election/coronavirus-turns-china-2020-election-issue-trump-biden-clash-n1186611
[3] Hugh Hewitt, “Biden is A Wrong Choice to Lead the West through ColdWar 2.0,” The Washington Post, July12, 2020.
[4] Alex Isenstadt, “GOP Memo Urges Anti-ChinaAssault over Coronavirus,” The Politico, April 24, 2020, available at:
https://www.politico.com/news/2020/04/24/gop-memo-anti-china-coronavirus-207244
[5] Kylie Atwoodand NicoleGaouette,“Trump Administration Imposes Visa Restrictionson Chinese Officials,” CNN, June 26, 2020,
https://edition.cnn.com/2020/06/26/politics/us-china-visa-restrictions/index.html
[6]参见特朗普团队发布的竞选视频，
https://www.youtube.com/watch?v=1_hK2qis_mU&feature=youtu.be，2020年4月
[7] DemetriSevastopulo,” China Hawks Latch on to Trump’s Campaign againstBeijing,” Financial Times, August 10, 2020,
https://www.ft.com/content/a4529344-6808-4f33-902e-4fc47218df56
[8] Owen Churchill, “Trump Attacks Opponent Biden’s China Stance inAcceptance Speech,” South China Morning Post, August 28, 2020,
https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3099219/trump-attacks-opponent-bidens-china-stance-acceptance-speech
[9] Josh Rogin, “The Republican National Convention HighlightsPolitical Abuse of the China Challenge,” The Washington Post, August 26,2020,
https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/08/25/republican-national-convention-highlights-political-abuse-china-challenge/
[10] Charlie Savage, “Barr Urges U.S. Companies to Resist Serving as‘Pawns’ for China,” New York Times,July 16, 2020,
https://www.nytimes.com/2020/07/16/us/politics/barr-china.html
[11] David Cohen, “Trump Cites School Choice, China as Second-TermPriorities,” Politico, August 23, 2020,
https://www.politico.com/news/2020/08/23/trump-convention-school-choice-china-400562
[12]参加特朗普竞选官方网站，
https://www.donaldjtrump.com/media/trump-campaign-announces-president-trumps-2nd-term-agenda-fighting-for-you/
[13] Jeff Mason, “At Campaign Rally, Trump Steps Up Attacks on Bidenover China,” Reuters, September 9,2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-idUSKBN26007E
[14] Colum Lynch, “Biden Camp Tries to Walk Fine Line on China,” Foreign Policy, June 11, 2020,
https://foreignpolicy.com/2020/06/11/biden-presidential-election-china-trump-asian-americans/
[15] Michael Martina, “Biden to Hammer Trump’s ‘Tough Talk, Weak Action’on China, Top Adviser Says,” Reuters,May 13, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-china-exclusive/exclusive-biden-to-hammer-trumps-tough-talk-weak-action-on-china-top-adviser-says-idUSKBN22P02B
[16] “Read Presidential Nominee Joe Biden’s Acceptance Speech,” Los Angeles Times, August 21, 2020,
https://www.latimes.com/politics/story/2020-08-21/joe-biden-acceptance-speech
[17] Tom Cotton, “As President, Biden Would Pander to China-Just Look atHis Lifelong Record,” Fox News,August 25, 2020,
https://www.foxnews.com/opinion/president-biden-pander-china-lifelong-record-sen-tom-cotton
[18] Colum Lynch, Robbie Gramer and Darcy Palder, “Inside the MassiveForeign-Policy Team Advising Biden’s Campaign,” Foreign Policy, July 31,2020,
https://foreignpolicy.com/2020/07/31/inside-biden-campaign-foreign-policy-team/
[19] Joseph Biden, “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs,March/April 2020,
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again;
Colin H. Kahl and Ariana Berengaut, “Aftershocks: TheCoronavirus Pandemic and the New World Disorder,” War on the Rocks,April 10, 2020,
https://warontherocks.com/2020/04/aftershocks-the-coronavirus-pandemic-and-the-new-world-disorder/
[20] James Traub, “The Biden Doctrine Exists Already. Here’s an InsidePreview,” Foreign Policy, August 20, 2020,
https://foreignpolicy.com/2020/08/20/the-biden-doctrine-exists-already-heres-an-inside-preview/
[21] Walter Russell Mead, “Dialogues on American Foreign Policy andWorld Affairs: A Conversation with Former Deputy Secretary of State AntonyBlinken,” Hudson Institute, July 9, 2020,
https://www.hudson.org/research/16210-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairs-a-conversation-with-former-deputy-secretary-of-state-antony-blinken
[22] Richard Fontaine and Ely Ratner, “The US-China Confrontation is NotAnother Cold War. It’s Something New,” The Washington Post, July 2,2020,
https://www.cnas.org/publications/commentary/the-u-s-china-confrontation-is-not-another-cold-war-its-something-new
[23] Thomas Wright,” The Quiet Reformation of Biden’s Foreign Policy,”The Atlantic, March 19, 2020,
https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/03/foreign-policy-2021-democrats/608293/
[24] ShaneGoldmacher and Jim Tankersley，“In ‘Buy American’ Speech, Biden Challenges Trump on the Economy,”New York Times, July 31, 2020.
[25] Jennifer Harris and Jake Sullivan, “America Needs a New EconomicPhilosophy. Foreign Policy Experts Can Help,” Foreign Policy, February7, 2020,
https://foreignpolicy.com/2020/02/07/america-needs-a-new-economic-philosophy-foreign-policy-experts-can-help/
[26] David Lawder and Trevor Hunnicutt, “Pulled in Many Directions,Biden May Keep Trump’s China Tariffs in Place,” Reuters, September 8, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-trade-analysis/pulled-in-many-directions-biden-may-keep-trumps-china-tariffs-in-place-idUSKBN25Z1VH
[27]“Would a Biden Administration Be SofterThan Trump on China,” The Economist, July 30, 2020,
https://www.economist.com/united-states/2020/07/30/would-a-biden-administration-be-softer-than-trump-on-china
[28] James Crabtree, “Biden Has a Serious Credibility Problem in Asia,” ForeignPolicy, September 10, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/09/10/trump-biden-asia-credibility-problem/;Kent Klein, “Biden Meets Chinese Human Rights Activists,” Voice of America,February 8, 2020,
https://www.voanews.com/east-asia/biden-meets-chinese-human-rights-activists
[29] Antony J. Blinken and Robert Kagan, “’America First’ is Only Makingthe World Worse. Here’s a Better Approach,” The Washington Post, January4, 2019.
[30] Thomas Wright, “How Should Biden Handle China?” The Atlantic,May 23, 2020,
https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/05/how-should-biden-handle-china/612052/
[31] Yashwant Raj, “Biden Says He Will Meet Dalai Lama, Sanction ChinaOver Tibet,” Hindustan Times, September 5, 2020,
https://www.hindustantimes.com/world-news/biden-says-he-will-meet-dalai-lama-sanction-china-over-tibet/story-Iya0MSwzhXnDg0mqcJ03dL.html;
David Brennan, “From China to Israel, Where Kamala Harris Stands on ForeignPolicy,” Newsweek, August 17, 2020,
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[32] Hans Nichols, “Biden’s Doctrine: Erase Trump, Re-embrace theWorld,” Axios, July 12, 2020,
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[33] BrennanMacDonald and Vassy Kapelos,“Holding China Accountable is in Canada's 'Moral' and 'Strategic' Interests, SaysEx-ambassador,” CBC, April 30, 2020,
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[34] “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and EnvironmentalJustice,”
https://joebiden.com/climate-plan/#
[35] Walter Russell Mead, “Dialogues on American Foreign Policy andWorld Affairs: A Conversation with Former Deputy Secretary of State AntonyBlinken,” Hudson Institute, July 9, 2020,
https://www.hudson.org/research/16210-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairs-a-conversation-with-former-deputy-secretary-of-state-antony-blinken
[36] Peter Navarro, “We Need Trump for 4 More Years, The Greatest JobsPresident, Trade Negotiator in US History,” FoxBusiness, August 26, 2020,
https://www.foxbusiness.com/politics/trump-4-more-years-jobs-trade-president-peter-navarro
[37] Alan MacLeod, “New Survey Highlights Effectiveness of Anti-ChinaCOVID Rhetoric,” Monthly Review,August 26, 2020,
https://mronline.org/2020/08/26/new-survey-highlights-effectiveness-of-anti-china-covid-rhetoric/
[38] J. Edward Moreno, “Trump Ally Stephen Moore Thinks the PresidentWill Ask China to Pay Reparations over COVID-19,” The Hill, June 21, 2020,
https://thehill.com/homenews/sunday-talk-shows/503761-trump-ally-stephen-moore-thinks-president-will-ask-china-to-pay
[39] Griffin Connolly, “China Must ‘Pay Big Time’ for CoronavirusResponse, Lindsey Graham Says,” Independent, April 7, 2020,
https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/coronavirus-china-lindsey-graham-trump-pay-check-pandemic-money-a9453231.html;
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https://www.newsweek.com/china-hawks-congress-want-beijing-pay-compensation-coronavirus-pandemic-1498227
[40] Elbridge Colby and A. Wess Mitchell, “Containing China Will BeComplicated,” Wall Street Journal, May 7, 2020.
[41] Richard McGregor, “How China Reversed the New Great Game ofStrategic Competition,” Commentary,Lowy Institute, August 19, 2020,
https://www.lowyinstitute.org/publications/how-china-reversed-new-great-game-strategic-competition；
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https://www.atlanticcouncil.org/content-series/inflection-points/the-perils-of-transatlantic-decoupling-and-how-to-stop-it/
[42] Humeyra Pamuk and Andrea Shalal, “Trump Administration Pushing toRip Global Supply Chains from China: Officials,” Reuters, May 4, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-china/trump-administration-pushing-to-rip-global-supply-chains-from-china-officials-idUSKBN22G0BZ
[43] Remarks by Secretary Pompeo on Restoring the Role of theNation-State in the Liberal International Order, December 4, 2018,
https://id.usembassy.gov/remarks-by-secretary-pompeo-on-restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order/
[44] Richard Goldberg, “Trump’s New China Strategy Must Focus onInternational Organizations,” PolicyBrief, Foundation for Defense of Democracies, June 2, 2020,
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[45] Elliot Smith, “US and European Firms Face $1 Trillion in Costs toRelocate Their Chinese Supply Chains, Bank of America Says,” CNBC, August 18, 2020,
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[46] Andrea Shalal et al., “US Mulls Paying Companies, Tax Breaks toPull Supply Chains from China,” Reuters, May 18, 2020, available at:
https://www.reuters.com/article/us-usa-china-supply-chains/u-s-mulls-paying-companies-tax-breaks-to-pull-supply-chains-from-china-idUSKBN22U0FH
[47] Brendan Greeley, “Trump Raises Prospect of‘Decoupling’ US Economy from China,” Financial Times, September 8, 2020,
https://www.ft.com/content/06047bc5-81dd-4475-8678-4b3181d53877
[48] Douglas Bulloch, “China Should Fear a Cold Shoulder More Than aCold War,” The National Interest, September 3, 2020,
https://nationalinterest.org/feature/china-should-fear-cold-shoulder-more-cold-war-168291
[49] Stephen Hadley and Anja Manuel, “How to Use the Next Stimulus toCounter China,” The Washington Post, May 11, 2020.
[50] Chris Mills Rodrigo, “Trump Administration Announces $1B Investmentin AI, Quantum Computing,” The Hill,August 26, 2020,
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[51] Jeffrey Mervis, “U.S. Lawmakers Unveil Bold $100 Billion Plan toRemake NSF,” Science, May 26, 2020, available at:
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[54] Samuel J. Branne et al., Twin Pillars: Upholding NationalSecurity and National Innovation in Emerging Technologies Governance,Washington D.C.: Center for Strategic and International Studies,January 2020, pp.8-12.
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[59] Robin Wright, “Is America Headed for a New Kind of Civil War?”, TheNew Yorker, August 14, 2017,
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[60] Haris Alic, “Harris Poll: 77 Percent of Americans Blame China For CoronavirusOutbreak,” The Breitbart, April 8, 2020,
https://www.breitbart.com/health/2020/04/08/harris-poll-77-percent-americans-blame-china-coronavirus-outbreak/.
[61] Jacob M. Schlesinger, “What’s Biden’s NewChina Policy? It Looks a Lot Like Trump’s,” Wall StreetJournal, September 10, 2020,
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[62] Hal Brands, “Senate Republicans’ China Policy Is Better Than Trump’s,”Bloomberg, July 28, 2020,
https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2020-07-28/senate-republicans-china-policy-is-better-than-trump-s
[63] Thomas Christensen, A Modern Tragedy? COVID-19 and US-ChinaRelations, Washington D.C.: The Brookings Institution, May 2020, pp.6-7.
[64] Joseph Nye, “Power and Interdependence with China,” TheWashington Quarterly, vol.43, no.1, pp.18-19.
