本文针对当前美国国会两党跨党派对华战略竞争的现象进行了梳理，对其特征进行总结，剖析了国会内部跨党派反华的深层次原因，并分析其对两国的关系影响。
本文作者：胡致远，天津外国语大学本科生
自2016年以来，美国国内政治极化程度持续加深。围绕气候政策、移民改革、财政赤字与外交联盟等议题，民主、共和两党在国会中呈现出高度对立、立法协作意愿显著下降的态势。然而，在对华政策这一事关美国国家战略取向的关键领域，国会却展现出明显不同的政治景观：两党在对华负面认知、政策取向与立法行动上形成高度趋同，甚至呈现出“反极化”的特殊现象。
这一“对华例外”并非偶发，而是伴随美国对华战略竞争深化而逐步固化。尤其自2018年以来，美国国会通过密集立法、议题扩展与制度建构，持续强化对华战略竞争的制度基础，使其在美国对华政策体系中的地位不断上升。国会正由传统的政策监督者，转变为对华竞争议程的设计者与推动者，对行政部门形成长期而结构性的约束。
本文试图从立法实践、议题演变与制度安排三个维度，系统梳理美国国会跨党派合作推进对华战略竞争的主要表现，并进一步分析其政治理念、政治过程与政治结构层面的内在动因，评估这一趋势对中美关系及地区与国际秩序的深层影响。
美国国会跨党派合作对华战略竞争的特征
第一，联合反华提案数量增多。美国国会跨党派合作对华竞争最直观的体现是两党议员联合提出涉华法案的持续增加。自2018年以来，针对我国主权与领土完整，尤其是涉台[1]、涉疆[2]、涉藏[3]等敏感议题、中美间经贸与科技合作[4]、人权[5]等关键议题，美国国会相关立法呈现出系统性扩张趋势。
尤其在台湾问题上，长期以来，美国通过提出涉台法案，将干涉台湾问题“合法化”，推动对台政策“常态化、制度化”。本文以第114届国会至118届国会（2015年至2024年）中的涉台法案为例，选取美国国会图书馆数据，通过关键词“Taiwan”查询所得出的结果，对涉台法案数量与提案议员进行统计，将涉台法案根据提案议员的党派占比分为三种类型：①共和党占压倒性多数（下称“共和党多数”）；②民主党占压倒性多数（“民主党多数”）；③共和党与民主党占比相近[6]。
由下图可见，在2015年至2024年的10年时间内，涉台法案总数、两党议员联合提出的法案均呈明显上升趋势，涉台法案数量由个位数上升至近70件，两党议员合作提出的法案由4件上升至20件以上。特别是，116届国会后，跨党派涉台法案年平均增长率都在40%以上，增长率明显加快，显示出台湾问题正在成为美国国会对华政策中最具共识性的议题之一。
图1，114届国会至118届国家涉台法案提案人党派分布统计（图为作者自制，数据来源：美国国会官方网站https://www.congress.gov/）
第二，反华议题范围不断扩大。国会跨党派合作并未局限于少数传统敏感领域，而是逐步覆盖中美竞争的几乎全部关键议题。随着美国对华政策自2018年前后转向特朗普提出的“全政府、全社会、全领域”[7]的战略竞争框架，国会内部原本有所区分的党派关注重点正在发生趋同。过去总体而言，民主党更倾向于从民主、人权与价值观角度审视中国，而共和党则更强调现实主义的国家利益、安全与产业竞争。然而，在当前战略竞争叙事主导下，两党对华议题边界正在被不断打破，人权、安全、科技、供应链与意识形态被整合进同一竞争框架之中，涉及议题的泛安全化程度不断加深，将多个议题贴上“国家安全”的标签，整合进反华的大框架内，渲染中国威胁，例如在供应链方面，两党推动形成关键矿产供应链工作组，将供应链问题从单纯的贸易问题，直接上升到国家安全问题，此外两党还将意识形态问题与贸易问题相勾连。
第三，增设联合反华专门机构。除频繁联合提出法案外，美国国会还通过设立专门跨党派合作对华竞争机构提供组织保障。2023年1月，拜登签署通过法案H.Res.11[8]，同意在国会众议院设立专门两党合作干涉中国问题的众议院美中战略竞争特设委员会（The Select Committee on China）[9]（下称“特委会”）。该委员会自成立以来便对中美战略博弈各议题，尤其是涉及其国家安全与产业链供应链安全、中美科技竞争等关键议题进行干涉，现已成为美国反华行动的策源地之一。
特委会的“跨党派属性”充分表现在其人员构成上。特委会只要提出立法活动、进行调查或是在外出活动时，必然在人员选择和调配上考虑到两党的划分。例如，特设委员会曾下设聚焦关键矿产政策工作和芬太尼问题的二级小组，二级小组均由共和党议员4名，民主党议员3名组成，并针对上述议题联合提出法案[10]、共同发布研究报告[11]。再如，2024年2月，特委会跟随美国国会代表团窜访中国台湾地区，其中特委会的成员配比明显考虑了共和党与民主党两党的人员数量平衡，充分展示其跨党派属性。同时，美国主流媒体及其委员会官方网站对该委员会的报道同样格外突出其跨党派属性，普遍称其为“两党小组（A bipartisan group）”[12]或“两党立法者小组（A bipartisan group of lawmakers）”，着重与国会其他委员会区分其跨党派属性，充分反映其跨党派的自我心理认知与外界对其显著特征的认知。
美国国会跨党派合作对华战略竞争的影响因素
政治理念层面，美国国会内部对中国的“威胁认知”不断强化并趋于共识化，是跨党派合作的重要思想基础。一向在国会剑拔弩张的两党议员同样形成了对华的普遍敌视，部分国会议员对中国的发展目的、国家战略存在极大误解，参众两院议员多次形容中国为“美国国家安全与国际秩序的严重挑战”，其中不乏认为中国为取代美国“世界霸主”地位、重新建立世界霸权而发展的议员存在[13]。
与此同时，在国会内还不断以“威权主义国家”描述中国，渲染“中国威胁”，不断指责中国对美进行“统战工作”[14]，在意识形态领域构建对华竞争的合法性和正当性。同时，基于对中国意识形态的误解和别有用心的污名化，国会议员对中国人权、宗教与民族政策也存在一定程度恶意解读和偏见。
政治运作层面，对华强硬已逐渐演变为国会内具有高度安全性的政治立场，反华现已成为美国的“政治正确”。许多国会议员展现出“作秀”式反华，在公开场合展现出较为强硬的对华姿态，或是“别有用心”地突出某些反华议题以获取民众支持、迎合选民意识形态去向。其底层逻辑在于，利用所谓“转移视线战争理论”[15]将反华作为转移国内治理压力与国内尖锐的阶层矛盾直接的工具，将其国内矛盾国际化。[16]例如在芬太尼问题上，国会议员多次将其国内的芬太尼滥用问题与中国联系起来[17]，否定中国控制毒品的努力，栽赃中国是其国内芬太尼泛滥的“主要原因”，从而将其国内滥用药物、毒品泛滥等问题“甩锅”中国。
政治结构层面，产业利益集团的行为同样推动了跨党派对华竞争的形成。中美两国当前战略博弈加剧的底层逻辑在于，两国在制造业、高科技产业等实体产业方面存在结构性冲突[18]，美国妄图垄断尖端生产力，始终站在产业链的顶端与上游剥削中低端产业链，但由于中国近年来制造业实力、科技实力不断“井喷式”发展，在芯片半导体领域、新能源领域等尖端科技领域不断涌现成果，逐渐开始打破美西方出口管制与科技封锁。美国企业便开始集体削减在华利益，形成共识转向集体反华。他们支持美国政府采用贸易保护主义保护本国企业，支持对华加征关税与开展“301”调查，并开始政治游说与发力，试图通过政治献金、听证游说等方式影响国会对华政策。
美国国会跨党派合作对华战略竞争的影响
一是强化立法权力，泛安全化程度加深。跨党派共识使国会在对华政策中由被动监督转向主动塑造，进一步凸显其立法机关权力。伴随着两党在对华问题上的高度趋同，国会正由原本的“监督者”转化为“设计者”与“推动者”，通过提出法案与政策深度参与对华战略竞争。而这些法案不仅直接限定行政部门在科技合作、经贸往来、人员交流等方面的政策空间，也通过设置报告义务、审查机制和问责条款，使行政部门在对华事务上必须持续向国会负责，增加了国会在对华政策制定中的实质性话语权。同时，跨党派共识使得国会在对华议题上的“泛安全化”程度加深，使得原本属于经贸、科技、教育和人文领域的议题被篇纳入“国家安全”框架加以审视。例如在科研安全方面，特委会频繁污蔑中国通过与哈佛大学等美国高校进行合作与资助来“窃取”尖端科学技术，压缩了美国政策中的理性空间，对中美之间本已脆弱的互信造成结构性冲击。
二是强化政策连续性，恶化中美关系。美国国会在对华竞争中加强跨党派合作将增强其政策连续性。国会中跨党派合作加深了美国对华政策的稳定性与确定性，在一定程度上对冲了美国对外政策上由于国内政治极化带来的负面影响。在以往情形下，美国对华政策在不同政府更迭过程中仍存在一定修正空间，而当前国会层面形成的高度共识，正在通过立法方式将对华强硬立场嵌入美国政治制度之中。这种制度化安排，使行政部门即便在战略上有改善对华关系的意愿，也难以在关键领域做出实质性调整，中美关系由此被长期锁定在竞争乃至对抗的轨道上。
三是破坏国际秩序，加剧“印太”军事化。在国际层面，美国国会跨党派合作对华战略竞争对现有国际体系和地区安全格局产生了明显外溢效应。经济贸易领域，两党通过《芯片与科学法案》、《关键矿产安全法案》等相关法案频繁强调与盟友构建“小圈子”，制定排他标准，以制度和规则手段对中国施压；意识形态领域，美国国会内部通过跨党派共识构建对华政策议会联盟（IPAC）、美国国会-行政当局（CECC）等反华次级机构，通过利益游说与意识形态渗透推动其他国家反华；军事领域，在两党高度共识的推动下，美国国会不仅通过听证会与政策报告持续强化对华安全竞争叙事，还通过拨款与立法授权为AUKUS、QUAD等“小多边”安全机制提供制度性支持。总体来看，国会跨党派合作通过产业政策、出口管制等政策将对华竞争转化为制度化安排，还通过强化军事部署与安全绑定加剧地区安全困境，推动印太地区军事化水平持续上升，对国际秩序的稳定性构成实质性冲击。
编：申青青
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1]参见周文星：《对华战略竞争下的美国国会涉台立法及对策思考》，载《亚太安全与海洋研究》，2024年第5期，第87页-第105页；张文宗,常方煜：《美国两党对台政策的差异及影响》，载《现代国际关系》，2023年第12期，第58-第74页；徐天骄：《2021年以来美国国会推动涉台法案的特点、动机和影响》，载《闽台关系研究》，2023年第4期，第16-第32页；张光,刁大明,袁婷：《美国国会议员访台现象研究(1997～2008)》，载《当代亚太》，2010年第3期,第59-第74页等。
[2]杨皓然：《美国国会涉疆提案研究》，载《西部学刊》，2025年第3期，第30页-第33页。
[3] 杜哲元：《美国国会立法干涉中国西藏事务的特点与动向》，载《.统一战线学研究》，2024年第4期，第136页-第148页；郭永虎,朱博：《从特朗普到拜登：美国涉藏政策的动向、影响及应对》，载《统一战线学研究》，2022年第1期，第95页-第105页。
[4] 丁思齐，白语诺：《美国对华科技竞争：国会的角色及其影响》，载《中国科技论坛》，2024年第4期，第169页-第178页。
[5] 郭永虎,王禹：《美国国会涉华人权立法活动的历史演进、特征及影响》，载《统一战线学研究》,2022年第3期，第130页-第143页。
[6] 本文将“占比相近”定义为两党议员比例差距不超过改法案签署议员总数的10%，并忽略联署（co-sponsorship）人数三人以下的法案。
[7]刁大明、马嘉帅：《美国对华战略的“全政府” 方式:概念、逻辑与现实》，载《当代美国评论》，2021 年第2期，第21页-第41页。
[8]Congress：“H.Res.11 - Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party”，Congress，https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11/text?s=3&r=1&q=%7B，2025.11.2.
[9]陈静,周文星：《美国对华政策重构过程中的国会——以美中战略竞争特别委员会为个案》，载《.统一战线学研究》，2024年第2期，第175页-第192页；.张建、姜星宇：《国会及其特设机构在美国对华战略竞争中的角色与影响》，载《.国际展望》，2024年第4期，第147页-第164页；刁大明：《美国会“中国事务特设委员会”：不只是“黑料”作坊》，澎湃新闻，2023年2月13日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_21899489，2025.11.6。
[10]美国与中国战略竞争特设委员会，https://chinaselectcommittee.house.gov/.
[11] Ibid.
[12]关于美国主流媒体对其报道可参见：Olafimihan Oshin, “Lawmakers introduce bill to ban TikTok in US”, The Hill, 13 Dec.2022, https://thehill.com/policy/technology/3773695-lawmakers-introduce-bill-to-ban-tiktok-in-us/，2025.12.2; Didi Tang and Elsie Chen, “US House clears a largely bipartisan package of bills to counter China,AP,13 Sep.2024,https://apnews.com/article/china-united-states-house-drones-evs biotechb5a56798058c7bd823280eecebf59c65，2025.12.2；Phelim Kine and Robbie Gramer，“Forget Beijing — The House China committee is up against Trump and Elon Musk”，The Politico,27 Dec.2024, https://www.politico.com/news/2024/12/27/house-china-committee-irrelevance-trump-musk-00000246，2025.12.2
[13] Christopher S. Chivvis and Hannah Miller:” The Role of Congress in U.S.-China Relations”, Nov. 2023, https://carnegieendowment.org/research/2023/11/the-role-of-congress-in-us-china-relations?lang=en，2025.12.3.
[14]节大磊：《意识形态与中美战略竞争》，载《国际政治科学》,2020年第2期，第84页-第108页。
[15]韩召颖、王耀辉：《美国对华政策的国内政治逻辑分析》，载《国际政治科学》，2023第8卷年第2期，第1-25页。
[16]张文宗：《美国涉华经济利益集团与中美贸易摩擦》，载《美国研究》，2019年第6期，第63页-83页。
[17]国会议员将芬太尼问题与中国联系起来的现实案例众多，具有代表性的可以参见：Ricardo Barrios, Susan V. Lawrence, Liana W. Rosen “China Primer: Illicit Fentanyl and China’s Role”, Congress Research Service,20 Feb.2020, https://www.congress.gov/crs-product/IF10890,2025.12.3;Didi Deng：“New Senate bill seeks to tackle the flow of fentanyl into the US from China and Mexico”, American Press, 7 Mar. 2025, https://apnews.com/article/fentanyl-trump-china-tariffs-congress-sanctions-47584ae4358e51053a768bd971df6e73,2025.12.3
[18]周宁南、微亮：《美国科技利益集团整体对华鹰化探析》，载《江南社会主义学报》，2025年第27卷第1期，第58页至61页；程永林、蒋基路：《贸易冲突、利益集团与美国对华贸易政策》，载《美国问题研究》，2019年第2期，第25页-第49页；张文宗：《美国涉华经济利益集团与中美贸易摩擦》，载《美国研究》，2019年第6期，第63页-83页。
