本文作者：朱晏，外交学院硕士研究生
美国总统特朗普在其新任期内通过高关税和贸易谈判等手段，迫使各经济体让步，以实现“美国优先”的战略目标。白宫1月20日发布的文章《365天365胜：特朗普总统回归标志着成功与繁荣的新纪元》中称，一年来美国关税收入达3000亿美元，共与13个主要贸易伙伴达成贸易协定，包括英国、欧盟、日本、中国、韩国、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南、以色列、瑞士、菲律宾和柬埔寨，凸显特朗普“交易外交”的政策取向。[1]
“交易外交”的核心内涵与本质特征
“交易外交”（transactional diplomacy）指基于利益交换的外交形式，行为体开展谈判的主要目标是获取短期利益，如经济激励、安全保障和政治让步等。[2]“交易外交”具有以下特点：第一，方式上倾向于双边关系而非多边关系。第二，内容上倾向于独立、具体的议题，而非开放、基于价值观的合作。第三，目标上注重短期收益而非长期战略规划。[3]
特朗普延续第一任期的“美国优先”战略，在对外政策中以美国国家利益为核心，通过退出多边条约、征收额外关税等方式获取短期利益，弱化美国在全球治理中的大国责任。这与特朗普商人出身密不可分。美国的外交惯例受特朗普交易逻辑影响而严重偏离，特朗普两个任期内首访目的地都不是传统盟友，而是选择了承诺对美国进行巨额投资的沙特阿拉伯。[4]
特朗普新任期“交易外交”的逻辑演进
二、特朗普新任期“交易外交”的逻辑演进
在第一任期期间，特朗普使用“交易外交”在有限范围内获取利益。而受国内与国际环境，尤其是个人理念的影响，特朗普在2025年进一步大规模使用交易手段，在全球范围内广泛进行金钱交易。
（一）特朗普1.0时期“交易外交”的初次实践
2017至2020年期间，特朗普“交易外交”呈现有针对性地施压与“退群”并行的显著特征。特朗普向中国、欧盟、加拿大、墨西哥等部分经济体加征关税，其主要矛头指向中国，理由是结束所谓的“不公平贸易和知识产权侵权行为”。[5]这一行为与“退群”策略相辅相成。美国接连退出《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎协定》、联合国教科文组织、联合国人权理事会、世界卫生组织等国际组织和条约，从而摆脱多边的国际规则约束，旨在掌握双边谈判主动权。
这一阶段，特朗普的交易型外交行为具有鲜明的利益导向，通过高关税、威胁制裁等手段刻意制造紧张局势，迫使对方在谈判中让步，其目的在于减少对中国供应链的依赖，保护美国国内钢铁、铝业以及高科技企业，推动美国制造业回流，重振美国实体经济。相较2.0时期，该时期特朗普并非完全只顾及美国经济利益，在对待盟友关系上尚存一定克制，即使他言辞上较为激烈，私下建议美国退出北约，但受团队影响在外交实践中还在有限地承担国际责任。美国依然维持着北约框架，参与北极事务，特朗普也三次与金正恩会面，试图推动半岛无核化，并且继续打击极端组织，推动中东和平进程。一个典型的案例是美国促成阿联酋、巴林与以色列关系正常化。即便这一外交行为的背后有向阿联酋出售F-35战斗机的经济考量，但整体上美国是出于强化军事同盟、巩固地缘政治基础等目的在中东地区构建更有利的战略态势。[6]
（二）特朗普2.0时期“交易外交”的演变驱动因素
面对美国国内政治经济环境和国际局势的变化，特朗普2.0时期的“交易外交”策略亦发生转变。从国内层面看，国内政治经济形势为特朗普强化美国的“交易外交”筹码提供了必要条件。特朗普在一任期间不得不与团队和党内反对派周旋，因此进入第二任期后，他格外重视以忠诚度作为选拔核心队伍人员的标准，关键岗位均由长期商业伙伴或竞选“金主”等忠诚可靠者出任，提升行政部门在对外博弈中的行动自由度。[7]
同时，美国经济虽然已从疫情冲击中实现总量修复，但结构性失衡反而加剧，传统制造业复苏缓慢，加之中美科技脱钩使半导体、稀土、动力电池等关键产业链进口成本陡增，采购成本和供应链风险上升。因此，面对潜在的经济衰退风险，特朗普一方面援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《国家紧急状态法》（NEA）在全球范围内大规模加征关税，另一方面吸引台积电、现代汽车、罗氏公司等跨国巨头赴美设厂，进一步巩固了行政部门在对外谈判中的交易筹码。[8][9]
从国际层面看，特朗普新任期所面临大国竞争持续加剧与地区热点问题交织的局势，为其“交易外交”提供了谈判空间。在第一任期内，特朗普将中国定位为“战略竞争对手”，导致中美关系持续紧张。随后拜登政府延续了对华竞争战略，为特朗普新任期留下了既定的竞争格局。加之欧盟战略自主的加速为特朗普提供了另一重谈判空间，特朗普第二任期面临愈发清晰的多极化国际格局。因此美国在持续遏制中国发展之际，对传统盟友也采取更强硬的贸易政策，以确保美国在全球经济中的主导地位。与此同时，俄乌冲突、巴以冲突等地区热点问题持续延宕，为特朗普新任期的“交易外交”提供了现实诱因。这些国家的稀土矿与锂矿等资源，以及对军火的购买潜力，对于美国而言具备即时可兑现的收益。因此在新任期内大国博弈与斡旋地区冲突的过程中，美国能够获得更多经济利益。
从个人层面看，特朗普在MAGA（让美国再次伟大）的宏大叙事下奉行“疯人理论”（madman theory），将自身的激情和不可预测性转化为“交易外交”的关键战略和政治资产。[10]他对格陵兰岛和加拿大表现出兴趣、夺回巴拿马运河控制权等大胆而有争议的举措，以制造话题和关注度的非常规方式，在外交舞台上占据主动地位；另一方面，更是在向其他国家释放强烈信号，展示美国在对外事务中的强硬态度和灵活策略，达到在后续的交易与谈判中让对手因忌惮其疯狂而做出更多让步的目的，从而为自己塑造政治遗产，满足个人对伟大历史地位的追求。特朗普2025年上任第一天就称“美国的黄金时代现在开始了”。[11]这不仅是其政治愿景的宣示，更为“交易外交”营造了有利氛围。在MAGA叙事和“黄金时代”的目标指引下，特朗普以更加积极主动且不按常理出牌的方式开展外交，利用“疯人理论”所带来的不可预测性，在国际博弈中争取最大利益。
（三）特朗普2.0时期“交易外交”的大规模行动
特朗普2.0时期的“交易外交”呈现范围更广、力度更大、条件更直白的特点，其目标始终围绕美国经济利益最大化。
首先，“交易外交”范围的广泛拓展直接体现在特朗普将交易对象扩大至全球范围。他不断以各种理由对不同国家加征关税，展现出全方位、无差别的施压态势。2025年4月2日，特朗普对近60个国家和地区征收“对等关税”，包括竞争对手和盟友，甚至对无人居住只有企鹅的岛屿加征关税。[12][13]7月30日，特朗普宣布全面取消小额包裹免税政策，此前该政策仅针对中国，如今已扩展至所有经济体。[14]7月31日，特朗普在调整“对等关税”税率的同时，还设置了针对转运行为加征40%的惩罚性关税的要求，该要求也从美越谈判扩展至所有经济体。[15]9月25日，特朗普宣布自10月1日起对药品征收100%关税、对厨房橱柜和浴室柜征收50%关税、对软垫家具征收30%关税，以及对重型卡车征收25%关税。[16]此外，任何国家潜在不利于美国利益的政策动向，都可能招致特朗普的关税威胁。
其次，特朗普的交易手段更极端，在新任期倾向于采取更激进的贸易保护主义措施。以中美贸易摩擦迅速升级的过程为例，在被特朗普称为“解放日”的4月2日之后，4月8日特朗普宣布对中国的“对等关税”由34%提高至84%。[17]4月9日，中国相应将对美关税提高至84%。[18]同日，特朗普宣布将对华“对等关税”进一步提高至125%。[19]4月11日，中国相应提高至125%。[20]即使中方表示此后不再加税，特朗普仍继续施压，对特定中国商品征收最高245%的关税。[21]这种极端的关税对抗，旨在迫使中国等贸易伙伴在谈判中接受美国的不合理要求，将交易的强硬手段发挥到极致。
最后，与第一任期相比，这一阶段特朗普“交易外交”中金钱至上的本质更加明显。特朗普团队称在被搭了80年便车之后，美国要把超级大国地位转化为实际利益。[22]因此一切能为美国带来真金白银、降低美国贸易赤字的行为都在美国的算盘上，包括停止美国国际开发署（USAID）等对外援助机构和项目，退出国际组织和条约等。虽然一些行为声称与国家安全挂钩，例如对墨西哥明确以毒品流入为由加征关税，但本质上特朗普旨在迫使墨西哥承担移民管控和缉毒成本。2026年初美国对委内瑞拉发起的军事行动以“打击贩毒集团”为由，实则意在重构西半球对美利益，控制委内瑞拉石油产业。其他行为，例如要求北约盟友提升国防开支等，表面上是强化北约防御体系，实际上旨在减少美国的安全支出。
特朗普新任期“交易外交”的实践与成效
特朗普在2025年通过广泛交易和极限施压的策略，短期内迫使多国做出让步，但也需要面对这一策略对盟友关系、大国博弈及多边机制产生的影响。
（一）同盟关系：成本收益论重构同盟对美利益
在同盟关系上，特朗普高度关注成本与收益。他撤回对美国经济利益没有帮助的援助，同时挥舞关税大棒作为谈判筹码。以欧洲为代表的盟友对美国做出了让步，但也有印度等拒不妥协的盟友。
欧洲方面，虽然欧洲国家强调战略自主，但长期对美国的经济与安全依赖使其在美国战略收缩后筹码较少。在与北约关系上，特朗普长期以来一直将盟友国防开支与美国对北约的防务支持挂钩。在2025年6月北约峰会上，北约成员国终于承诺十年内将国防开支占GDP的比例从目前2%的目标提高到5%。[23]在格陵兰岛问题上，美国与欧洲关系持续紧张，直到1月21日特朗普表示已与北约就该岛未来安全协议框架达成一致，而丹麦和格陵兰岛领导人坚称主权不可谈判。[24]此外，2025年末以来，欧洲国家领导人密集访华。可见特朗普的交易行为短期内对欧洲国家成功施压，但也使欧洲战略焦虑加重，长期来看正加速欧洲的多边布局、防务自主和经济多元化进程。
亚洲方面，美国的盟友在谈判中的态度各不相同。在与韩国关系上，2025年7月30日美韩达成贸易协议，但由于韩国国会未能批准该协议，1月26日特朗普宣布对韩国商品的关税从15%提高到25%。[25]在与日本关系上，特朗普于2025年7月22日与日本达成贸易协议，内容包括日本在美国投资5500亿美元，美国将对日关税降至15%。[26]该协议获高市政府落实，特朗普2025年10月访问日本时与高市早苗签署了关于两国联盟“黄金时代”的协议实施文件，成为特朗普“交易外交”的成功案例。[27]在与印度关系上，特朗普因印度购买俄罗斯石油于2025年8月6日宣布对印度加征25%的额外关税，还威胁这一数字将提高至50%。[28]对此印度始终没有妥协，而是积极寻求替代市场，在1月27日与欧盟达成历史性自贸协定，被美国贸易代表格里尔评价为“印度将因此迎来黄金时期”。[29]
热点问题上，特朗普持续以经济利益为核心保持谈判。一是持续对加拿大施压。特朗普希望加拿大成为第51个州，称加拿大总理为“州长”，1月24日威胁称若加拿大与中国达成贸易协议，将对加拿大进口商品征收100%关税。[30]二是芬太尼问题政治化。美国以国家安全为由对墨西哥加征关税，墨西哥一直没有对美国采取报复性行为，在美国的压力下已三次向美国移交被捕的贩毒集团成员。[31]三是对乌援助商业化。特朗普暂停对乌克兰的援助后要求盟友“买单”，由北约通过“乌克兰优先需求清单（PURL）”项目购买美国的武器装备，北约秘书长吕特预计2026年该项目将拨款120亿美元用于采购。[32]
（二）大国博弈：极限施压下有限的利益交换
在大国关系上，特朗普将最大化美国利益作为核心目标，然而这一策略效果有限。
在与中国的关系上，两国已经进行五轮贸易谈判。釜山会晤后，中美关系总体稳定向好，美方降低10%“芬太尼关税”，暂停实施出口管制穿透性规则，暂停对华造船等行业的301调查措施，中方也相应暂停实施相关反制措施。美国财长贝森特表示，两国关系已达到“非常良好的平衡状态”，双方分歧不太可能像去年那样演变成全面经济冲突。[33]两国在多轮博弈中都对对方的实力有了更清晰的了解，在芬太尼禁毒合作、扩大农产品贸易、相关企业个案处理等问题上进一步合作。然而正式贸易协议文本仍未达成，有待新一轮贸易谈判和元首会晤。
在与俄罗斯的关系上，2025年美俄高层互动空前频繁。尽管特朗普一直致力于结束俄乌冲突，曾声称就职后24小时内将会终止。而现状是，地面上消耗战仍在持续，和平谈判虽未中断，但进展势头再度放缓。近期美俄乌三方官员首次会面，仍未能取得任何突破。美国官员表示，下一轮谈判将于2月1日在阿布扎比开始。[34]但领土问题始终是谈判关键，乌克兰拒绝让步的强硬态度或将使新一轮谈判旷日持久。
在与其他新兴经济体的关系上，特朗普采取和对日本、欧盟同样极限施压的策略。2025年7月30日，特朗普将巴西关税提高到50%，试图迫使巴西妥协，但巴西并未让步，背后是金砖国家内部贸易加强所形成的合力，为应对美国贸易压力提供了更强的底气。[35]这让特朗普深感担忧，因为美国高度关注金砖合作对美元地位的威胁。早在2024年特朗普就威胁，如果金砖国家寻求创造新货币，将对金砖国家征收100%关税。[36]由此可见，特朗普的“交易外交”策略在新兴经济体面前尚未完全奏效，也反映出“交易外交”在大国博弈中面临局限和复杂性。
（三）全球治理：多边机制碎片化
特朗普持续推进“退群”行动，上任后陆续指示美国退出世界卫生组织、《巴黎协定》、联合国人权理事会和联合国教科文组织等多边机制，还在2026年1月7日签署总统备忘录，指示美国退出66个不再符合美国利益的国际组织，其根源依然是“金钱至上”的思维。[37]特朗普将美国国家利益置于全球责任之上，认为国际组织改革无法契合美国利益，美国的会费与捐款回报甚微。在他看来，联合国只会发表“空话”却“解决不了战争”，因此特朗普一度暗示要以“和平委员会”取代联合国，还要求成员国支付10亿美元以获得常任理事国资格。[38]
这种短视行为给全球治理带来严重冲击，导致多边机制碎片化。国际组织因美国“退群”面临资金短缺困境，组织运营与决策效率因此下降。以难民问题为例，特朗普暂停对联合国难民署数亿美元捐款，并叫停美国难民接纳计划。[39]该举措为美国减少了金钱支出，也通过限制移民流入保护美国本土就业机会和福利资源，符合美国国内利益群体的诉求。然而，这种做法不仅损害了国际组织的正常运转，也加剧了全球治理的困境，使得多边机制难以有效协调各国行动，共同应对全球性挑战，让世界陷入更加不稳定和不确定的状态。
结语
特朗普的“交易外交”以短期利益为核心，将国际关系转化为可量化的经济交易，其政策本质是“金钱至上”的零和博弈。尽管这一策略在短期内为美国获取了部分经济利益，迫使多国扩大对美投资，减少贸易逆差，但其代价同样显著，美国必须承担盟友关系裂痕加深、大国博弈与对抗持续、多边合作机制瘫痪的结果。更为关键的是，特朗普的“交易外交”将地缘政治风险转化为可交易的筹码，这种短视行为虽能满足国内部分利益集团诉求，却削弱了美国长期战略信誉和全球领导力。
乌克兰和格陵兰岛等涉及主权的“交易困境”、新兴经济体通过金砖机制等平台形成的合力，以及欧盟战略自主的加速，均表明“交易外交”的局限性日益凸显。未来，若特朗普继续以“疯人理论”制造不确定性，执意将交易逻辑凌驾于国际规则之上，尽管可能迫使对手临时让步，但难以掩盖其政策对全球产业链、安全架构的破坏性影响。在多极化趋势不可逆背景下，美国或将陷入“得小利而失大局”的困境，全球治理的真空也将由更多负责任国家共同填补。
编：申青青
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
相关阅读
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[3] Galib Bashirov & Ihsan Yilmaz, “The rise of transactionalism in international relations: evidence from Turkey’s relations with the european union.” Australian Journal of International Affairs, Vol. 74, No. 2, (2020), pp. 165~184.
[4] Aamer Madhani, “Trump’s transactional approach to diplomacy is a driving force on the world stage,” March 9, 2025, available at: https://apnews.com/article/trump-transactional-diplomacy-tariffs-russia-ukraine-canada-e70f0e800b1c7891a0fa4f21a28c67af, 2025.8.8.
[5] David Chance, “Trump's trade tariffs: Long on rhetoric, short on impact?” available at: https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-trump-rhetoric-analysis/trumps-trade-tariffs-long-on-rhetoric-short-on-impact-idUSKBN1GH37N, 2025.8.8.
[6] Michael Crowley, “Trump Hosts Israel, U.A.E. and Bahrain at White House Signing Ceremony,” Sept. 15, 2020, available at:https://www.nytimes.com/2020/09/15/us/politics/trump-israel-peace-emirates-bahrain.html, 2025.8.8.
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[20] 国务院关税税则委员会：《国务院关税税则委员会关于调整对原产于美国的进口商品加征关税措施的公告》，中华人民共和国财政部，2025年4月11日，https://gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202504/t20250411_3961823.htm, 2025.8.8.
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[32] Сергій Сидоренко, “Рютте назвав, скільки зброї зі США ЗСУ отримають цьогоріч і які плани на 2026 рік,” December 2, 2025, available at: https://www.eurointegration.com.ua/news/2025/12/2/7226172/, 2026.1.28.
[33] Victoria Guida, “Bessent: China’s Xi, Trump could meet four times this year,” January 22, 2026, available at: https://www.politico.com/news/2026/01/22/bessent-trump-china-00740654, 2026.1.28.
[34] Mitchell McCluskey and Kosta Gak, “Here’s the latest on the first trilateral talks between Ukraine, Russia and US as negotiators set plans for future meeting,” January 26, 2026, available at: https://www.cnn.com/2026/01/25/europe/latest-on-ukraine-russia-trilateral-talks-latam-intl, 2026.1.28.
[35] Jamie McGeever, “Could Trump tariffs become BRIC-building blocks?” August 8, 2025, available at: https://www.reuters.com/markets/could-trump-tariffs-become-bric-building-blocks-2025-08-07/, 2025.8.8.
[36] Kaanita Iyer, “Trump threatens 100% tariff on BRICS countries if they pursue creating new currency,” December 1, 2024, available at: https://edition.cnn.com/2024/11/30/politics/trump-brics-currency-tariff, 2025.8.8.
[37] The White House, “Fact Sheet: President Donald J. Trump Withdraws the United States from International Organizations that Are Contrary to the Interests of the United States,” January 7, 2026, available at: https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2026/01/fact-sheet-president-donald-j-trump-withdraws-the-united-states-from-international-organizations-that-are-contrary-to-the-interests-of-the-united-states/, 2026.1.28.
[38] Abigail Williams, Yuliya Talmazan and Nick Duffy, “What to know about Trump's 'Board of Peace': Which countries are involved, cost and more,” January 23, 2026, available at: https://www.nbcnews.com/world/europe/trump-board-of-peace-countries-davos-cost-nato-what-know-rcna255433, 2026.1.28.
[39] Andrew Gray, “UN refugee boss urges donors to fill gap left by Trump aid freeze,” February 6, 2025, available at: https://www.reuters.com/world/un-refugee-boss-urges-donors-fill-gap-left-by-trump-aid-freeze-2025-02-05/, 2025.8.8.
