本文作者：张乐词，诺丁汉大学马来西亚校区博士生
2025年7月11日，美国国务院宣布裁撤1353名美国雇员，涉及1107名国内公务员和246名外交官。此次裁员计划是美国国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）领导的美国外交使团大规模重组（huge reorganisation）计划的一部分。根据该计划，大约15%的机构工作人员将被裁撤，同时合并或关闭超300个办公室。
这轮改革在美国国内引发轩然大波。反对者如美国外交服务协会（American Foreign Service Association）认为，在乌克兰、加沙等多线危机之际，如此大规模裁员将摧毁拥有关键专业知识的事务官，并对美国国家利益造成“灾难性打击”。然而，鲁比奥则强调美国务院改革可清理冗余，提高决策效率，集中资源于“大国竞争”等核心任务[1]。
美国务院改革的动因
（一）国内政治动因
此次美国务院改革计划主要是由美国国内政治所推动，其主要是特朗普政府“美国优先（America First）”政策的一部分，目标是将外交焦点回归国家利益和安全，而不是人权、民主等“软性议题”。特朗普重返白宫以来便采取了“交易式外交”，其核心逻辑便是“一切皆可交易，一切皆为利益”[2]。因此，在特朗普看来诸如人权、民主、气候变化、多样性与性别等议题均无法充分满足国家利益的需求。相反，通过类似商业谈判等手段，美国可以重塑全球规则与规范从而获得更多实质性收益。
“美国优先”政策的另一个关注点在于其打击“深层政府（Deep State）”的行动。早在特朗普第一个任期和此次大选初期，他就认为深层政府的存在破坏了美国的国家治理与总统工作。当选后，特朗普启用埃隆·马斯克（Elon Musk）和维维克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）共同组建“政府效率部（DOGE）”，旨在借鉴企业管理模式精简和管理政府。通过削减冗余联邦机构、优化资源配置以及减少监管负担，提高行政机构运行效率。
除了特朗普治理思路的调整外，美国务院内部也存在职能碎片化与重叠等弊病，因而需要通过裁撤和机构合并提高运行效率并削减支出。首先，机构长期存在“审批链条过长”的顽疾：一份电报或公开表态，往往要在地区局、功能局、新闻、公关、法律、安保等多条线之间层层流转，确保口径一致、风险最小化，导致相关文件不断修改或延期，造成效率低下[3]。
其次，组织结构存在“碎片化、重叠与重复（fragmentation, overlap, and duplication; FOD）”问题。美国务院多年在既有职能部门之外，不断“加挂”新的办公室、专员与协调机制，但职责边界却没有同步厘清，结果导致横向协同与问责链条越来越长，文件与决策内部程序审批路径随之变长。此前，美国政府问责署（GAO）把FOD当作联邦层面长期治理难题的“通用框架”，而国务院的结构性问题则同样被着重关注。
美国务院审批流程过长与机构碎片化的直接表现便是机构职员的快速增长。美国政府和外交服务协会披露的数据显示，奥巴马任期末的美国务院共有78,916名雇员。随后在经历了特朗普一任期间招聘冻结和机构调整后，美国务院总体人员规模下降至76,711人，相比奥巴马时期减少了约2.8%。拜登上台后美国务院继续扩大人员编制，以强化外交与全球事务的应对能力。截至2024年9月30日，雇员总数进一步增至80,214人，不仅较特朗普时期增加了约4.6%，也比奥巴马时期高出约1.6%。人员数量的增加不仅导致了行政效率的低下，也加重了国务卿的工作负担。
在此次机构改革前，有多达25名部门负责人需要直接向国务卿鲁比奥汇报。这种架构经常造成决策流程陷入僵局，一份例行备忘录往往需要经过多达10个局的审查，而每个局内通常还会有多人参与审核，导致文件在抵达国务卿办公桌前就被大幅拖延[4]。
美国国务院人员规模对比（2008–2024）[5-9]
因此，鲁比奥则强调“有效的现代外交需要精简美国务院这个臃肿的官僚机构[10]。”
（二）国际政治动因
除了国内的政治因素，美国在国际体系中相对实力的变化也是其改革因素之一。冷战结束后美国主导国际秩序进入“单极时刻”，使美国务院在美国外交政策中的作用变小，而国防部和财政部的话语权则迅速膨胀。一方面，美国对外巨大的实力优势使领导人倾向于通过武力或制裁而不是外交谈判来应对国际问题；另一方面，美国外交政策开始重塑功能定位，其主要职能转变为对外输出民主制度，这使得它将更多资源投入到社会问题、多边主义、对外援助以及处理如气候变化、移民和人权等跨国问题上，从而减少了对地缘政治的关注[11]。
2024年美国国会的年度报告显示，近年来，美国务院不断地将各种政治议题融入其组织架构、人员编制、公共外交、拨款以及援助分配之中[12]。而此次机构改革的主要特征之一便是反对对外输出进步主义价值观。例如，在对外军售领域，特朗普政府将不再审批军购国的DEI承诺（多元、公平、包容）， 而是更加关注效率和军售利益。因此，随着以中国为代表的“全球南方”国家的集体崛起，当前国际秩序处于一个深度转型时期，美国务院机构改革将更加关注地缘政治与大国竞争并减少对意识形态领域的投入，这与拜登政府截然不同。
美国国务院机构改革的主要内容
一方面，从人事角度看，本轮裁员集中在文职与外派官员，共1353名人员，如果纳入自愿离职与转岗等方案，美国务院全年将减少近3000人，相当于总部编制的15-17%。其中超过300个办公室和分支合并或废除，尤其针对移民事务、人权、民间安全、难民事务、制裁政策等重叠或与“美国优先”外交不符的领域。例如，原处理难民与移民事务的“人口、难民与迁徙局”（BPRM）将被重改为推动遣返的“遣返办公室 (Office of Remigration)”。从整体来看，负责“软实力”的相关功能局是此次裁员的主要目标，包括民主、人权与劳工局 (DRL)、人口、难民与移民局、文官安全/民主人权次长体系、部分公共外交执行办乃至校园招募项目等；美国务院认为这些功能局各自设有区域线、执行与支撑层，与地区局国家处高度重叠，导致资源分散。
另一方面从机构角度来看，美国务院重组围绕七大核心事务体系展开。一是政治事务体系（P）被赋予了更大主导地位，这尤其体现在对地区司局的权力下放。这些地区司局将不再只是信息传递与外交执行的中间环节，而将吸收一系列非安全类职能事务。二是军控与国际安全事务体系（T），其核心在于将所有安全援助与新兴安全威胁的事务集中管理，从而形成完整的战略防御与外交协调机制。这一体系的集中化布局，为政治事务体系中的地区司局提供强有力的安全政策支持。三是经济增长、能源与环境事务体系（E）的全面整合，其任务是将此前分散于多个办公室的经济、科技与能源职能归于一体，实现“经济外交”的战略性统筹。这与政治事务体系所主导的地区事务密切联动，为其提供技术、市场与资本支撑。四是公共外交事务体系（R），其职责包括统一机构对外宣传、媒体沟通与全球反审查行动。五是管理事务体系（M）。该体系掌握美国务院人事、预算、采购与信息系统等核心行政资源，其主要目的是提供了稳定的资源保障平台，使其在战略执行过程中免于行政瓶颈的干扰。六是对外与人道事务体系（F），其核心任务是统筹对外援助、人道事务及相关人权议题。七是执行秘书处体系（ES），主要任务是支持高层决策与协调，保障文电流程和政策传达[13]。
美国国务院新组织结构图[14]
就机构改革趋势而言，此次美国务院重组具有“去资深化”、“政治队伍年轻化”、“行政团队忠诚化”与“人才技术化”四大趋势。首先，此次裁员群体包括不少中高级官员，反映改革意在打击“深层政府”的国内政治目标。负责管理和资源的副国务卿迈克尔·里加斯（Michael Rigas）强调，美国务院重组将打造“更高质量、更敏捷”队伍，并破除资历积累式晋升的逻辑[15]；第二，鲁比奥接任后继续保持或放大为应届毕业生与初级职业人员所准备的职业项目。例如，保留了纪念科林·鲍威尔计划（Colin Powell Leadership Program），该计划面向近两年毕业生，含有薪奖学金与实习并承诺其转正通道。第三，美国务院7月3日公布的2025–2028外交官晋升核心准则将 “忠诚（Fidelity）” 列为首要评估维度之一，要求中高层“热忱执行美国政府政策”“在不确定时向上级忠诚”。第四，新政府上任后便开始聘用首批在IT、网络与数据安全领域的外事专家。此外，最新组织方案将国务院情报与研究局（INR）并入新设的“新兴威胁局”（Bureau of Emerging Threats），意在把情报分析与网络安全、人工智能扩散等跨领域安全议题集中统筹。这表明了人才结构的技术化调整趋势。
然而，尽管此次美改革试图通过人事精简和机构重组来提高行政效率，但它仍然面对一系列的内部挑战。首先，职业外交体系与员工工会正以程序申诉、诉讼威胁与国会游说来弱化裁撤效果。其二，国会跨党派成员质疑裁员与削减难民、人权、气候与发展援助项目的合法性及战略后果，在拨款与听证环节强力掣肘。其三，一些改革方案容易触碰既有法规边界，引发联邦法院审查。例如，6月中旬联邦法官对大规模解聘发出临时禁令、美国外交协会据此要求国务院暂停发放“裁员通知”。此外，大量职能整合与IT系统替换将导致运行中断、人力空缺，改革推进远不如预期顺利。
美国国务院机构改革的潜在影响
从国内政治角度看，尽管改革可以通过削减编制与裁撤机构的方式来节省支出，但是否真的可以有效提高运行效率仍然存在疑问。此次裁员包括多名资深工作人员，例如负责阿富汗转移、战争罪调查、人权事务等专门领域。这可能导致员工离职后短期难以恢复其专业水平从而导致知识断层。从长期看，这可能制约美国政府在外交事务中的应变与执行能力。
此外，美国务院改革遭到了美国内部分社会团体与民主党议员的强烈反对。例如，民主党参议员蒂姆·凯恩（Tim Kaine）认为，“特朗普总统和国务卿鲁比奥再次使美国越来越不安全”，且是“最荒谬的决定之一”[16]。同时，美国务院将越来越专注地缘政治，而忽略美国长期信奉的所谓“民主”“自由”价值观外交，将进一步加剧两党外交政策的分裂，造成政治极化。
从国际角度看，美国务院等机构改革将降低美国的国际影响力尤其是在软实力领域。新的组织架构裁撤了冲突稳定局、全球妇女事务办公室等部门，同时，民主、人权与宗教自由局被缩减并入地区局，导致以价值议题为导向的拨款和倡议失去制度抓手。与此同时，重组提出把对外援助切分到各地区局，并将美国国际开发署（USAID）大幅度精简后并入美国务院，而这将削弱发展项目的独立性，使外交短期目标挤压长期发展战略，从而削弱美国在受援国中的信誉与影响力。
此外，对美国盟友来说，重组后的美国务院将更加专注交易性质同时反进步主义与民主同盟，并试图重塑右翼外交议程来积极策动多国保守势力上台与结盟，而这将疏远美国与其他伙伴国之间的外交关系。例如，德国与欧盟推动“买欧洲”并限制美厂商参与欧盟军购招标，华盛顿则出面警告“不要排除美国”，这显示美国对外军售更交易化、博弈化[17]。因此，一些国家或地区组织可能因此转向中国，以对冲美国的战略收缩，这进一步降低了美国在全球的影响力。
对中国来说，美国务院重组将同时带来机遇与挑战。一方面，美国的对外软实力尤其是在对外援助领域的收缩，为中国提升国际影响力与话语权扩大战略空间。例如，中国开始在柬埔寨、尼泊尔等发展中国家开展健康、营养、清洁等领域的援助项目。此外，美国退出意味着中国的“一带一路”倡议在基础设施、农业与卫生领域有更大的推进空间。
另一方面，美国国务院可能在未来会更专注与中国的国际竞争。华盛顿可能进一步将有限资源投向印太、关键技术及多边威慑，而非维持遍布全球的广域职能。一旦美国务院重组成功，特朗普政府便可以把外交、经济援助、贸易等工具联合使用，构建更系统的战略手段，以便在国际领域遏制中国的发展。
编：何文翔
审：孙成昊（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] Humeyra Pamuk, “State Department starts firing more than 1,350 workers in Trump's shake-up of diplomatic corps”, Reuters, 13 July 2025, https://www.reuters.com/legal/litigation/state-department-says-it-will-fire-more-than-1350-workers-trumps-shake-up-2025-07-11/
[2] Ravi Agrawal, “Trump Is Ushering In a More Transactional World”, Foreign Policy, 7 January 2025, https://foreignpolicy.com/2025/01/07/trump-transactional-global-system-us-allies-markets-tariffs/
[3] Jeff Jage, “American Foreign Policy Decision-Making at the Agency Level: The Department of State as Exemplar?”, FP 21, 13 November 2023, https://www.fp21.org/publications/foreign-policy-decision-making-at-the-agency-level
[4] Matthew Kroenig, “Trump’s State Department Reforms Are Necessary”, Foreign Policy, 8 August 2025, https://foreignpolicy.com/2025/08/08/trump-state-department-reforms/
[5] Congressional Research Service, “U.S. Department of State Personnel: Background and Selected Issues for Congress” 18 May 2018, https://www.congress.gov/crs_external_products/R/PDF/R45203/R45203.4.pdf
[6] American Foreign Service Association, “HR Fact Sheet”, 31 December 2016, https://afsa.org/sites/default/files/1216_state_dept_hr_factsheet.pdf
[7] Donna Scaramastra Gorman, “Employing family members overseas isn’t just good for morale. It makes financial sense too, and helps keep our embassies functioning.”, https://afsa.org/out-cold-how-hiring-freeze-affecting-family-member-employment.
[8] American Foreign Service Association, “HR Fact Sheet”, 31 December 2020, https://afsa.org/sites/default/files/1220_state_dept_hr_factsheet.pdf
[9] American Foreign Service Association, “CTM Fact Sheet”, 30 September 2024, https://afsa.org/sites/default/files/0924_state_dept_hr_factsheet.pdf
[10] Matthew Lee, “Days after Supreme Court go-ahead, State Department fires over 1,300 employees” Fortune, 11 July 2025, https://fortune.com/2025/07/11/state-firing-over-1300-rubio-modern-diplomacy-bloated-bureaucracy/
[11] A. Wess Mitchell, “The State Department Overhaul Is Long Overdue”, Foreign Policy, 8 July 2025, https://foreignpolicy.com/2025/07/08/state-department-reform-reorganization-cuts-trump-rubio/
[12] U.S. Congress, “While Taxpayers Were Sleeping: How the State Department Exports Ideology Through Foreign Assistance” December 2024, https://mast.house.gov/_cache/files/f/e/fe19bdb1-ed6e-4156-8e2a-c06c7b707f9b/C04EDE951245ECB8651747CD80DEAA35.while-taxpayers-were-sleeping-how-the-state-department-exports-ideology-through-foreign-assistance-1-.pdf
[13] U.S. Department of State, “Next Steps on Building an America First State Department”, 29 May 2025, https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/05/next-steps-on-building-an-america-first-state-department/
[14] U.S. Department of State, “Next Steps on Building an America First State Department”, 29 May 2025, https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/05/next-steps-on-building-an-america-first-state-department/
[15] Jory Heckman, “State Dept layoffs necessary for ‘higher quality’ workforce, deputy secretary tells lawmakers”, 15 July 2025, https://federalnewsnetwork.com/workforce/2025/07/state-dept-layoffs-necessary-for-higher-quality-workforce-deputy-secretary-tells-lawmakers/
[16] Tim Kaine, “Kaine Statement on Trump Administration’s Gutting of the State Department Workforce”, 11 July 2025, https://www.kaine.senate.gov/press-releases/kaine-statement-on-trump-administrations-gutting-of-the-state-department-workforce
[17] Gram Slattery, John Irish and Daphne Psaledakis, “US officials object to European push to buy weapons locally”, 3 April 2025, https://www.reuters.com/world/us-officials-object-european-push-buy-weapons-locally-2025-04-02/
