编者按：《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。稿件一旦录用将提供稿费，并有机会参与CISS实习生项目和战略青年的后续活动。优秀稿件将推荐至具有影响力的媒体平台，已有部分稿件被“中美聚焦”、澎湃新闻等转载。
本文是《美国观察》栏目推出的第164篇文章，作者对特朗普在“美国优先”纲领指导下的“退群”行为进行了动因挖掘，并对其两届任期内的政策异同进行了比较研究，进而得出了特朗普政府“退群”政策削弱国际组织的资源供给和治理效能、冲击多边主义共识，且加速全球治理体系的权威解构和地缘博弈升级的结论。
本文作者：郑旭，前联合国秘书处政治事务官员，现FTI Consulting公共事务总监、BST Impact高级顾问。
2017至2021年，特朗普（Donald Trump）在“美国优先”的外交政策指导下，先后促使美国退出跨太平洋伙伴关系协定、《巴黎协定》《全球移民协议》、联合国教科文组织、伊核协议、联合国人权理事会、万国邮联、《中导条约》《开放天空条约》、世卫组织等多个国际组织和多边机制。拜登（Joe Biden）上台后，虽宣布重返一些组织，但并未完全挽回此前造成的负面影响，更被质疑随意“退群”“返群”，对国际规则缺乏最起码的敬畏心和责任感[1]。
在尚未全部重返之前退出的所有国际组织之时，美国却迎来了特朗普的重返。2025年1月20日，特朗普第二任期就职当天即签署行政令，宣布美国再次退出世卫组织以及《巴黎协定》。2月4日行政令宣布美国退出联合国人权理事会，禁止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供任何资助，并要求审视教科文组织等机构的对美立场[2]。2月6日，另一项行政令宣布美国将对国际刑事法院实施制裁[3]。7月22日，美国宣布将退出教科文组织，这也是美国第三次宣布退出该组织[4]。特朗普的一系列“退群”操作同其首个任期相比有过之而无不及，不仅再度波及美国全球声誉，也势必将对国际组织和多边治理体系的正常运行产生更加深远的影响。
特朗普政府“退群”政策的战略动因
（一）历史传统与外交理念的延续性
美国外交政策中的“例外主义”和“主权优先”传统为“退群”行为提供合法性框架。自威尔逊时代起，美国便存在对国际制度约束的警惕[5]。卡特政府1977年退出国际劳工组织（系美国首次正式退出国际组织）、里根政府上世纪80年代拒签《联合国海洋法公约》[6]、退出教科文组织[7]和国际法庭[8]等决定、1996年克林顿时期美国退出联合国工发组织[9]、本世纪初小布什当政期间美国拒绝执行《京都议定书》、抵制世界反种族主义大会、退出《反弹道导弹条约》、放弃《罗马规约》、抵制人权理事会等[10]，虽都存在各自时期的特定政治考虑，但均体现了对国际机制的工具性利用传统。
特朗普政府将这一逻辑极端化，以“成本—收益”为标尺，将国际组织定性为“非必要负担”，通过退出行为强化政策自主权和单边行动能力，同时融入了他言行不羁、以自我为中心等极富个人色彩的自恋型人格特征[11]，导致其首个任期内退出十余个多边机制，远超历届政府。
（二）霸权国修正国际制度的策略选择
从国际制度理论角度分析，特朗普政府的退出行为可视为霸权国重构规则体系的战略工具。基于对退出选项吸引力及谈判障碍大小的判断，以及考虑到其他利益攸关方的立场，霸权国会对退出和谈判两种基本策略做出选择或予以组合应用，这也一定程度上解释了为何特朗普政府决定直接退出某些国际组织，却对另一些组织采取威胁“退群”以推动改制谈判，或拒绝履行部分义务、瘫痪组织职能等背约策略[12]。
通过退出威胁或实际退出，美国试图迫使国际组织调整议程以契合其利益诉求，如以退出世卫组织施压改革会费分摊机制，通过制裁国际刑事法院削弱其司法权威，以及以退出《中导条约》重塑美俄军控框架。此类行为旨在重构制度权力分配，巩固美国在全球治理中的主导地位。
（三）国内政治博弈和选举动员机制
“退群”政策深度契合共和党保守派和民粹选民的意识形态诉求。共和党传统上推崇主权至上，反对国际约束，保守派对国际组织缺乏信心，民粹派反全球化、主张经济民族主义，部分右翼认为国际组织和全球治理同其意识形态和价值观对立。特朗普通过抨击国际组织“浪费纳税人资金”（如指责联合国“耗费美国22%常规预算”）、“损害主权”，成功动员反建制选民[13]。
2024年大选中，保守派智库传统基金会（The Heritage Foundation）发布《2025计划》，明确提出重新评估美国对国际组织的参与，为特朗普二次执政提供政策蓝图[14]。此外，美国以色列公共事务委员会等亲以团体的游说直接推动特朗普政府退出联合国人权理事会并切断对近东救济工程处的资助，而化石能源集团则施压退出《巴黎协定》[15]。国内政治利益和国际战略目标在此形成共振，强化了政策的可持续性。
特朗普两任期内“退群”政策的异同比较
（一）政策延续性：“美国优先”原则的深化
特朗普在两个任期内退出国际组织的行为，体现了在全球战略、外交政策以及“美国优先”议程上的持续性演变。两任期的退出行为均以“国家利益至上”为核心，但第二任期中的相关行为呈现更强的系统性、激进性和侵略性，以及更广的辐射范围。首个任期退出行动集中于经贸和环境领域，决策动因多出于经济利益、财政负担和国内选情考量，且退出世卫组织的程序还因拜登政府上台而终止[16]。
第二任期的特朗普对于“退群”则表现得有些迫不及待，宣誓就职当天即签署行政令退出世卫组织和《巴黎协定》，此后不久退出人权理事会，对近东救济工程处“断供”，审视教科文组织涉美（以色列）立场，制裁国际刑事法院等，将“退群”扩展至安全和司法领域，并很有可能继续扩大至更多联合国机构及其他国际组织和多边机制，凸显战略优先级从局部利益转向制度性切割。2025年3月1日，美国政府效率部时任负责人马斯克在社交平台上公开表态，支持共和党参议员关于退出联合国和北约的提案，理由是联合国同特朗普“美国优先”政策不符[17]。
（二）策略差异：从象征性博弈到系统性脱钩
特朗普首个任期退出行为兼具象征意义和利益博弈属性。例如，2018年退出《中导条约》旨在重塑美俄战略平衡[18]，2019年退出万国邮联则为施压国际邮政资费改革[19]。第二任期则更注重系统性脱钩，“退群”意义上升至对全球治理体系的重新评估和对美国全球角色的重新定义。特朗普团队宣布冻结对外援助资金，并试图关闭美国国际开发署，对致力于国际发展和人道主义援助等领域的国际组织造成巨大冲击[20]，严重削弱国际组织的运行基础。特朗普政府不止一次表示，国际组织正被美国竞争对手利用，用以塑造不利于美国的全球规则。这体现出特朗普已非简单地不信任国际组织，而是将这些国际组织视为可有可无、甚至是威胁美国全球领导地位的潜在束缚。
此外，有别于第一任期，本届政府的退出并未给予相关国际组织任何协商的空间，无视乃至漠视盟友立场，如欧盟对《巴黎协定》退出的强烈抗议，进一步加剧了多边体系的离心倾向。
特朗普“退群”政策对国际组织的多维冲击
（一）财政危机和治理效能弱化
作为联合国系统和多个主要国际组织的最大捐助国，美国退出将导致这些组织面临严重资金缺口。作为联合国最大会费来源国，美国长期拖欠联合国经常预算和维和预算。截至2024年9月底，美国在联合国维和行动上拖欠摊款总额达8.83亿美元，占联合国本财政期核准维和预算总额的15.8%[21]。目前，联合国内部最大也最迫在眉睫的担忧，是今后4年特朗普政府削减资金支持可能冲击联合国系统基本运转。联合国已启动将若干全球性职能和部分总部职能向内罗毕等成本较低的城市集中[22]，部分机构被要求在常规预算范围内考虑约15–20%的总额削减和相应人员精简[23]。世卫组织2022至2023年度预算中，美国贡献12.8亿美元[24]，占比达22%，其退出将直接影响全球公共卫生事业和世卫组织应对公共卫生危机的能力。资金短缺迫使国际组织收缩职能范围，治理权威和公信力同步受损。
（二）规则碎片化和集体行动困境
《巴黎协定》的二次退出加剧气候治理不确定性。美国作为第二大排放国，其政策反复不但会中断美国国内减排进程，使更多美国企业漠视减排责任，更可能引发外溢效应，削弱其他国家积极性，导致更多行为体跟风行事和全球气候治理失效[25]。其他主要经济体是否会再次强化气候承诺，美地方政府和企业是否会继续自主推进减排目标，国际气候融资目标是否会因美撤资而受挫，国际气候治理是否会加剧分裂等问题均是未知数[26]。类似问题亦见于人权领域，美国退出人权理事会将削弱全球人权保护机制，在巴以冲突背景下也将传递“有些侵犯人权行为可逃避审查和问责”的危险信号，变相纵容有罪不罚现象，并可能加剧地区人道主义危机。
（三）地缘博弈和制度合法性危机
一方面，特朗普政府将国际组织视为“中国扩张影响力的工具”，试图通过退出或威胁退出遏制竞争对手的制度性权力。此举激化大国矛盾，迫使国际机制陷入“选边站队”困境。
另一方面，基于国内政治考量，特朗普一直对教科文组织和国际刑事法院等组织持消极态度，公开表示这些国际组织对以色列 “长期抱有偏见或敌意”。美国宣布将再次退出教科文组织给该组织带来直接财政影响，将使教科文组织在面对包括中东地区在内的争议性遗产问题时面临更大外部压力，可能促使其采取更加谨慎和妥协的策略，以平衡不同国家的政治立场和利益，其中立性和公信力恐将遭受质疑[27]。特朗普首个任期就曾制裁国际刑事法院，导致后者对美军阿富汗战争罪调查被迫中止[28]，引发制度双重标准问题及发展中国家对“司法政治化”的批评。此次因国际刑事法院对内塔尼亚胡等发出逮捕令，特朗普再次授权对法院相关人员实施制裁，将再次对国际司法公正造成破坏[29]。
结论和展望
二战以来，美国在塑造国际秩序方面一直扮演着重要推动者的角色，在联合国、世贸组织等机构的建立中发挥主导作用。也正因如此，美国一直以来都对外宣称“基于规则的国际秩序”，并将其打造为自身全球影响力的一部分。而特朗普政府的“退群”政策则掀起了霸权国对国际制度单边修正的篇章，国际组织因此面临资金短缺、权威弱化和规则碎片化等多重挑战，全球治理体系步入失序重构周期。
国际组织和多边框架提供了超越单一国家界限的对话平台，使不同意识形态国家共同参与决策过程成为可能。今年是联合国成立80周年，国际共识对于全球性问题的解决显得格外重要。国际组织作为全球治理和多边合作的主要平台，其权威性和有效性理应为各国共同尊重和维护。若美国持续退出国际组织和多边框架，其国际领导力将加速衰落，而新兴力量填补真空的尝试可能加剧国际体系分裂。国际社会亟需探索去中心化治理路径，通过强化区域合作和多元融资机制，维系多边主义基本共识，防范全球冲突风险加剧。
编：蔡依航
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
