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本文是《美国观察》栏目推出的第151篇文章，作者围绕美国稀土战略的特征、动因、挑战与全球影响进行深入探讨。通过分析美国在稀土领域的政策变化和战略布局，揭示其背后的国家安全、经济复苏及高科技产业发展需求。同时，探讨这一战略对中国及全球供应链格局的深远影响，并展望未来稀土市场的发展趋势。

本文作者：广东外语外贸大学区域国别学院（国际关系研究院）本科生 唐鑫

2024年12月1日，即将卸任的拜登政府将140家中国企业纳入出口管制清单，被列入清单的中国企业将无法获取美国出口的先进芯片、晶圆制造设备、相关软件以及高带宽存储器等技术和设备。此举意在逐步收紧中国企业获取关键技术的空间。不到48小时，中国商务部迅速反制，宣布禁止向美国出口镓、锗、锑等关键军用材料，并对石墨两用物项实施更严格的监管，特别是在军工和高科技制造领域，这使中美在关键矿物以及稀有矿物领域的对抗愈发激烈。

2024 年全球已知稀土储量（以百万吨稀土氧化物当量为单位），数据涵盖镧系元素和钇，但不包括大多数钪

图源：美国地质调查局（数据统计至2025年1月）

自特朗普第一任期以来，中美之间关于关键矿产及稀土资源的争端日益加剧，这也成为全球稀土供应链重构中的关键议题。中国作为全球最大的稀土供应国与制造国，在稀土资源开采、加工和制成品生产方面长期占据主导地位。截止2025年1月，中国稀土产量占世界总量的69.2%，加工量占近90%。[1]在中国控制了全球稀土市场绝大多数份额的地缘政治背景下，美国在稀土原材料、加工及相关产品的供应上高度依赖中国。这种依赖使得美国在地缘政治紧张局势下，面临潜在的供应链中断风险，尤其是在高科技和国防领域。因此，美国开始积极寻求减少对中国稀土依赖，以强化自身供应链韧性。

美国稀土战略的核心特征主要体现在“安全化”和“供应链多元化”两方面。

特朗普政府第一任期，发布多项行政命令和政策措施，旨在提高美国国内稀土开采、加工能力，并通过加强与盟伴合作，逐步削弱中国在全球稀土供应链中的主导地位，以达到稀土资源“安全化”目的。其中以2017年12月签署的题为“促进美国矿产资源生产和采矿基础设施的国家战略”的13817号总统令[2]、2020年9月30日签署的“应对依赖外国对手关键矿产对国内供应链威胁行政命令”为代表。[3]前者被认为是美国稀土“安全化”战略的开端，其首次于总统令中明确指出美国应减少对中国稀土元素及其他关键矿产资源的依赖，以及过度依赖外部供应将会不利于美国的国家安全。后者则是特朗普对其第一任期内开展一系列稀土“安全化”战略的肯定与延续，其进一步强调美国要减少对不符合责任采矿标准矿产的依赖，加强与盟友合作，建立更具韧性的供应链。

13817号总统令节选

图源：美国政府出版局

拜登上任后，延续“安全化”方针并构建了“多元化”体系。通过推动国内稀土产业发展和与国际盟伴合作，拜登政府试图构建一个更加稳固、多元的稀土供应链体系。拜登政府在上任首月便发布行政命令，启动了对美国关键矿产和材料供应链脆弱性的审查。2021年6月，白宫发布百日审查报告，指出过度依赖其他国家将会不利于美国的国家和经济安全，并将“关键矿产”一词替换为“战略和关键材料”（Strategic and Critical Materials），这一变动标志着美国对这些资源重要性认识的升级，进一步确定稀土等资源在国家安全、技术创新和军事力量提升方面的重要性。此外，拜登政府还成立供应链中断工作组（SCDTF），旨在应对全球疫后后经济复苏过程中可能出现的供应链挑战。

可见，美国在特朗普第一任期内将减少对外部稀土的依赖、加速重建稀土供应链，提升为维护国家安全的战略目标。特朗普政府希望通过增强美国国内稀土供应能力，并转向盟友的供应渠道，减少对其他国家的依赖。以此确保美国在关键矿产领域的供应链安全和自主可控，以及稀土资源在高科技产业和国防领域的供应需求，使美国在面对地缘政治冲突时具备维持关键技术与国防的能力。拜登政府在延续特朗普政策的基础上，结合新冠疫情这一“黑天鹅事件”对美国供应链带来的深刻影响，进一步强化对稀土等关键资源的战略保障，坚定稀土“安全化”以及减少外部依赖的总体战略方针。综上所述，美国稀土战略的特征在于通过“安全化”和“供应链多元化”来应对地缘政治风险，保障高科技和国防领域的资源安全。这种战略布局不仅反映了美国对稀土资源的高度重视，也展示了其在全球资源竞争中带领其盟友谋求主导地位的决心。

美国稀土战略的动因

美国稀土战略的推动力主要来源于国家安全、经济复苏及高科技产业发展三大关键因素。

第一，国家安全是美国稀土战略的核心推动力。自特朗普第一任期以来，美国对华战略发生重大转变，整体呈现出强硬、对抗性和保护主义的特征。在此背景下，美国意识到，稀土这一在军事装备、高科技武器系统以及国防领域具有不可替代作用的资源，对其国家安全具有重大战略意义。但在全球供应链受限、对他国高度依赖的背景下，稀土资源重要性也构成潜在战略风险。美国政府意识到，对他国稀土资源的高度依赖可能在地缘政治紧张局势下对国家安全构成严重威胁。因此，通过减少对他国稀土依赖，确保关键军事和高科技设备的供应链安全，成为美国制定稀土战略的重要考量。

第二，经济复苏和产业振兴加速稀土战略成型。随着全球经济复苏步伐加快，稀土资源在新能源、电子产品及清洁能源领域的需求急剧上升。拜登政府将稀土资源的开发与国内制造业复兴相结合，希望通过提升本土稀土资源的供应能力，促进高附加值产业发展，推动经济复苏，创造更多就业机会。而特朗普政府极有可能延续该政策，以复兴美国制造业，创造就业机会以践行其选举时对选民的承诺。

第三，高科技产业的稀土依赖是重要催化因素。稀土元素如钕和镝是高性能永磁体的核心材料，其被广泛应用于电动汽车引擎和风力发电机中；铽和铕是液晶显示器、节能荧光灯的关键成分；钇和镧则用于航空航天设备和激光系统。稀土元素在这些高科技领域的不可替代性，使其成为支撑美国高科技产业和国防安全的战略资源。美国希望通过加强稀土资源的自主供应，支持本土高科技产业发展，提升全球竞争力，确保在未来科技竞争中的领先地位。这种战略不仅关注资源安全，还试图通过提升本土产业链的竞争力来实现长期经济利益以及强化国家安全。

尽管美国在稀土战略上采取了多项举措，但在实施过程中仍面临诸多挑战，主要集中在技术与资金限制、环境与法律合规压力，以及供应链信息透明度不足三个方面。

一是技术和资金限制。美国稀土产业链的短板主要集中在中游环节，即稀土的分离和加工（上游是获取稀土精矿的开采和选矿；下游是将稀土材料用于高科技领域的制造和应用）。自20世纪90年代后，美国逐渐退出这一环节，转而依赖中国和其他发展中国家进行加工。目前，美国国内缺乏足够的分离加工设施，仅有少数公司（如MP Materials）具备矿石浓缩能力，且建设新设施需要巨大的投资和技术支持。美国莫利矿业（Molycopr）公司在2008年投资16亿美元制备轻稀土加工设施开发帕斯山矿，但最终因缺乏政府支持导致其难以与中国稀土产品竞争，最终在2015年走向破产。[4]这意味着要想真正建立起完整的稀土供应链，美国政府必须继续对私营部门提供财政支持和补贴。虽然美国政府通过诸如《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等对稀土产业链建设提供资金支持，但这些资金并未包括对稀土提炼和加工环节的支持，仅涵盖了芯片制造、封装和劳动力发展等产业链终端支持。这不仅违背了法案初衷目标，也未能推动稀土供应链的多元化。

二是环境保护与法律合规问题。稀土在开采过程中与化学物质混合后，会导致空气、水源和土壤污染，据统计，每开采一吨稀土，约产生2000吨有毒废料。[5]与此同时，稀土开采的复杂性和供应链的高度保密性不利于追踪稀土的来源和质量，增加了供应链中断风险。美国在环境保护和矿产开发之间存在政策分歧。特朗普政府倾向于减少对矿产开采的限制，支持更多联邦土地开发，而拜登政府则注重环保，实施更多限制措施，如对边界水域的矿产开采禁令。这种政策分歧使得美国在稀土供应链的环境合规问题上面临较大法律和社会压力。

而特朗普再次上台后发布的“国家能源紧急状态”行政命令，令美环境政策面临严峻的司法审查挑战。行政命令推动了对公共土地化石燃料项目许可审批的放宽，这可能与现行的环保法规产生冲突，特别是与公共土地保护相关的“2024年公共土地规则”。此外，行政命令还试图简化《国家环境政策法》对联邦项目的司法审查，但这一变化仍需符合环保审查的相关法律和法院先例。[6]因此，虽然特朗普大力推行能源开发等相关政策，但政策形成过程中不可避免地将面临大量诉讼，尤其是在环保法律领域，各利益相关方如环保组织等将在各个层面通过诉讼捍卫现有的环保政策与措施。

三是稀土供应链的信息透明度不足。由于稀土供应链涉及多个国家和地区，不同参与方使用的追踪系统和数据格式各不相同，缺乏标准化的追踪机制和数据管理，导致稀土的来源与流动难以全面追踪。这种信息不透明性使企业难以获取供应链关键环节信息，进而影响对材料来源、生产过程以及环保与伦理标准的验证。此外，各国法规的显著差异进一步增加了企业的合规复杂性，不同地区的监管要求迫使跨国运营企业投入更多资源。与此同时，企业对敏感数据共享可能带来的知识产权被盗或数据滥用的风险心存忧虑，这进一步削弱了供应链的透明度。此类信息不透明性不仅增加了稀土供应链中断的风险，还使得可持续发展目标难以实现。虽然数字产品护照（DPPs）等技术正逐步引入以促进信息共享，但由于法规差异和数据安全问题，这些技术尚未有效解决信息透明度不足问题。因此，要在全球范围内实现更高效的稀土供应链管理，仍面临着重重障碍。

全球稀土供应链正经历深刻变革，美国通过推动供应链多元化、加强国际合作，试图重塑全球稀土格局。这一战略不仅对中国的主导地位构成挑战，也对全球关键矿物治理产生深远影响。

第一，对中国而言，美国稀土战略将对中国稀土主导地位构成结构性挑战。中国作为全球最大的稀土生产与加工国，长期主导稀土供应链。美国通过推动供应链多元化战略，联合盟友对巴西、蒙古等资源国进行技术投资，试图削弱中国对稀土加工环节的控制力。例如，美国主导的“矿产安全伙伴关系”（MSP）向巴西塞拉维尔德稀土项目注资1.5亿美元[7]，而巴西稀土储量达2100万吨（全球第三）[8]，但其当前仅占全球稀土总产量的0.2%[9]，开发潜力巨大。

这种战略可能迫使中国调整其稀土供应策略，强化与其他稀土资源丰富但开采率较低的国家，尤其是拉美和非洲国家的合作，进一步多元化供应来源并加强资源开发和加工技术的投入,以降低被全球供应链切断的风险，同时保持其在全球稀土市场中的优势地位。

第二，对美国而言，稀土战略将促进其供应链安全与延伸地缘经济影响力。美国稀土战略以《国防生产法》第三章授权为法律基础，通过“三步走”策略实现目标：短期重启稀土加工与分离产能（如MP Materials加州工厂）[10]，中期绑定澳大利亚Lynas等盟友企业，长期投资蒙古、巴西等新兴资源国。通过此方式，美国不仅保障了自己的稀土供应安全，还促进了与全球重要稀土资源国的合作。

2024年4月5日，前美国国务卿布林肯（图左）与欧洲委员会执行副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯（图右）共同主持了在比利时鲁汶举行的矿产安全伙伴关系（MSP）论坛的正式启动仪式

图源：边境邮报

此外，通过MSP机制，美国构建了跨大西洋和“印太”资源联盟。典型案例包括：与蒙古签署稀土开发谅解备忘录（蒙古稀土储量或达3100万吨，潜在全球第二）[11]以及在格陵兰进行游说禁止中国竞标稀土项目。[12]这种“排他性合作”不仅服务于资源获取，更将稀土合作嵌入“印太经济框架”等地缘战略，强化对全球关键矿物治理规则的主导权。

第三，从全球稀土治理角度而言，美国稀土战略推动了全球供应链的多极化,但也使发展中国家面临“资源陷阱”风险。美国的稀土战略不仅影响了中美之间的资源竞争，还推动了全球稀土供应链的投资与发展。通过“矿产安全伙伴关系”，美国与多个国家加强合作，推动全球稀土资源的合理开发与利用。这一战略有助于提升全球稀土供应链的弹性并减少全球供应中断的风险。然而，这一战略的实施也带来了一些潜在问题。首先，多元化稀土供应链可能加剧国际市场的竞争，导致稀土开发中的资源争夺以及成本上升。其次，美国与稀土资源丰富国家的合作，往往更多地服务于自身利益，而非全球稀土产业的平衡发展。例如，美乌即将签署的“美乌矿产协议”中规定，美国企业必须持有乌克兰稀土矿藏50%的所有权，以作为继续对乌援助的交换条件。[13]这种以自身利益为导向的战略，不仅可能削弱发展中国家对自身资源的控制权，进而影响其经济独立性和长远利益，还可能加剧发展中国家在全球产业链中的依附地位，使其陷入“资源陷阱”的困境。

从美国看，未来全球稀土格局中，美国将继续推动稀土战略，通过增强国内生产能力、推动供应链多元化以及强化与国际盟国合作，确保稀土资源的“安全化”。特朗普二任政府的能源部长赖特和内政部长伯格姆在此战略中将发挥关键作用，推动化石能源和稀土资源的开采，减少对中国的依赖。在特朗普正式就职后，对拜登政府的能源政策进行了大规模的削减和撤回，包括冻结与清洁能源相关的资金[14]、缩小受保护国家纪念地范围并放宽联邦土地的开采政策[15]，裁减环保署相关员工。[16]这些举措为美国国内稀土资源的开发提供了政策支持，表明特朗普将推动国内稀土资源的开采与储存，进而提升美国在全球稀土产业中的战略影响力。在国际层面，美国将通过委托盟友如澳大利亚建设部分稀土供应链，并开拓海外资源如格陵兰岛和乌克兰稀土，实现供应链多元化，提升全球稀土市场的竞争力和韧性，减少对单一供应国的依赖从而缓解国内政策压力。

此外，在2025年6月17日于加拿大召开的G7峰会上，各国领导人首次正式就保护关键矿产供应达成一致，并联合推出《G7关键矿产行动计划》（G7 Critical Minerals Action Plan）。其中明确指出要反制当前全球关键矿产供应链中存在的“非市场做法”，特别是在稀土等关键原材料的获取方面，降低对单一国家的依赖，提升供应链的多元化与韧性。关键矿产不应被视作一般商品，而应当被视为地缘政治竞争的战略工具。[17]这表明，以美国为首的 G7 国家已开启战略转向，从过往被动应对稀土供应链风险，逐步迈向主动塑造全球关键矿产治理规则与话语体系，且试图凭借投资布局、国际合作及制度构建，实现对关键资源供应链的主导。

从中国看，尽管美国的稀土战略旨在削弱中国在全球稀土市场中的主导地位，但中国在稀土加工领域的技术优势和规模效应依然是美国难以完全绕开的障碍。中国在全球稀土供应链中的核心地位，以及其在技术、环保和产业整合方面的竞争优势，可能使美国的“安全化”战略的真正实施仍面临长期且严峻的现实困境与挑战。中国在加强与非洲、拉丁美洲等资源丰富国家的合作、提升自身产业链竞争力的同时，也将维持在全球稀土市场中的主导地位。

从全球看，随着美国在全球稀土供应链中推动战略多元化，其政策将对全球稀土市场带来一定程度的影响，尤其是在推动国际合作和资源配置方面。未来，美国如何平衡国内生产与国际合作、传统能源与清洁能源的发展，将决定其在全球稀土供应链中的角色。同时，中国也将在全球稀土市场中继续发挥重要作用，两国之间的竞争与合作将塑造未来全球矿产资源的分布和战略格局。从全球稀土治理角度来看，未来全球稀土治理机制需在自主可控与开放合作间寻找平衡点，避免将稀土资源彻底“武器化”使得全球绿色转型进程受阻。