编者按：《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。稿件一旦录用将提供有竞争力的稿费（单篇400-500元），并有机会参与CISS实习生项目和战略青年的后续活动。优秀稿件将推荐至具有影响力的媒体平台，已有部分稿件被“中美聚焦”、澎湃新闻等转载。

本文是《美国观察》栏目推出的第150篇文章，本文梳理2016年特朗普第一任期以来美国中亚政策的演变，总结了美国中亚政策的特点与侧重方向，并在此基础上探讨特朗普第二任期美国中亚政策的可能走向。

李泽郁 四川大学国际关系学院2022级本科生

杨朴凡 四川大学国际关系学院2022级本科生

当前，乌克兰危机延宕至今，欧亚格局整体重塑。作为连接东西、承压南北的地缘枢纽，中亚地区再度成为大国角力的战略高地。作为最早同中亚国家建立外交关系的域外大国之一，美国长期在“C5+1”框架下在中亚开展“价值观外交”，意在实现“遏制、整合与塑造”的战略目标。中亚国家独立三十余年来，美国的中亚政策不断演进。特朗普第一任期曾出台《美国的中亚战略：2019—2025》，明确了打击恐怖主义、加强经贸合作等政策重心。特朗普重返白宫之后，“C5+特朗普”组合或将再次重塑美国中亚战略方向，在关键矿产与区域战略更新等领域的政策走向值得高度关注。

2017年1月，特朗普就任美国总统，开启其政治生涯新篇章。在特朗普第一任期内，白宫罕见地高度关注中亚地区，不仅在2018年接连接待哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦总统访问，还首次出台专门面向中亚的整体战略文件——《美国的中亚战略：2019—2025》。该战略明确将中亚纳入美国全球战略布局，重点聚焦反恐合作、推进政治经济联系，以及支持地区国家的主权独立与治理能力建设，力图通过安全合作与价值观引领共同塑造“可控”的中亚秩序。[1]

一是政治层面，其合作伙伴筛选取向与前代一脉相承，互动方式则革新变旧。特朗普政府延续了历届美国政府在中亚地区寻找优先战略合作伙伴的政策取向，优先发展与哈萨克斯坦等区域大国的关系。2018年1月，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对美国进行正式访问，双方签署《哈萨克斯坦与美国：面向21世纪的加强型战略伙伴关系》等27项合作文件，涵盖项目总额高达70亿美元，双边关系由此上升为扩大战略伙伴关系。[2]同年10月，美国商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）率团访哈，推动相关协议的落实进程。[3]2020年，美国国务卿蓬佩奥再次访问哈萨克斯坦，并重申两国战略伙伴关系的持续深化。[4]在参与中亚事务时，特朗普政府则重视以“C5+1”为代表的多边合作机制的作用，逐步由“双边优先”转向“双多边平衡”。2017年9月，美国前国务卿蒂勒森在华盛顿与中亚五国的外交部长举行会谈，六国强调，有必要深化在这一机制内的合作。[5]

二是安全合作层面，优先打击极端主义，防止核武器落入恐怖分子手中。2017年12月特朗普政府发布的《国家安全战略报告》中指出，美国在中亚追求的目标包括防止大国对这一地区的控制，避免该地区成为恐怖分子的安全庇护所，并“优先考虑推动该地区各国的改革”。[6]为了配合特朗普政府优先打击恐怖主义的政策，美国国务院南亚和中亚事务局（SCA）将2018年在中亚与南亚地区的政策目标设定为：培育一个更加安全、团结和合作的区域，同时利用区域连通优势实现地区和平与繁荣。[7]

三是价值观推广层面，特朗普第一任期不断强化其“价值观外交”。2020年，特朗普政府出台的全新中亚战略有意以“鼓励私营部门发展”“强化公民社会参与”等表述潜在输出民主价值。在此过程中，除部分政府部门主导的援助外，由NGO组织对中亚社会各领域实施的发展援助是其核心手段。仅2020年，美国便向中亚地区投入约1.28亿美元的经济援助，涵盖多个社会领域。可见，美国借由各类非政府组织等介入中亚事务，意图推广其“民主制度”，将中亚视作其欧亚战略的一个支点。

图1 2020年美国对中亚五国援助概况[8]

四是经济层面，能源领域相关投资项目拓展事与愿违。2019年，特朗普政府曾表示支持开发跨里海天然气管道，这将有利于欧洲尽可能摆脱对俄罗斯的能源依赖，并增强中亚地区市场多样性，然而土库曼斯坦方的回复却兴味索然。[9]2020年，在海外私人投资公司（OPIC）和发展信贷管理局（DCA）的基础上重组建立的发展金融公司（IDFC）曾代表特朗普政府与哈乌两国签署价值10亿美元的谅解备忘录，但该计划受美国总统换届影响遭到搁置。[10]总体而言，特朗普第一任期内与中亚地区的经济战略收效仍存在缺憾。

2025年2月，特朗普重返白宫。与上一任期相比，特朗普对美国内政外交的熟悉与掌控能力更强。这意味着特朗普政府对外政策自主性更加明显。作为一位“从不回避具有历史意义的重大时刻”的人物，特朗普甚至有可能成为首位访问中亚的美国总统。[11]

目前的美国—中亚交往面临冷战遗留问题的困扰。1974年，美国国会通过《杰克逊-瓦尼克修正案》，以限制美国与苏联东欧许多“非市场经济体”国家的贸易关系。[11]苏联解体后，美国对大多数前苏联加盟共和国的限制都被取消，但除吉尔吉斯斯坦外的其余中亚四国仍在此修正案名单上，这将影响美国对中亚地区的能源投资与经济合作。[12] 因此，当前特朗普政府中亚政策仍需革除冷战遗留的阻碍，为大规模的能源合作与关键矿产投资创造必要条件。

同时，由于其地理位置与地缘利益，中亚地区长期以来并未成为美国战略重心，过往历届美国政府对中亚的关注都有限。对当前特朗普政府而言，介入中亚事务在美国对外政策优先级中较低，美国对外政策重点仍在亚太、欧洲等优先方向。因此，有理由相信当前的美国中亚政策会保持连续性，即仍然坚持从保证中亚主权独立、与中亚开展经济合作、防止地区恐怖主义风险等领域制定政策，并根据特朗普政府的“交易主义”外交风格进行部分调整。[13]

基于特朗普“交易主义”外交风格，美国中亚政策可能存在以下调整方向：

一是特朗普政府可能更新美国中亚战略。当前，特朗普第一任期发布的《美国的中亚战略：2019-2025》即将到期，美国中亚战略迎来更新窗口期。发生在拜登任内的阿富汗变局、乌克兰危机等事件重塑欧亚地区格局，中亚五国在中美俄等域外大国之间寻求平衡的趋势更明显。因此，在政治宣传与现实利益的双重考量下，有理由相信特朗普将在其二任更新美国的中亚战略，明确未来5年美国中亚政策的目标与方向。

二是以NGO为核心的“软介入”可能成为过去式。2025年2月3日，美国国际开发署（USAID）的活动资金突然被冻结。随后，在特朗普授意下，马斯克领导的“政府效率部”主持了对该组织的裁员并削减美国政府对其的资助。[14]当前，USAID官网已无法访问。USAID曾是中亚地区非政府组织的主要资金来源，也是美国在中亚开展“价值观外交”的主要推手。援助减少后，中亚地区NGO组织面临资金链断裂风险，可能导致项目暂停或机构解散。这意味着资助NGO组织将不再成为特朗普政府介入中亚事务的主要方式。

三是关键矿产合作或将成为美国核心关切。2025年2月，美乌矿产协议谈判震惊世界，昭示出特朗普这位奉行“交易主义”的“商人总统”对关键矿产资源的重视。中亚地区矿产资源丰富，已经成为美国参与全球关键矿产博弈的重要节点，因此，未来特朗普政府很有可能将加大与中亚国家的关键矿产合作作为美国介入中亚的主要方式。

作为连接全球热点问题的“十字路口”，中亚始终是美国欧亚战略中的关键支点。特朗普在第一任期内通过《美国的中亚战略：2019–2025》明确提出支持中亚国家独立与经济发展的目标，并借助USAID资助下的NGO组织推进“价值观外交”。当前，乌克兰危机拖而未决，欧亚格局整体重塑，中亚形势迎来全新变化。鉴于中亚并非本届美国政府战略重心，特朗普第二任期的中亚政策将大概率延续原有在政治、安全、经济方面的政策架构，重点转向关键矿产与能源合作，并在处理冷战遗留问题的同时实现美国在中亚地区的地缘利益。