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本文是《美国观察》栏目推出的第139篇文章，作者梳理美国众议院近期通过的H.R.1166、H.R.908两项涉华法案的主要内容，分析美国对华限制的深层次原因，并展望中美技术博弈前景。
本文作者：王舰弘，西南政法大学硕士研究生
3月10日，美国国会众议院无异议表决通过两项针对中国的法案，旨在强化国家安全并减少对华技术依赖。第一项法案《与依赖外国对手电池脱钩法》）禁止美国国土安全部从宁德时代、比亚迪、远景能源、亿纬锂能、海辰储能、国轩高科6家中国企业采购电池，以降低供应链风险。第二项法案《战略国土情报和执法法》则要求在美国国土安全部内设立专门工作组，负责识别和应对中国在所谓“知识产权窃取”“网络攻击”等领域的“非传统威胁”。这两项法案凸显美国两党在应对中国挑战上的共识，同时也反映了美国在能源转型和国家安全领域的战略焦虑。下一步，法案将提交美国参议院审议，预计将引发关于美国经济发展与国家安全平衡的激烈讨论。
法案解读：双轨制遏制战略的立法实践
（一）技术脱钩法案的条款解析
《与依赖外国对手电池脱钩法》（H.R.1166）[1]作为美国强化对华电池产业限制的立法工具，其核心条款包括：
第一，划定禁止采购范围。法案明确将宁德时代、比亚迪等6家中国电池企业及其关联实体（包括被列入美国“维吾尔强迫劳动预防法清单”“国防中国军工企业清单”“出口管制实体清单”的企业及其附属/继承实体）列为受限对象。禁止美国国土安全部采购中国生产的电池产品，包括直接组装制造或提供核心组件的产品，以及通过技术授权实现间接技术渗透的情形。
第二，设置弹性实施机制。法案规定禁令于2027年10月1日生效并预留4年供应链调整缓冲期，允许国土安全部长基于国家安全评估豁免（需证明无替代方案且不威胁国家安全）及研究用途豁免，但所有豁免需在15天内向国会相关委员会报备。
第三，强化执行评估。法案要求美国国土安全部在法案通过后提交专项报告，全面评估禁令对海关与边境保护局、海岸警卫队等下属机构的运营成本影响、设备更换可行性及供应链调整方案。综合来看，法案精准锁定中国头部电池企业、扩展关联实体范围、细化产品认定标准及设置弹性实施机制，系统性构建对华电池产业的防御性壁垒。
（二）安全防御机制的体系化构建
《战略国土情报和执法法》（H.R.908）[2]构建多维度防御体系强化对华战略竞争，其核心条款包括：
第一，设立“中国威胁应对工作组”。法案规定，国土安全部（DHS）须在法案生效后180天内组建跨部门机构，整合海关与边境保护局、网络安全局等内部资源，协同联邦调查局（FBI）、国家情报总监办公室（ODNI）开展情报共享与威胁评估，重点针对移民系统滥用、经济掠夺、芬太尼供应链及非法金融活动等四大领域实施风险研判与漏洞分析。
第二，建立情报共享与监督机制。法案规定，须通过国家融合中心网络向地方及私营部门传递威胁情报，并要求国土安全部每年提交威胁评估报告，同时接受总审计署独立审查。
第三，强化技术赋能与隐私保护。法案授权国土安全部科技局研发边境监控、网络攻击溯源等先进技术，但明确限定工作组活动不得侵犯宪法权利，需严格遵守《隐私法》及公民自由保护条款。
第四，设置7年日落条款。法案规定，“中国威胁应对工作组”在无国会重新授权情况下自动终止，确保机构运作的时效性与政策调整的灵活性。总之，法案借助机制调整、技术升级与法律约束的三维架构，系统性提升美国应对所谓“中国非传统安全威胁”的能力。
（三）两党共识下的立法加速现象
两项法案均以无异议口头表决通过，显示美国政治精英在“对华强硬”立场上的趋同。编号H.R.1166法案由美国共和党联邦众议员卡洛斯·吉梅内斯（Carlos Gimenez）提出。吉梅内斯是众议院国土安全委员会成员，同时也是众议院美中战略竞争特设委员会成员，长期关注中国议题并推出多项应对涉华威胁议案。[3]他认为，在中国寻求全球关键行业影响力之际，美国必须站在对抗中国并与华脱钩的最前沿。众议院国土安全委员会民主党成员路·科雷亚众议员（Lou Correa）在院会致辞时表示：“这项法案将对抗我们全球‘对手’，并在美国本土发展工业制造基础，不能给中国任何破坏美国国土安全的机会。”编号H.R.908法案由美国共和党联邦众议员戴尔·斯特朗（Dale Strong）提出。斯特朗表示：“中国对我们的国家构成广泛危险。这些威胁横跨各领域，包括公共安全、边境、移民、关键基础设施和经济安全。”[4]民主党成员科雷亚表示支持这项法案的目标，称法案将有助于“确保美国国土安全部对于来自中国的破坏行为能够采取有效的应对措施”。
两党共识下的立法加速现象，本质上是美国对华战略竞争加剧与国内政治极化交织的产物。在两党极化背景下，“中国威胁论”成为少数能跨越意识形态分歧的政治公约数，既满足民主党对供应链安全的产业政策诉求，又契合共和党强化国家安全的保守主义议程。然而，两党虽在限制措施上达成一致，但在补贴规模、技术标准等执行细节上仍存潜在博弈。“目标共识—路径分歧”的立法模式，反映出美国对华政策在战略紧迫性与策略复杂性之间难以维持平衡。
限制动因：多维博弈下的战略焦虑
(一）国家安全叙事的结构性升级
美国当前对“安全威胁”的认知框架发生系统性变化，从传统军事安全扩展到经济、科技、供应链等更广泛领域，形成多维度的安全防御体系，呈现威胁范畴扩大化、防御手段综合化、安全决策逻辑优先化的特点。
第一，扩大威胁范畴，将原本属于商业领域的技术竞争、产业链布局等问题纳入国家安全评估体系。拜登执政期间对联网的中国汽车发起安全威胁调查，阻止中国新能源汽车进入美国市场。美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）明确表示：“中国的联网汽车就像车轮上的‘智能手机’，有严重的国家安全风险。”[5]
第二，完善防御手段，从单一军事手段转向法律限制、经济制裁、技术封锁等组合拳。法律层面，依托《国家安全法》《出口管制改革法》等立法，将外国投资审查、数据跨境调取等纳入国家安全框架；经济领域，通过SDN清单、实体清单等制裁工具，结合次级制裁机制强化全球威慑；[6]技术层面，实施出口管制新规（如芯片禁令）并构建“芯片四方联盟”重塑供应链。[7]
第三，优先安全决策，在政策制定中，国家安全诉求优于经济效率或国际合作。美国媒体称，中国生产全球约80%的电池和约75%的锂离子电池。[8]美国将电池技术纳入国家安全范畴，源于其对能源转型时代军事与民用技术融合的担忧。美国认为，依赖中国电池将使关键基础设施（电网、5G基站等）面临供应链中断或数据监控风险，构成“数字珍珠港”式威胁。
（二）产业竞争中的路径依赖困境
美国在产业方面对中国存在深度依赖。最新数据显示，2024年我国规上工业增加值同比增长5.8%，较2023年提升1.2个百分点；规上工业企业数量达51.2万家，较2023年末增长6.1%；全部工业增加值完成40.5万亿元，制造业总体规模连续15年全球第一。[9]在能源与农产品领域，中国作为全球最大传统能源进口国（2024年我国进口原油量全球排名第一）和新能源生产国（2024年全国可再生能源发电量达3.46万亿千瓦时，约占全部发电量的35%）[10]，既是美国页岩气、大豆等产品重要出口市场，又在新能源技术领域保持绝对优势。
此外，据美国政府统计，2024年美国与中国的商品贸易总额约5824亿美元。其中，美国对中国的商品出口额为1435亿美元，较2023年下降2.9%（42亿美元）；美国从中国进口的商品总额为4389亿美元，比2023年增长2.8%（121亿美元）。2024年美国对中国的商品贸易逆差为2954亿美元，比2023年增加5.8%（163亿美元）。[11]以新能源汽车产业为例，中国产业链的垂直整合能力（从锂矿开采到电池回收）使美国处于追赶地位。尽管美国《通胀削减法案》提供3690亿美元清洁能源补贴，但美国电池产能建设周期长、成本高，短期内难以摆脱对中国中间品的依赖。美国借助政策刺激弥补其产业链系统性短板，凸显美国在产业竞争中的路径风险：既无法复制中国的垂直整合模式，又难以突破传统能源利益集团的掣肘，陷入战略追赶与战术短视的双重困境。
（三）地缘政治博弈的规则制定权争夺
中国主导的电池技术路线正成为全球主流，威胁美国在传统汽车工业中的规则话语权。美国通过立法排除中国企业，旨在重塑“可信供应链”（Trusted Supply Chain）联盟，为未来制定排他性技术标准铺路。美国众议院设立的“中国威胁应对工作组”，实质是将产业竞争纳入“基于规则的国际秩序”框架，通过构建“技术标准—贸易规则—国际联盟”三位一体的治理体系，强化对全球电池产业链的控制权。中国作为全球最大电池生产国，在全球电池供应占比超75%，未来5年，电池制造能力有望再增加3倍。从矿产金属开采和精炼到电池制造设备、前体和其他组件生产，以及电池和电动汽车最终生产，中国电池生态系统涵盖供应链所有步骤。[12]美国电池业存在短板，不仅电池设计、生产流程和设备存在缺陷，其扩大生产规模时，产品利用率、可靠性和安全性方面也易出现问题。中国电池发展路线对美国主导的线性供应链模式构成挑战，迫使美国加速规则制定权争夺以对冲“中国规则”的崛起。美国试图通过规则霸权维持“中心—外围”体系，中国则依托产业优势推动多极化治理，两国博弈将决定全球能源经济的权力格局。
未来趋势：中美技术冷战的长尾效应
(一）美国参议院立法博弈与产业游说角力
美国国会两院制存在制度缺陷，导致立法效率低下与利益博弈失衡。美国众议院有435名议员席位，议员任期为2年，多数党通过控制议程主导立法，具有“简单多数表决”的效率优势。比如，2025年《与依赖外国对手电池脱钩法》在美众议院以口头表决的方式无异议通过。而参议院100名议员，采用60票门槛的阻挠议事规则，少数党可通过程序性拖延否决法案。
两院在立法权分配上的“跛脚”特征，使众议院通过的涉华限制法案在参议院面临困境：其一，利益集团游说更集中于参议院外交、财政委员会等重要部门。特斯拉、福特等车企联合能源企业施压，要求保留对华技术合作空间。其二，摇摆州议员需平衡选区利益。部分民主党议员主张豁免“福特—宁德时代”合作项目。其三，两党极化导致妥协空间压缩。美国民主党与共和党在意识形态层面大相径庭，这使得双方在税收政策的导向、枪支管控的尺度以及社会福利的规划等一系列关乎国计民生的重大议题上，陷入激烈的矛盾冲突。
（二）全球锂电池供应链的阵营化重构
全球锂电池供应链呈现显著的地缘政治特征，中国占据绝对主导地位。中国掌控锂、钴、镍等关键矿产的精炼产能，并通过海外并购强化资源保障。韩国研究机构SNE Research分析显示，在电池制造端，宁德时代与比亚迪两家企业即占据全球55%的装机容量。[13]
相比之下，美国在锂矿领域借助雅宝公司控制智利阿塔卡马盐湖，但近年来雅宝公司整体净亏损较大，且其整体资源获取能力远弱于中国。美国国会若最终通过这两个法案，将加剧全球供应链分化，全球动力电池产业链或将分裂为“中国主导”与“美欧联盟”双轨体系，新兴市场国家被迫选边站队。
然而，中国凭借全产业链控制力和技术迭代能力仍将保持主导地位。一方面，法案禁止采购宁德时代、比亚迪等中企电池，将导致美国电动车税收抵免车型减少，抬高本土车企成本并延缓电动化进程。另一方面，美国推动“去中国化”供应链，短期内难以替代中国在原材料和制造端的优势，本土化产能建设需要至少5至10年。美国联合LG、松下等日韩企业加速本土建厂，但中国在超快充、半固态电池等领域的技术代际优势将削弱其追赶速度。未来，我国也可通过限制关键材料向特定国家出口强化电池领域话语权，同时加速海外布局，借助欧洲、东南亚市场对冲美国政策风险。
（三）美国面临“创新悬崖”风险
目前，中国依托制造业生态与政府协同，在先进电池、5G基础设施等资本密集型领域建立系统性优势；美国则凭借私营部门创新活力，在人工智能领域加大投入，在量子计算等前沿领域保持领先。
若法案正式实施，将催生美国创新难问题：一是技术迭代断层风险。美国为满足法案“限制采购”要求，过渡期间极可能采用落后一代的磷酸铁锂技术（能量密度仅180Wh/kg），而中国已实现半固态电池装车（能量密度360Wh/kg），技术代际差距将持续扩大。二是研发投入分散化。美国政府与私营部门技术优先级错位，政府聚焦硬件基础设施，企业偏好AI算法，导致电池研发资金被挤压。三是供应链创新生态割裂。美国限制措施迫使全球电池企业选边站，《通胀削减法案》要求2027年后电池材料40%来自北美，日韩车企因原材料短缺不得不在北美建设硫酸镍精炼厂。反观中国，锂、锆铪、氦气、稀土等战略性新兴产业相关矿产取得重大突破。2024年，我国自产锂资源增幅超30%，成为平抑国际锂矿市场价格的“稳定器”。[14]中国宁德时代公司2017—2024年连续8年动力电池使用量排名全球第一，2024年全球市占率为37.9%，较第二名高出20.7个百分点。[15]美国“创新悬崖”凸显战略短视，技术断层、研发分散、生态割裂加剧创新困境，中国加速技术突破，优化全球布局，形成鲜明对比。
编：申青青
审：孙成昊
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