本文作者：刁子源，中国政法大学本科生

台湾问题是中国核心利益中的核心。在台湾问题上，美国对台军售是中美关系最为关键的问题之一。拜登执政以来，在短短三年多时间里，对台军售高达18次，打破特朗普政府创下的4年军售11次的记录。其中，国会军售法案最为重要。笔者选取两届政府期间共11部法案，在此基础上分析其政策内容、异同及未来趋势。

特朗普和拜登政府的对台军售政策主要内容及比较

（一）特朗普政府对台军售主要内容

2017年1月20日，特朗普宣誓就职美国第45任总统。面对着一个已经稳居世界第二大经济体的中国，为了“使美国再次伟大”，特朗普政府采取多方手段遏制中国发展，其中对台军售成为美国插手台海局势的重要手段。

特朗普执政4年，共发布了6份主要对台军售文件，分别为2018-2021年度共4年的财年国防授权法（NDAA），2019年的《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019，下称《台北法》），以及2021年的《2021财年综合拨款法案》（Consolidated Appropriations Act, 2021）。这些法案标志着美国对台军售进入快速、多量、高质的新阶段，审批流程更加简洁。

（二）拜登政府对台军售主要内容

2021年1月20日，拜登宣誓就职美国第46任总统。此时，中国与美国的国内生产总值差距进一步缩小，加上2022年2月乌克兰危机爆发，美国明显加快对台军售步伐并出现军援等一系列对台军售新举动。

拜登执政三年多，共发布5份主要对台军售文件，分别为2022年至2024财年国防授权法及2022年《强化台湾韧性法》（Taiwan Enhanced Resilience Act）和2024年通过的《保护台湾法案》（PROTECT Taiwan Act），延续特朗普政府对台军售政策基调，同时也做出相应调整。这届政府基本赞同逐项审批制并将其进一步应用，对台军售频度较特朗普政府时期的频度有过之而无不及。

（三）拜登政府和特朗普政府对台军售政策比较

1. 拜登政府对台军售具有明显继承性

第一，拜登执政后继承并强化特朗普时期通过2018、2019财年国防授权法等法案所确立的随提随审、个案审查的逐案审批模式、“特规拜随”，与特朗普时期“化整为零、小步快跑、每年例行”的特点具有极大相似性，[1]在大幅简化审批流程的基础上，增强其军售政策和台湾军需之间的及时性和适配性，总体上延续特朗普政府“一案一批、快速军售”的逐案审批制。

第二，两任政府都试图将武装台湾这件事扩大化，如在特朗普任内《台北法》和拜登政府任内《保护台湾法案》都提出以扩大台湾“外交圈”为目标的条款。《台北法》中SCE.4条款是美国针对台湾加入国际组织的政策，提倡“通过美国影响力”使台湾“适时”加入各种国际组织。[2]而《保护台湾法案》亦要求“最大限度”在G20、国际清算银行（Bank for International Settlements）和金融稳定委员会（Financial Stability Board）等国际组织中制约中国大陆利益。[3]

第三，两任政府对台军售方式也基本一致，主要通过美国军工企业与台湾地区直接商谈交易（Direct Commercial Sales，DCS），或美国政府与台湾地区协商军售事宜（Foreign Military Sales，FMS）实现。例如，特朗普政府在政策框架方面出台《2020财年国防授权法》（NDAA 2020），要求“美国政府坚决支持台湾通过外国军事销售、直接商业销售和产业合作获取防务物资和服务”；[4]拜登时期，很多军售案都是在洛马公司、通用动力公司、雷神公司等军工集团主导下实施。在两任政府逐案审批模式下，通过两种渠道实现的对台军售呈现扩大趋势。

2. 拜登政府对台军售的差异性

第一，拜登政府的军售内容在支持建设台湾“不对称防御力量”的基础上更多元化，涉及“本土、信息、海底安全”等多维度。[5]它还更强调来自中国的“威胁”，将对中国的军事分析和其对台湾的“安全承诺”结合起来阐述。[6]台湾问题的“乌克兰化”也是拜登时期一个突出特点，[7]美国试图将在乌克兰经验教训应用到台湾海域，作为其“以台制华”印太战略的重要支撑点。

第二，在军售频度和额度方面，两届政府有明显差距。截至2024年12月，拜登政府共宣布18项对台军售案，金额共计80.08亿美元。而特朗普曾被称为“全力以赴武装台湾”的总统，任内共对台军售11次，军售总额高达183.3亿美元，其中2019年8月批准的关于售卖66架F-16V战机、总额为80亿美元的军售订单成为美国对台军售史上单笔订单最大的军售案。相较于以中美经济竞争为主的特朗普时期，拜登时期的美国主要在技术、地缘、意识形态等方面打压中国，行事风格较特朗普时期相对低调，在额度上拜登政府对台军售总额不足特朗普政府总额的二分之一，远低于特朗普政府对台军售总额，但在频度上拜登政府则略胜一筹。

第三，拜登政府任内首次出现1978年12月美台“断交”后对台军援举措。美国意图在台湾复制乌克兰模式以及代理人战争，将其作为棋子削弱中国的实力、维护美国自身的霸权地位和单极秩序，军援以其快速有效、富有鼓动性等特点便又被搬上台面。例如，《2023财年国防授权法》所包含的《强化台湾韧性法》提出“自2023年起，在未来5年内每年向台湾提供20亿美元的军事援助”。[8]2024年4月，拜登政府签署多项支出性法案，其中多项条款提到向台湾地区提供数十亿美元军事援助。这在特朗普政府时期未曾出现。

拜登政府和特朗普政府对台军售异同之原因分析

（一）两党对华政治主张的异同

两党作为美国主要领导角色，对华政治主张本质上相似，都将中国视为“主要挑战和对手”。特朗普上任后发布的2017年《国家安全战略》将中国视为“修正主义国家”和“影响美国全球地位的首要挑战”。拜登执政后亦于第一时间发布2022年《国家安全战略》，将中国定位为唯一有能力“重塑国际秩序的竞争者”。可见两任政府对华态度普遍消极，奥巴马初期的接触政策已正式转变为两届政府的对华竞争政策。

然而，以特朗普为首的共和党人以“竞争”作为对华政策基调，摇摆性大，主要涉及中美经济关系，在贸易、金融、投资等多方面打压中国。而拜登领导下的民主党将对华政策重心转移到技术、意识形态、地缘政治等领域，特朗普所关注的经济问题则退居其后。此外，特朗普时期美国外交政策强调“美国优先”、实力主义、霸权主义等要素，加上特朗普本人的实力优先思想致使美国与其盟友渐行渐远。而拜登执政后则转变外交路径，上任一年内即重申《巴黎协定》等国际条约，并加强同盟国之间的合作，在其新“印太战略”框架下重视联合日本、菲律宾、澳大利亚等国共同进行对华海上封锁，筑牢“第一岛链”。

（二）国际环境的差异

两届政府任期内国际环境发现明显转变。特朗普政府虽与中国等国家大打贸易战，特朗普时期受限于新冠疫情等突发要素，中美和国际社会普遍忙于应对国内国际公共危机，并无局部冲突或战争发生，台海方面局势相对和缓。

然而，拜登执政后，乌克兰危机、巴以战争等局部冲突接连爆发，甚至随着时间推进，冲突形式愈演愈烈，普京总统于2024年3月称将“不惜使用核力量”，伊朗、黎巴嫩、胡塞武装等国家和武装力量支援巴勒斯坦。美国面临的国际环境已与上一总统任期大不相同。

两个场域的形势变化和全面战争的威胁使得美国在其新“印太战略”中将中国列为首要防范对象和战略指针，并公然将台海地区规定为印太地区的“首要关切”。这引出了美国对台军售新内容，即通过提供弹药和武器零件，试图帮助台湾构建“本土防务能力”，增强台湾军事韧性，2022年12月宣布的第七次军售、2023年7月宣布的第十次军售以及2024年6月至12月时间段内宣布的第十四次至第十八次军售均以武器弹药、零部件设备和相关维修服务为主，2023年12月宣布的第十二次军售以指挥、控制、通讯、计算机全生命周期支持以及相关设备为主，2024年2月宣布的第十三次军售则出售了“Link-16系统提升先期规划”与相关设备。这些是特朗普政府对台军售所没有涉及到的内容。

（三）中美实力对比的变化

两届政府期间，美国经济增长速度逐步放缓，特朗普政府时期美国国民生产总值突破20万亿美元，稳定在21万亿美元左右，拜登政府时期截至2023年，则达到27.3亿万美元。中国GDP总额则从2017年的12万亿美元升至2023年的近17.7万亿美元。[9]近年来，美国国力相对衰弱强化美国政府对华不信任和不安全感，使其更加重视实施“以台制华”政策，走下坡路但依旧庞大的经济总量为其对台军售提供坚实的实力背景，常态化的逐案审批模式应运而生并得到延续和强化。

例如，2020年12月27日，特朗普签署《2021财年综合拨款法案》，其中出现多项涉华消极条款，尤以“捆绑式”提出的第F部第III篇B分篇直接涉台军售的《2020台湾保证法》为甚。[10]该法案“倡导台湾加入联合国等适合的国际机构”以及其他不以国家为成员国条件的国际组织；敦促台湾增加国防开支，以充分为其国防战略提供资源，提高台湾作战能力。[11]

此外，拜登政府在2022年一年时间内连续批准8项对台军售案，年内频度之高名列历年军售前茅；在2023年批准总额约11美元的4项军售案，截至年底，其积压订单已经攀升至190亿美元。2024年内拜登政府一反2023年度对台军售的平缓态势，截至11月底陆续出台6项军售案，在执政末期亦为放缓对台军售步伐。其所表现的军售态度和特朗普政府上任仅5个月便批准总额14.2亿美元的对台军售案不谋而合。

总而言之，特朗普政府实现了美国对台军售政策的跨越式转变，对台军售审批流程日趋简洁、军售内容更加精进，对台军售富有“商人”气质。2021年拜登执政后承袭特朗普政府的部分政策基调，同时强化“联盟武台”路径，并进行军援，进一步恶化台海局势。

美国政府对台军售的影响和发展趋势