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本文是《美国观察》栏目推出的第121篇文章，旨在探讨如果特朗普重返白宫，谁将担任美国国务卿。本文归纳了特朗普人事任命影响因素，分析了五类典型人选与国务卿职位的匹配度，评估了国务卿人选对美国对外政策和中美关系的影响。

本文作者：范嘉元北京大学国际关系学院外交学硕士生

当前，美国2024年总统大选即将迎来大结局，有必要分析两党候选人内阁成员人选。国务卿是美国排名第一的内阁官员和外交部门负责人，其人选值得重点关注。如果民主党获胜，则现任国务卿安东尼·布林肯很可能留任（或由现任总统国家安全事务助理杰克·沙利文接任国务卿），以保持对外政策连续、稳定；如果共和党获胜，美国下任国务卿人选和对外政策走向则有较大不确定性。因此，本文将回顾美国国务卿职权与角色、特朗普政府外交/安全官员任命偏好，归纳美国国务卿人选关键标准，分析共和党国务卿可能提名人选，并探讨共和党国务卿人选对美国对外政策的影响。

美国国务卿职权与角色

（一）美国国务卿主要职权

美国宪法规定，美国总统决定美国对外政策。美国国务卿（Secretary of state）是总统的首席外交顾问，通过美国国务院和美国对外行动署（United States Foreign Service）执行总统对外政策。国务卿人选由总统提名、参议院批准。美国国务院职责主要有：向总统和国会报告对外政策并提出建议，代表美国参加国际组织和会议、进行外交谈判，保障美国政府和公民海外利益等。这些也自然是国务卿职权。[1]国务卿是美国总统职务第四顺位继承人，在内阁官员中排名第一。[2]

图1 2024年7月 美国国务卿布林肯在菲律宾陆军参谋长陪同下检阅仪仗队

由于美国国务卿领导国务院，因此国务卿往往被视为美国“外交部长”。事实上，国务卿在美国宪制中具有特殊地位，是政治和法定权力的双重代表。“国务卿”一词源于中世纪英国“国王秘书”，负责掌管国王印玺，是王权与官僚权力结合的纽带；美国国务卿一度统管内政外交，至今仍负责保管美国国玺，第二次世界大战后，国务卿才成为专职“首席外交官”。[3] 这种特殊地位与美国综合国力结合，使美国国务卿出访时得以与外国国家元首直接会谈，享受与政府首脑相当的迎送礼遇，影响力高于一般国家外交部长。

（二）美国国务卿在美国对外政策制定中的角色

国务卿是美国对外政策执行者，但在美国对外政策制定中的角色并不清晰。可从美国国家安全委员会（National Security Council，以下简称“国安会”）入手分析。1947年建立的国安会是美国外交与安全决策核心机构，组成人员包括正副总统、国务卿、国防部长等法定成员，情报机构负责人、参谋长联席会议主席等法定顾问（也是常设成员）和由常设秘书领导的专职幕僚。国安会在老布什执政后的决策体系大体上遵循三级委员会（跨部门政策小组－常务副部长会议－部长级会议）结构制定政策。[4]美国历任总统均会根据个人偏好调整国安会机制的地位与运作模式，决策存在正式程序、“小团体”决策、个人联系三条路径。[5]

这三条路径反映了国务卿在对外政策制定中需要扮演的三种角色：作为正式程序的一环，出席国安会并领导国务院处理常规事务；作为“小团体”一员参与关键决策；作为总统顾问通过个人意见影响决策。相应地，三种角色对应胜任国务卿职务的三项标准：业务能力，包括对国际事务的熟悉程度和对国务院的领导力等；同僚关系，即与国安会其他核心成员（特别是总统国家安全事务助理）的关系；与总统的关系，包括与总统政策立场的一致性和对总统的忠诚度。

特朗普政府外交安全官员任命偏好

特朗普政府外交安全团队人事变动频繁。特朗普先后任命雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson，2017.2-2018.3）和迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo，2018.4-2020.1）担任国务卿。蒂勒森为美国埃克森美孚石油公司首席执行官，曾获俄罗斯“友谊勋章”，特朗普原本希望其商业经历能推动美俄关系缓和，但两人政策分歧迅速扩大。据报道，蒂勒森于2018年3月14日正式辞职，但特朗普3月9日就已要求蒂勒森离职，正在非洲访问的蒂勒森不得不在12日提前返回美国。[6] 蓬佩奥凭借对特朗普效忠示好获得提名，任内因荒唐言论和鲁莽行为广受批评，被称为“美国史上最差的国务卿”。[7] 总统国家安全事务助理一职也四度易主，赫伯特·麦克马斯特（Herbert McMaster）、约翰·博尔顿（John Bolton）均因与总统意见不一离职。

上述人事变动表明，特朗普任命官员时首先看重是否忠诚；其次是业务能力，能否准确贯彻其政策和解决问题，并不看重团队建设和同僚关系，甚至鼓励下属相互竞争。表1反映了影响特朗普官员任命偏好的因素：

表1 特朗普官员任命影响因素（优先级从高到低）

如前所述，美国国务卿人选须经总统提名、国会参议院批准。2024年美国国会参议院将有34个席位改选，其中23个为民主党或独立议员掌握；根据民调，预期选举结果为共和党50席、民主党48席、独立议员2席。[8] 国务卿提名在参议院受阻可能性不大，具体人选主要取决于特朗普意愿。本文选取以下五位潜在候选人加以分析：

1、罗伯特·奥布莱恩（Robert O'Brien）罗伯特·奥布莱恩曾任美国总统国家安全事务助理（2019.09-2021.01）、美国总统人质事务特使。任内，奥布莱恩参与了《亚伯拉罕协议》、卡塔尔断交危机等重大外交活动。特朗普认为奥布莱恩“非常出色”[9]。2024年7月，奥布莱恩在美国《外交事务》杂志发表《和平源自实力的回归：特朗普的对外政策》一文，批评拜登政府外交政策，主张与中国经济“脱钩” 。[10]2021年1月，中国外交部宣布制裁奥布莱恩。[11]

奥布莱恩代表原特朗普政府国家安全团队成员。国家安全事务助理是总统“最早和最后一位外交政策对话者”[12]，负责设置政策讨论议题、沟通总统和各行政部门。此类人选具备过硬业务能力，在长期磨合中与总统和同僚形成相似政策立场和良好互动，最有可能产生新任国务卿。奥布莱恩在人质事务特使任上展现了过硬的业务能力；任国家安全事务助理期间汲取三位前任的教训，充分尊重特朗普意见、成功扮演“政策执行者”角色、广泛团结上级同僚，在国安会被边缘化背景下保证了机构有效运作，近期撰文可能是出任国务卿的先声。[13]

2、斯蒂芬·比根（Stephen Biegun）

斯蒂芬·比根曾任美国国务院常务副国务卿、美国国务院朝鲜问题特别代表。任内，比根参与了第二次和第三次美朝峰会筹办工作，推动朝鲜半岛问题一度降温。比根也曾是接替麦克马斯特的候选人之一。加入美国国务院之前，比根也曾担任美国国家安全委员会执行秘书、美国“国际共和研究所”驻莫斯科主任。[14]

比根代表了特朗普器重的热点问题专家。特朗普胜选后，美国外交需要在继承前总统遗产和贯彻新总统设想中寻求平衡，特别是两党在盟友关系上分歧较大，对外政策将经历一定反复。在此背景下，尝试解决热点问题是打破外交僵局、展现领导力的绝佳机会。特朗普希望美国远离地缘政治冲突，将从自己能否“青史留名”和美国能否获益而非地区秩序的角度看待热点问题。[15]巴以问题受亲犹利益集团、乌克兰危机受欧洲盟友掣肘，短期内均较难有所作为，东北亚问题可能成为特朗普政府的突破口。提拔一位前国务院高级官员，也利于特朗普在就任之初有效施政。

3、马尔科·卢比奥（Marco Lubio）马尔科·卢比奥现任美国佛罗里达州联邦参议员、参议院情报委员会副主席、外交委员会委员。[16] 自2011年首次当选以来，卢比奥坚持激进反华立场，先后提出“台湾旅行法”“香港人权与民主法案”“Tiktok剥离法案”等反华法案，2020年7月被中国外交部宣布制裁。[17] 卢比奥一度成为特朗普竞选搭档候选人之一。2024年7月，美媒“Punchbowl News”报道称特朗普正考虑任命卢比奥为国务卿或中央情报局局长。[18]

卢比奥代表了参与对外政策议题的国会共和党议员。此类人选在立法活动中积累了国际事务专业知识，展现与特朗普相近的政策立场。任用此类人选有助于特朗普团结共和党其他派别，减轻立法阻力。但是，卢比奥对华态度过于激进，对特朗普个人忠诚度存疑，相比出任国务卿更可能留任参议员或执掌情报机构。

4、妮基·黑莉（Nikki Haley）

妮基·黑莉曾任美国常驻联合国代表、印第安纳州州长。2023年2月，黑莉宣布参加2024年总统大选，并赢得华盛顿特区、佛蒙特州共和党党内初选；2024年3月6日，黑莉宣布退选；7月，黑莉在共和党全国代表大会上表示“强烈支持”（strong endorsement）特朗普。[19]2024年10月上旬，消息人士透露特朗普竞选团队已与黒莉团队沟通合作，以扩大特朗普对女性选民的吸引力。[20]

黑莉代表了退选支持特朗普的共和党候选人。此类人选在共和党内有一定影响力，遵循“政党分赃”传统，以退选换取新政府中的职位。退选共和党人中，黑莉具有外交经验、并未担任公职，有争取国务卿职位的强烈动机。但黑莉缺少对特朗普个人的忠诚，党内影响力也与特朗普差距较大，缺少换取国务卿职位的有力筹码，出任国安会高官或驻外大使可能性更高。10月19日，特朗普接受采访时表示自己“打败了黒莉”“黒莉已经在帮助我们。[21]

5、埃隆·马斯克（Elon Musk）

埃隆·马斯克现任特斯拉、SpaceX、X首席执行官，系OpenAI联合创始人。2024年7月14日，马斯克发文称支持特朗普。[22] 事实上，马斯克符合国务卿人选的许多条件。他经营多家跨国科技企业，谙熟前沿科技动态；同中国商业往来密切；自带名人效应，有助于笼络选民。如果马斯克出任国务卿，将为全球科技竞合、中美关系等领域带来变数。与前五位候选人不同的是，是否接受政府职位更多取决于马斯克个人意愿。马斯克曾担任特朗普政府制造业与就业委员会、战略与政策论坛、基础设施委员会顾问（2017年6月辞职）。2024年8月12日，特朗普受邀与马斯克在社交平台“X”直播对谈。对谈后，特朗普表示“愿意考虑给予马斯克内阁职位”；马斯克也加大了对特朗普的支持力度，包括个人社媒声援、摇摆州投放广告、注资名下政治行动委员会（America PAC）。[23] 10月17日起，马斯克“驻扎”宾夕法尼亚州为特朗普助选，为注册选民提供100万美元抽奖机会。[24]

马斯克代表了特朗普的商业和私人伙伴。此类人选在经营经验和管理思维上与特朗普相近，甚至存在利益交换；重用政治素人也符合特朗普热衷打破常规，制造媒体话题的习惯。[25] 但是，此类人选从政意愿相对较低，同国务院文职官僚不易磨合。有蒂勒森的前车之鉴，特朗普邀请商业伙伴出任公职意愿有限，更有可能通过出台利好政策“投桃报李”。本文将马斯克列为候选人之一，意在凸显特朗普用人的不确定性，并提醒读者留意美国大选中的政商交易。例如，特朗普当选后会在X还是“真实社交”（Truch Social）开设总统官方社媒账号？

五位候选人与特朗普任命偏好的匹配度详见表2:

表2 五位国务卿潜在候选人职位匹配度

国务卿人选对美国对外政策的影响

业务能力和与总统关系决定了一名候选人能否得到特朗普青睐，而同僚关系显著影响一位国务卿对美国对外政策的影响力大小。亨利·基辛格对国务院的强力领导和对国安会跨部门决策机制的有效改革确保这两个机构高效支持政策制定与执行，是其成为“美国历史上权力最大国务卿”的重要基础。如前所述，新任国务卿需要平衡两任总统对外政策，扮演政策执行者和协调者，需要审慎处理同僚关系，保持工作团队稳定。在外交上，第一任期的特朗普并不需要专业的政策团队提出资深的建议，仅需要忠诚的执行者和无畏的“背锅侠”，因此蓬佩奥成为少有的适宜人选。[26] 特朗普是否吸取了第一任期的教训，已就外交安全团队建设作出安排？也需要持续关注。

就中美关系而言，外交部门的有效沟通对中美关系止跌企稳格外重要。对华强硬已是美国两党共识，2024年共和党党纲明确提出“对抗中国”（countering China）。[27] 特朗普已扬言要对所有中国制造的商品加征60%关税，并准备撤销中国的永久性正常贸易关系地位，推动更广泛的对华技术“脱钩”，其当选将进一步恶化中美经贸关系。[28] 在外交安全领域，特朗普可能任用受中国政府制裁的政客出任国务卿，干扰中美正常交往，需要提前研判：一是共和党政府对华政策评估可能更加负面；二是美国对华政策实践可能进一步偏离两国元首共识；三是特朗普政府可能借此同中国讨价还价甚至“甩锅”中国。大选后，双方外交安全团队可能需要准备新一轮高层会晤，明确各自原则立场、重新确认共识、有效管控分歧，争取推动2017海湖庄园峰会达成的四项高级别对话机制重启，为中美关系注入更多确定性。

结语

本文分析美国国务卿与一般国家外交部长的异同，基于国务卿的三重角色和特朗普政府官员任命情况构建了一个评估候选人是否符合特朗普偏好的分析框架；梳理了五位国务卿潜在候选人基本情况，并代入框架分析。

本文的未尽之处在于，变量设计稍显粗糙；未能将伊万卡·特朗普夫妇、副总统候选人万斯（J. D. Vance）等“小圈子”成员对国务卿人选偏好纳入考量。五类人选的其他潜在候选人还可深入挖掘。

编：闫咏琪审：孙成昊（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献 

[1] U.S. Department of State, “Duties of the Secretary of State”， https://www.state.gov/duties-of-the-secretary-of-state/ July 30. 2024.

[2] 3 U.S. Code § 19 - Vacancy in offices of both President and Vice President; officers eligible to act， https://www.law.cornell.edu/uscode/text/3/19, August 1, 2024.

[3] 唐飞：《宪制变迁中的美国国务卿——从政治宪法学的视角考察》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2018年第4期，第151-162页。

[4] 孙成昊：《特朗普执政后美国国家安全委员会的变化》，《现代国际关系》2019年第11期，第34-50页。

[5] 李枏：《美国国家安全委员会决策体制研究》，《美国研究》2018年第6期，第127-141页。

[6] 澎湃新闻：《美国务卿蒂勒森被解职，白宫离职潮背后或有利益争夺》，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_2027835，2024年8月9日访问。

[7] Fred Kaplan, “Mike Pompeo: Worst Secretary of State Ever”， https://slate.com/news-and-politics/2021/01/mike-pompeo-worst-secretary-state-ever.html, August 13, 2024.

[8] 270toWin, “2024 Senate Election Interactive Map”， https://www.270towin.com/2024-senate-election/#google_vignette.

[9] 中国新闻网：《特朗普三年四换国家安全事务助理 新任命官员曾获小布什青睐》，https:www.chinanews.com.cn/gj/2019/09-26/8965899.shtml，2024年8月12日访问。

[10] Robert O’Brien, “The Return of Peace Through Strength: Making the Case for Trump’s Foreign Policy”， https://www.foreignaffairs.com/united-states/return-peace-strength-trump-obrien, August 13, 2024.

[11] 中华人民共和国外交部：《外交部发言人宣布中方对蓬佩奥等人实施制裁》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/dhdw_673027/202101/t20210121_5435302.shtml，2024年8月13日访问。

[12] Charles A. Stevenson, America’s Foreign Policy Toolkit: Key Institutions and Process (Los Angeles: SAGE), p.71. 转引自李枏：《美国国家安全委员会决策体制研究》，《美国研究》2018年第6期，第139页。

[13] 孙成昊：《特朗普执政后美国国家安全委员会的变化》，《现代国际关系》2019年第11期，第34-50页。

[14] U.S. Department of State, “Stephen Biegun”， https://2017-2021.state.gov/biographies/stephen-biegun/ July 31. 2024.

[15] 清华大学战略与安全研究中心：《假如特朗普重返白宫》，https://mp.weixin.qq.com/s/-rjDoYCKifAeTmxCr2HIQ，2024年8月22日访问。

[16] U.S. Senate, “Committee Assignments of the 118th Congress”, https://www.senate.gov/general/committee_assignments/assignments.htm, August 13, 2024.

[17] 新华网：《外交部：即日起对美国一机构及4名个人实施对等制裁》，http://www.xinhuanet.com/world/2020-07/13/c_1126231992.htm，2024年8月13日访问。

[18] Jake Sherman, Melanie Zanona and Andrew Desiderio, “Trump’s Capitol Hill Cabinet”, https://punchbowl.news/article/election-2024/trump-capitol-hill-cabinet/, August 13, 2024.

[19] CNN, “Nikki Haley offers her ‘strong endorsement’ of Trump in convention speech”, https://edition.cnn.com/2024/07/16/politics/nikki-haley-trump-rnc-speech/index.html, October 22, 2024.

[20] CNN, “Trump campaign in talks with Nikki Haley to join him on the campaign trail to close the gender gap with Harris”, https://edition.cnn.com/2024/10/18/politics/donald-trump-nikki-haley-campaign/index.html, October 22, 2024.

[21] The Hills, “Trump expresses frustration about calls to deploy Haley”, https://thehill.com/homenews/campaign/4940780-trump-frustrated-nikki-haley-campaign/, October 22, 2024.

[22] 《环球时报》：《马斯克发声“支持特朗普”》，https://mp.weixin.qq.com/s/xbXr5M0zdqpGdWFPI22GQQ， 2024年7月25日访问。

[23] The Hills, “Trump says he would consider Musk for Cabinet role”, https://thehill.com/homenews/campaign/4835898-donald-trump-elon-musk-cabinet-role/, August 22, 2024.  The Guardian, “Elon Musk is trying to buy the US election for Donald Trump. What does he want in return?”, https://www.theguardian.com/commentisfree/2024/oct/22/elon-musk-is-trying-to-buy-the-us-election-for-donald-trump-what-does-he-want-in-return, October 23, 2024.

[24] NBC News, Elon Musk's $1 million swing-state voter lottery falls into legal gray area, experts say, https://www.nbcnews.com/tech/tech-news/musk-1-million-voter-petition-lottery-falls-legal-gray-area-experts-s-rcna176362, October 23, 2024.

[25] 于铁军、李博冉：《博尔顿〈事发之屋：白宫回忆录〉学术讨论会综述》，https://mp.weixin.qq.com/s/YY9v9MDrX-z9fWblm-0IlA，2024年8月13日访问。

[26] 李亚琦、何文翔：《美国观察｜外交班子的可能组成：特朗普若再上台后的中美关系》，https://fddi.fudan.edu.cn/3e/cd/c21253a671437/page.htm，2024年8月13日访问。

[27] 陈积敏：《从共和党党纲看特朗普外交政策走向》，https://mp.weixin.qq.com/s/y_Y6iBT4c-HTN8aWqKdo2Q，2024年8月4日访问。

[28] 王缉思、胡然、赵建伟：《美国总统大选会改变未来美国对华政策吗？》https://mp.weixin.qq.com/s/MX_O56qBZELsapiKlOzRhg，2024年8月4日访问。