编者按《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。
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本文是《美国观察》栏目推出的第118篇文章，作者基于对美国印太战略中蕴含的空权目标的考察，就近年来太平洋空军“空中外交”的施策机制与政策影响进行了梳理与分析。
刘景荣，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院国际事务与国际关系专业本科生
邹明蓁，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院国际政治专业本科生
空中外交是通过将空中力量作为国家实力的工具，既包括在国际合作中使用空中手段，也包括国家冲突时强制使用军事手段寻求解决方案，最终保护国家利益。军用航空、民用航空、航空工业、空军基地和飞行员构成空中力量对外交政策支持的五大要素。[1]
美国空军“空中外交”起源于陆军航空队的外事活动，后发展为独立空军的执行政策。1938年2月，6架B-17“飞行堡垒”轰炸机飞往阿根廷布宜诺斯艾利斯参加罗贝托·M·奥尔蒂斯（Roberto Marcelino Ortiz）总统的就职典礼，成为美国空军和拉丁美洲政治接触的标志性事件。2022年2月11日，美国拜登政府白宫总统办公室和国家安全委员会联合发布《美国印太战略》，提出确保按照国际法管理和使用该地区的海洋和天空。[2]“航行和飞越自由”（freedom of navigation plus overflight）是美国计划在该战略框架下倡导的主要价值观之一，这说明印太战略从诞生一开始就具有海空复合属性，而空中外交也逐步成为“印太战略”的重要抓手之一。
《华盛顿邮报》2024年6月10日披露、《印太防务论坛》7月2日再次强调，美国印太司令部司令塞缪尔·帕帕罗（Samuel John Paparo Jr.）企图联合“盟友和伙伴”（Allies and Partners）部署数千架无人机，在战争中将台湾海峡变成“无人地狱”（unmanned hellscape），为美军及其盟友进行全面反击争取时间。帕帕罗甚至扬言“确保从现在到2027年及以后，美国军队和盟国有能力取得胜利”，美国推进“空中外交”的野心昭然若揭。[3] 有鉴于此，厘清“空中外交”在中美战略竞争时代背景下的政治概念，分析美国“印太战略”的空权目标和外交机制有着重要意义。
美国“印太战略”的空权目标
空权是制空权的延伸。制空权最早由意大利军事理论家朱利奥·杜黑（Giulio Douhet）在《空权论》中提出，他认为制空权是施展于空中的武力和决定战争胜利的关键，尤指以摧毁敌方空中战力掌握特定空域主导权、从而获得对敌方地上有生力量的战略优势。[4] 有别于作为军事概念的制空权，外交政策学的空权更多具有政治概念属性。空权与陆权、海权最大的不同在于，天空暂时既不能像海洋、陆地那样提供垄断性的资源禀赋，又因空军高度依赖场站、补给的脆弱性，导致包括美国在内的所有国家都难以在短期内真正夺取中国、俄罗斯等大国的领空主权，这就意味着在21世纪，通过单一军事手段增加领土之外的空权是效率低下且风险突出的。约翰·J·米尔斯海默（John Joseph Mearsheimer）认为，空军虽然能够直接打击敌人本土，但战略轰炸力量不能单独实现胁迫或胜利，制空权实际服务于陆权，地面力量决定大国霸权，这一观点基本是后冷战时代国际关系学对空军作用的反思。[5] 鉴于此，美国“空中外交”逐步走向宽领域，试图以其他领域无法比拟的速度和灵活性对不断变化的安全环境做出反应，变空中力量资源密集度较低的这一先天劣势为后发优势。
美国早在2011年《空军全球伙伴关系战略》（Air Force Global Partnership Strategy 2011）中就提出空军在安全合作方面的国际战略价值，[6] 2018年《国防战略》重申加强联盟和吸引新伙伴这一美军核心工作，[7] 2023年9月11日，太平洋空军司令肯·威尔斯巴赫 (Ken Wilsbach)上将发布《太平洋空军2030年战略：不断发展的空中力量》，再次强调美国“印太战略”框架下太平洋空军的四个关注重点：一是增强作战优势，即全方位提升空军作战能力和战略威慑力，保卫美国为首的西半球乃至全体盟国领空安全；二是推进战场态势感知，即建立空中威胁预警机制，维护“空中霸权”（Air supremacy），遏制中国空权崛起；三是加强联盟和伙伴关系，即通过美盟空军一体化合作向国际社会推广美式价值观，实现“印太”地区空域“自由开放”，维持“基于规则且自由开放的国际秩序”；四是塑造信息环境，即创新太空和临近空间技术，形成空天一体化力量。[8]
美国太平洋空军“空中外交”机制
太平洋空军（Pacific Air Forces，PACAF）前身为二战时期的美国远东空军（Far East Air Forces，FEAF），总部位于夏威夷珍珠港-希卡姆联合基地。作为美国空军一级司令部，太平洋空军辖区东起美国西海岸、西至非洲东海岸和阿拉伯半岛，在地缘政治上涵盖“印太”36个国家和地区，环绕着约60%的世界人口上方的天空。2018年5月30日，时任美国国防部长马蒂斯（James Norman Mattis）宣布“太平洋司令部”更名为“印度洋-太平洋司令部”，太平洋空军即成为该司令部的空中力量组成部分。[9]
太平洋空军是美国“空中外交”的关键实施主体。《太平洋空军2030年战略：不断发展的空中力量》提出“太平洋空军必须预测并迅速适应影响印太地区空中力量作用的新的社会、经济和安全条件”，[10] 美国太平洋空军官网明确表示“太平洋空军的主要任务是提供现成的空中和太空力量，以促进美国在‘印太’地区的利益”。[11] 美国太平洋空军通过一系列外交手段建构起鲜明的文化属性，对其展开的“空中外交”机制评价既要看到人道主义援助、培训飞行员、论坛对话等基于“激励”的盟友国外交，也要着眼于胁迫、威慑等基于“惩罚”的假想敌外交。具体实施机制包括：
一是人道主义援助。太平洋伙伴关系是美国太平洋空军每年在“印太”地区开展的规模最大的多边人道主义援助和救灾准备任务。2023年8月，由美国太平洋空军主办的两年一度的多国演习“太平洋空运拉力赛”在菲律宾举行，菲律宾空军少将、空中机动司令部司令迪玛诺（Joannis Leonardi B. Dimaano）表示：“太平洋空运拉力赛将亚太地区各国聚集在一起，通过人道主义援助、救灾准备能力以及多国空运行动，强调协作努力和伙伴关系，最终为该地区和平、安全与发展做出贡献。”[12] 太平洋空军在“2023年圣诞空投行动 ”（Operation Christmas Drop 2023）年度人道主义任务中同样联合日本航空自卫队、韩国空军和加拿大皇家空军的飞行部队，以及菲律宾空军和澳大利亚皇家空军的地面行动部队，为太平洋地区、密克罗尼西亚联邦和帕劳共和国的偏远社区运送必需品。[13]
二是盟国联合演习。美国太平洋空军与盟国的联合演习近年来呈现显著的多边化特征。例如，美国太平洋空军赞助的跨国野战训练演习“Cope North 24 ”，以美日澳空军作为三边演习的主导，为由6个参与国和观察员构成的多国特遣部队组织训练，来自美国、澳大利亚、日本、法国和韩国的约85架飞机于2024年2月5日至23日在三个岛屿和六个机场执行了1400 次演练任务，重点锻炼了美盟大规模部队部署和敏捷作战部署（agile combat employment，ACE）的机载整合能力。[14]
三是技术装备合作。美国太平洋空军通过与盟国空中力量建立合作伙伴关系实行部署或军售。2022年7月10日，太平洋空军B-2“幽灵”（Spirit）隐形轰炸机作为特遣部队抵达澳大利亚皇家空军安伯利基地，实现对美澳《部队态势协议》的军事部署支持。[15] 同年9月13日，太平洋空军第319侦察联队公共事务办公室发布消息称日本航空自卫队接收了多架RQ-4全球鹰（Global Hawk）遥控侦察机，旨在对距离日本相对较远的地区进行信息收集，以及在紧张局势加剧的情况下对东北亚进行持续的空中监视。[16]
此外，共同研发与技术交流同样是太平洋空军推进美盟一体化的重要方式。关岛安德森空军基地“Cope North 24”实验室项目汇集了6个国家的2400名军人和4名工程师，涵盖了便携式频谱分析仪、3D打印卫星天线和设备跟踪系统等多项新兴发明；[17] 2023年9月太平洋空军宣布将与日本宇宙航空研究开发机构紧密合作，准备组建和启用“驻日美太空军”，与日韩在情报、监视和侦察领域进行深入合作，此类实践均意在加强美盟之间的互操作性和协同作战能力。[18]
四是风险预防合作。以一年一度的“印太安全空军交流会”（ISAFE）为例，来自美国和“印太”地区各国的专家齐聚一堂，促进航空安全概念、工具和技术交流。ISAFE始于2013年，目的是加强主动安全和风险管理，促进航空安全概念、流程和最佳实践的高层交流，培养强有力的伙伴关系，并影响航空安全领域积极的文化变革，交流一般涉及航空安全问题的讨论以及国际空域军事和民用活动安全实践的分享。[19]
五是胁迫与威慑战略。一方面，太平洋空军是美国将“印太”盟国绑上战车的外事工具之一。由于美军能够进驻的国家和地区都是其盟国和海外军事基地，因此与美国在贸易战中泛化“国家安全”要挟欧洲制裁中国高新技术企业的行径相比，空中胁迫外交的不同在于，被胁迫国警惕的对象是美国的假想敌目标国，即政府亲美势力在主观上是自愿靠拢美国的。2023年3月，美国派出两架F22战机停驻克拉克机场，以共同进行低空飞越编队训练，意图与菲律宾在南海问题上相互勾结，而菲律宾政府和军方表态视美国为并肩作战（Balikatan）的朋友。[20] 胁迫外交的对象往往是盟国，且一般不会上升到大国战争的风险，而威慑战略的目标则是假想敌国，在权力意图上具有明显的展示与施压倾向。
另一方面，太平洋空军是美国常规威慑力量的战术主体，和核威慑力量在“印太”地区的组成部分。2021年4月30日，美国国防部长奥斯汀（Lloyd James Austin III）在夏威夷举行的“印太”司令部指挥权交接仪式上抛出“一体化威慑”概念，综合威慑首次公开进入美国国家战略层级话语。[21] 2022年《美国印太战略》将综合威慑力确立为对“印太”政策的“基石”（cornerstone）。[22] 前美国国防部政策副部长科林·卡尔（Colin Hackett Kahl）将综合威慑定义为对核武器、常规武器、太空、网络和信息等美国国家力量的整合与应用。[23] 美国在“印太”地区的“核威胁”假想敌主要有两个：核力量迅速增长的中国和恢复核项目加剧半岛危机的朝鲜。2023年12月，美国太平洋空军表示计划让对日本实施原子弹轰炸的蒂尼安岛机场重新投入使用，意在扩大在与中国发生敌对行动时的基地选择。[24] 2017年朝鲜危机期间，太平洋空军就曾与日本航空自卫队、韩国空军联合秩序武力展示任务。[25] 2023年8月29日，美韩空军再次于乌山基地举行核生化防护训练，以“防御共同的地区威胁”。[26]
美国太平洋空军“空中外交”的实施影响
太平洋空军是美国实现“印太战略”空权目标所需要综合威慑力量的关键组成，是美军全天候战略投送打击能力所具备的显著优势，其“空中外交”动向近年呈现出多元深入趋势，或对中美关系走向起到独特影响。
一是探索联合全域作战能力。太平洋空军通过与盟国在战机零件、网络安全、情报信息、导弹系统等多维领域之上的技术合作，将提高对网络攻击和电子干扰的抵御能力、对弹道导弹和巡航导弹的拦截能力和对“印太”地区局势变动的感知能力。
二是加强“印太”地区盟伴力量。《太平洋空军2030年战略》强调加强盟友和伙伴的力量以做好战斗准备，“击败多极威胁”。[27]“空中外交”有助于提升美盟一体化整合水平，加强战略互信程度，建构以美国利益为主导的“印太地区共同愿景”，向全球输出美式地缘政治观念。
三是塑造综合威慑可信程度。2023年3月3日，美国国防部发布名为“太平洋威慑倡议”的2024财年专项预算文件，请求国会拨款91亿美元，以大幅增加太平洋“弹性战斗部署”式空军基地、后勤和设备预算、关岛防御和“印太”司令部行动资金，其中空军请求拨款1.638亿美元以加强其在该地区的能力。[28] 多年来，核威慑一直在塑造美国空军文化方面发挥着核心作用，而空基核力量是“核三位一体”的权力展示工具，因此“空中外交”在综合威慑战略中发挥着“铁拳亮相”的作用。
四是恶化中国外交战略环境。美国太平洋空军“空中外交”政策对华矛头指向明显、态度强硬，加剧了大国军备竞赛的紧张局势，使地区良性对华认知空间受到挤压，造成相关认知主体明显的“寒蝉效应”，从空域角度冲击中国的地缘政治环境。编：蔡依航审：孙成昊（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] “Air Diplomacy: Protecting American National Interests,” Fall, 2010, available at:https://www.airuniversity.af.edu/Portals/10/SSQ/documents/Volume-04_Issue-3/Lowther.pdf/, 2024.3.20.
[2] “INDOPACIFIC STRATEGY OF THE UNITED STATES,” February 11, 2022,available at:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf/,2024.3.25.
[3]“Swarming drone ‘hellscape’ to deter PRC use of force against Taiwan,” July, 2024,available at:https://ipdefenseforum.com/2024/07/swarming-drone-hellscape-to-deter-prc-use-of-force-against-taiwan/,2024.9.10.
[4]何奇松：《制空权》与新军事革命——读杜黑《制空权》，载《中国图书评论》，2006年第8期，第28页。
[5][美]约翰·米尔斯海默：《大国政治的悲剧》（王义桅、唐小松译），上海人民出版社，2021年版，第105页。
[6]“2011 US Air Force Global Partnership Strategy,” September 24, 2018,available at:https://www.airuniversity.af.edu/Portals/10/AFCLC/documents/Key%20LREC%20Guidance%20Documents/usafgps_2011.pdf?ver=2018-09-24-123747-210/,2024.3.25.
[7]“Summary of the 2018 National Defense Strategy,” 2018,available at:https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf/,2024.3.25.
[8]“Pacific Air Forces commander releases PACAF Strategy 2030: Evolving Airpower,” September 12, 2023,available at:https://www.af.mil/News/Article-Display/Article/3522889/pacific-air-forces-commander-releases-pacaf-strategy-2030-evolving-airpower/,2024.3.25
[9]“US Pacific Command renamed US Indo-Pacific Command,” May 31, 2018, available at:https://abcnews.go.com/US/us-pacific-command-renamed-us-indo-pacific-command/story?id=55539935/,2024.5.22.
[10]“Pacific Air Forces commander releases PACAF Strategy 2030: Evolving Airpower,” September 12, 2023,available at:https://www.af.mil/News/Article-Display/Article/3522889/pacific-air-forces-commander-releases-pacaf-strategy-2030-evolving-airpower/,2024.3.25.
[11]“Pacific Air Forces,” October 20, 2021,available at:https://www.pacaf.af.mil/Info/Fact-Sheets/Display/Article/248963/pacific-air-forces/,2024.5.22
[12]“Pacific Airlift Rally, Pacific Air Force's multinational humanitarian exercise, begins in the Philippines,” August 14, 2023, available at:https://www.dvidshub.net/news/451303/pacific-airlift-rally-pacific-air-forces-multinational-humanitarian-exercise-begins-philippines/, 2024.3.20.
[13]“Operation Christmas Drop 2023: Pacific Air Forces preparing to deliver humanitarian assistance”, November 14, 2023, available at:https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/3588829/operation-christmas-drop-2023-pacific-air-forces-preparing-to-deliver-humanitar/, 2024.3.20.
[14]“Multinational task force leading air, sea training during Cope North 24,” January 21, 2024，available at:https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/3651032/multinational-task-force-leading-air-sea-training-during-cope-north-24/, 2024.3.20.
[15]“B-2 Spirit stealth bombers deploy to RAAF Base Amberley, Australia,” July 10, 2022,available at:https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/3088391/b-2-spirit-stealth-bombers-deploy-to-raaf-base-amberley-australia/,2024.5.22.
[16]“Japan-US partnership strengthens allied ISR mission,” September 13, 2022,available at:https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/3175178/japan-us-partnership-strengthens-allied-isr-mission/,2024.5.22.
[17]“Andersen Air Force Base,”available at: www.andersen.af.mil/,2024.3.20.
[18]“US Considering New Space Force Unit in Japan,” September 28, 2023, available at:https://www.thedefensepost.com/2023/09/28/us-space-force-japan/,2024.5.22.
[19]“US hosts experts from 16 countries at Indo-Pacific Safety Air Forces Exchange,” August 22, 2019，available at: https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/1942082/us-hosts-experts-from-16-countries-at-indo-pacific-safety-air-forces-exchange/, 2024.3.20.
[20]“US advance party for 'Balikatan' 2023 arriving March 20,” March 18, 2023,available at: https://www.pna.gov.ph/articles/1197679/,2024.5.22.
[21]“Defense Secretary Says 'Integrated Deterrence' Is Cornerstone of U.S. Defense,” April 30, 2021，available at: https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/，2024.5.22.
[22]“INDOPACIFIC STRATEGY OF THE UNITED STATES,” February 11,2022,available at: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf/,2024.3.25.
[23]“Concept of Integrated Deterrence Will Be Key to National Defense Strategy, DOD Official Says,” December 8, 2021，available at: https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/article/2866963/concept-of-integrated-deterrence-will-be-key-to-national-defense-strategy-dod-o/，2024.5.22.
[24]“US Air Force Hunts for New Pacific Outposts to Counter China Threat,”March 1, 2024,available at: https://thediplomat.com/2024/03/us-air-force-hunts-for-new-pacific-outposts-to-counter-china-threat/，2024.5.22.
[25]“Japanese, Korean and U.S. Aircraft Conduct Show of Force in Response to North Korean Missile Launch,” September 18, 2017,available at: https://www.pacaf.af.mil/News/Article-Display/Article/1314027/japanese-korean-and-us-aircraft-conduct-show-of-force-in-response-to-north-kore/,2024.5.22.
[26]“US deploys B-1B bombers for separate drills with South Korea, Japan,” August 30, 2023,available at: https://www.reuters.com/world/us-b-1b-bomber-deployed-joint-military-drills-with-south-korea-2023-08-30/,2024.5.22.
[27]“Pacific Air Forces commander releases PACAF Strategy 2030: Evolving Airpower,” September 12, 2023,available at: https://www.af.mil/News/Article-Display/Article/3522889/pacific-air-forces-commander-releases-pacaf-strategy-2030-evolving-airpower/,2024.3.25.
[28]“PACIFIC DETERRENCE INITIATIVE,” March 2023,available at: https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2024/FY2024_Pacific_Deterrence_Initiative.pdf/,2024.5.22.
