编者按

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本文作者：张宸旸

上海外国语大学博士生

出于对国家安全的担忧，2023年8月9日，美国总统拜登签署行政令，限制对华高科技投资，并明确禁止一些可能有助于中国发展先进军事技术的对华投资类型。自特朗普政府以来，中美战略博弈态势日趋复杂。美国决策界从根本上改变对中国看法，将其视为美国的主要竞争对手。现在，高新技术的争夺已经成为中美博弈的前沿领域。

拜登政府实行对华投资限制的原因

（一） 对中国实行进一步的高新技术封锁

高新技术是一国发展的重要物质性力量。近年来，中国在科学技术方面的进步引发美国担忧。拜登政府认为中国正在制定全面而长期的科技战略，用以指导对于国家安全至关重要的高科技产品研发，这些敏感技术和产品又将转化为军事能力，从而对美国国家安全构成威胁。

拜登就任美国总统以来，从州到联邦纷纷提出限制对华投资的建议或法案。2022年8月，美国南达科他州联邦参议员迈克·朗兹（Mike Rounds）提出一项法案，要求将中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜列入黑名单，禁止这些国家的个人和实体投资、购买或获得美国的农田和与农业相关的企业。[1] 2023年5月，佛罗里达州州州长罗恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）提出了一项立法规定，禁止来自中国和其他7个国家的买家购买农业用地和军事基地周围的土地，并表明该项政策主要是出于国家安全考虑，防止国际间谍利用投资土地的方式收集信息。[2]

2022年9月15日，美国总统拜登签署行政命令，指示美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）加强对外国投资的审查力度，在投资审查过程中着重考虑国家安全因素。[3]随着与中国紧张关系加剧，美国对中国投资的审查不断加码。拜登执政以来实行的对外投资制度针对的是威胁美国国家安全的中国产业，其关键组成部分包括对敏感技术的私募股权和风险投资的限制。

（二） 推动美国本土科技产业发展

美国对华科技打压的早期行动主要是“防御性”的，即意在遏制中国技术进步的限制性措施。例如，进出口管制、出入境投资限制、签证禁令、金融制裁等。而现在，美国更加关注“进攻性”措施，即加大对于教育和研发的投资，发展美国自身的科技实力。

2023年10月24日，拜登和商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）宣布美国将设立31个区域科技中心（Regional Innovation and Technology Hubs, Tech Hub），这些区域科技中心重点用来发展全国各地的创新产业，包括人工智能、半导体、量子计算、生物技术、清洁能源、关键矿产等。设立这些区域科技中心要解决的问题是，科技资金目前大多集中在硅谷和一些繁荣的沿海地区。因此，计划旨在帮助获得政府资助较少的地区发展科技力量，包括在内华达州的锂电池和电动汽车材料中心、俄克拉荷马州的农业自动化系统、弗吉尼亚州的先进制药中心以及位于密苏里州的关键矿物加工中心。为了确保这些技术中心拥有在全球范围内展开竞争所需的资源，美国政府通过提供资金和技术援助的方式大力支持其发展，意图提高美国的创新能力。

中美对于高新技术的争夺也促使美国加大对于半导体的投资，美国在人工智能竞赛中的关键优势在于研发环节和先进的半导体制造。作为芯片净进口国，中国目前的半导体贸易逆差高达2620亿美元。[4]美国则利用这一优势，通过出口管制瞄准中国的半导体行业。2023年10月17日，拜登政府实施了一系列广泛的控制措施，禁止向中国出售特定芯片（以及芯片设计软件和制造设备），企图进一步限制中国的科技研发能力。[5]

（三）为2024总统大选做准备

近年来，美国政策制定者不断讨论中国科技水平进步对于美国霸权地位的影响。目前，美国国内对于中美科技关系的看法主要分为三类：第一类主张采取“限制主义”的做法，他们认为中美科技关系是“零和关系”，甚至认为中国向外国投资者施压，要求其分享先进的科学技术，给美国国家安全带来了风险，因此有必要采取措施保护美国的科技产业；第二类主张采取“合作主义”的阵营认为中美科技关系是非零和的，并且在很大程度上对美国有利，进而反对美国政府的对华脱钩政策。这个群体包括许多商业利益集团、技术全球主义活动家和一些进步人士，他们认为美国夸大了对于中国的威胁认知；第三类“中间派”阵营认为中美科技关系复杂且不确定，既有零和因素，也有非零和因素，对两国来说成本效益参差不齐。因此，中间派认为应该寻求包容各方利益最优解，并为双方关系的不确定性留出回旋空间。[6]

2023年4月25日，拜登正式宣布竞选连任美国总统。拜登政府强调其打算采取更严格的限制措施，阻止中国科技进步。拜登在考虑关乎美国国家安全的技术时，坚持“小院高墙”策略。对华投资限制令出台后，拜登团队在竞选活动中甚至可以利用限制令来表明民主党的对华态度，成为吸引选票的一个“卖点”。

例如，参议院民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）对于限制令明确表示支持，他认为“长期以来，美国的资金一直在推动中国军事力量进步。今天，美国正在采取战略性的一步，确保美国的投资不会用于资助中国提升军事能力。”他甚至表示国会必须将限制令写入法律并加以完善。[7]一些政客还表示应该扩大限制范围，比如提议扩大对外投资审查范围，将先进的航空、生物技术和能源等行业也纳入限制清单，并将限制令扩大到包括古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉等国家，甚至呼吁更彻底的脱钩。

拜登政府对华投资限制令的内容

（一）限制美国企业在敏感技术领域对中国实体进行投资

该项行政命令授权美国财政部长禁止或限制美国对中国实体在半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能三个领域的部分投资。此外，还要求在中国开展业务的美国公民须向美国政府详细报告在半导体、量子技术和人工智能这三个领域的投资情况。该行政令意在阻止美国的商业资本开发可能支持中国军事能力现代化并损害美国国家安全的技术。行政令涵盖的多数投资都需要报告美国政府，并且声称影响美国国家安全的交易将被禁止。

虽然，此前美国已将一些中国企业列入制裁清单，与以往的限制措施不同的是，美国此次限制投资的主要领域是涉及半导体的三大行业，且限制范围更加精准，基本都是西方国家最近几年致力于在本国发展的核心科技。该限制令的目的不仅在于阻止中国获取尖端科技，而且还有意阻止美国的专业知识和资金流向中国。该限制令颁布后得到了国会议员认同，众议院外交事务委员会主席迈克·麦考尔(Michael McCaul)赞扬了该限制令，但表示“未能将现有技术投资以及生物技术和能源等行业纳入其中，令人担忧”。[8]

（二）对关键技术的投资实行备案制度

除了限制美国资本在上述三个核心领域对中国实体的投资之外，美国财政部也在公开征求公众意见，计划对其他行业的中国实体以及某些与人工智能相关的活动进行备案，即企业投资前需要向美国政府报备。拜登政府还担心美国投资者向他们投资和帮助建立的中国公司提供技术指导。拜登政府认为，中国投资者可以拥有雄厚的资金，但无法在短时间内达到美国先进的技术水平。

因此，美国必须阻止高新技术流入中国。美国国会两院及白宫方面对建立相关机制来审查涉及美国国家安全的对外投资已基本达成共识，虽然各方在机制具体设计上仍存在一定分歧，但这个问题已经成为两党共同关注的优先事项。2023年7月14日，参议院已经以91:6的投票结果，通过了《国防授权法》修正案，要求监控和限制对包括中国在内的受美国关注国家的投资。此前参与竞选的前美国驻联合国大使尼基·黑利(Nikki Haley)甚至表示相关限制措施应更加严格，她声称：“我们必须停止美国对于中国关键技术和军工企业的所有投资。[9]

（三）美国企业对于中国企业的投资规定更加细化

新版规定相比之前的规定而言更加具体，该限制令要求美国人提供这项限制令所涉及的与外国交易的相关信息，并禁止美国公民与外国从事涉及到上述领域的某些其他类型交易。涉及国家安全技术和产品的交易应通报交易类别。根据限制令第1条，法令生效之日起1年内，应评估是否修改该法规，包括是否调整“涉及国家安全技术和产品”的定义，增加或删除微电子、量子信息技术、人工智能等领域的技术和产品，并定期审查法规的有效性。[10]

在审查投资的合规性方面，该法令还包括一项重要条款，用以确保美国对非中国企业的投资不受影响。法令规定：如果一家公司的子公司都是中国的并且涉及了法令所涵盖的行业，那么只有当其收入、运营费用、资本支出或净利润的50%以上来自这些子公司时，才属于该法令适用范围。然而，法令要求财政部需要对中国可能采取的措施保持警惕，例如，敏感行业和非敏感行业公司之间的虚假合并等，这些措施可能旨在稀释收入份额并使其低于50%的门槛。该法令明令禁止任何“逃避或以逃避规则为目的的行为”。因此，投资者将自行承担利用这一“漏洞”的风险。[11]

拜登政府对华投资限制令的影响

（一）加速中美科技脱钩

拜登政府将国家科技实力视为中美战略竞争的关键。美国国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）认为，科学技术进步将定义21世纪地缘政治格局，我们必须保持尽可能大的领先优势。进而在对华关系中占据更加主动的地位[12]

因此，现阶段美国对华科技竞争的“进攻性”愈发明显，突出表现在大力培育美国自身技术实力的积极行动，例如对教育和研发的投资。拜登政府在出台各项鼓励国内创新措施的同时加大了对中国科技产业的打压力度。近年来，美国不断进行的外商投资审查和技术出口管制已经成为遏制中国科技进步的重要工具，本次发布的限制令更是呈现出管制力度不断升级的趋势，严重干扰了中美之间正常的科技交往。对华投资限制令是加速中美科技脱钩，进一步加大美国在全球科技前沿领域对中国相对优势的又一武器。

（二）阻碍中美科技交流和技术进步

随着科技发展速度加快，国际竞争日趋激烈，科学的研究对象也逐步扩展到包括环境科学、信息科学、生命科学、脑与认知科学、物质与能源科学等领域。各国的科技交流是推动技术进步的重要动力，发展高新技术应加强与世界其他国家的联系与合作，积极吸引外国科学家参与大型科研项目，建立运转良好、资源共享的信息网络，鼓励人才的来往与交流。一直以来，美国开放包容的创新体系是其强大科技实力的重要基础。各国企业和科研人员在这个体系中共同竞争、合作，通过广泛的沟通推动科学研究的进步。

然而，投资限制令的出台降低了中国企业的参与度，进而限制了创新的广度和深度，可能导致创新的停滞和技术进步的减缓。投资限制令不仅会影响到投资收益，更重要的是会破坏创新系统的多元性。由于缺乏来自中国企业的参与和竞争，美国创新体系内部的活力也会减弱。

（三）破坏全球产业链和供应链稳定

拜登政府的对华投资限制令瞄准半导体、量子技术和人工智能等核心技术领域，在全球产业链、供应链调整的背景下，美国无视科技发展的客观规律，以行政手段强行切断中国高科技企业的供应链，以国内补贴、出口管制、投资限制等方式推动高科技产业“去中国化”，严重破坏了全球科学技术的发展环境。美国限制中国发展高新技术的各项政策已经扰乱了现有全球高科技产业供应链的安全和稳定。同时，美国不断加强科技领域管制力度，推动制造业回流。对全球的产业安全和经济形势造成了负面影响。限制令不仅影响了中国的科技产业，进一步恶化了本就紧张的中美关系，也使其他国家对于本国相关产业的安全表示担忧，进一步减缓了全球经济复苏的进程。

从长期看，世界经济仍面临着较多的不确定性。未来美国对中国的科技打压仍将持续。然而，美国的对华投资限制令并不能禁锢中国发展科学技术的巨大潜力，中国应理性看待美国对华政策的局限性，立足自身实际，强化原始创新能力，集中力量攻克“卡脖子”技术，激发高新技术产业各环节的研发活力。

编：吕紫烟

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1] Senator Mike Rounds, “SENATE PASSES ROUNDS AMENDMENT TO BAN CHINA, RUSSIA, NORTH KOREA AND IRAN FROM BUYING AMERICAN FARMLAND AND AGRICULTURAL BUSINESSES”, July 25, 2023, available at: 

https://www.rounds.senate.gov/newsroom/press-releases/senate-passes-rounds-amendment-to-ban-china-russia-north-korea-and-iran-from-buying-american-farmland-and-agricultural-businesses,2024.01.16

[2] NBC 6 South Florida, “DeSantis Signs Bill Banning ‘Countries of Concern’ From Buying Land, Property in Florida,” May 8, 2023, available at: 

https://www.nbcmiami.com/news/local/desantis-signs-bill-banning-countries-of-concern-from-buying-land-property-in-florida/3030244/, 2024.1.16

[3] The White House, “FACT SHEET: President Biden Signs Executive Order to Ensure Robust Reviews of Evolving National Security Risks by the Committee on Foreign Investment in the United States,” September 15, 2022, available at:

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/15/fact-sheet-president-biden-signs-executive-order-to-ensure-robust-reviews-of-evolving-national-security-risks-by-the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states/, 2024.01.16

[4] Citigroup，“Who’s Winning the US-China Chip War?” October 11 2023，available at: 

https://www.citigroup.com/global/insights/global-insights/who-s-winning-the-us-china-chip-war-, 2024.01.16

[5] Time,“What to Know About the U.S. Curbs on AI Chip Exports to China,”October 17, 2023, available at: 

https://time.com/6324619/us-biden-ai-chips-china/, 2024.01.16

[6] Jon Bateman, U.S.-China Technological “Decoupling”-A Strategy and Policy Framework, Carnegie Endowment for International Peace, pp.37~39, 2024.01.16

[7] Senate Democrats, “Majority Leader Schumer Statement on the Biden Administration Restricting Certain U.S. Investments In China To Protect National Security,” August 09.2023, available at: 

https://www.democrats.senate.gov/newsroom/press-releases/security, 2024.01.16

[8] CBS news, “Biden issues order curbing U.S. investment in Chinese tech sectors,” August 9, 2023, available at: 

https://www.cbsnews.com/news/biden-curb-us-investment-chinese-tech-sectors/, 2024.01.16

[9] CNN, “Biden administration announces new bans on investments in China meant to protect national security, “August 10, 2023, available at: 

https://www.cnn.com/2023/08/09/politics/china-investments-white-house-joe-biden/index.html, 2024.01.16

[10] The White House, “Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern, “August09, 2023, available at: 

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/, 2024.01.16

[11] Peterson Institute for International Economics, “Biden's new outbound investment restrictions with China are a sensible compromise, but further tightening is likely”, August 10, 2023, available at: 

https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/bidens-new-outbound-investment-restrictions-china-are-sensible-compromise, 2024.01.16

[12] The White House, “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan at the Special Competitive Studies Project Global Emerging Technologies Summit” September 16, 2022 available at: 

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/16/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-at-the-special-competitive-studies-project-global-emerging-technologies-summit/, 2024.01.16