编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第92篇文章，从今年以来美国汽车工人大罢工切入，梳理了美国汽车工人联合会（UAW）和能源转型政策历程，分析了拜登执政以来美国加速以电动汽车为主的能源转型对UAW的冲击，并探讨了未来UAW的行动走向及其可能影响。
本文作者：严瑾怡，国际关系学院国际政治系本科生
2023年9月，美国汽车工人联合会（UAW）领导的汽车工人大罢工席卷全美20个州，要求加薪40%、实行每周32小时工作制等。10月30日，在持续罢工超过6周后，UAW与被称为“底特律三巨头”的通用汽车、福特和克莱斯勒三大传统车企达成一项临时协议，标志着此次罢工以UAW再度取得“历史性的胜利”、[1]“底特律三巨头”损失数十亿美元[2]结束。
相较以往“合同年”四年一次的罢工，此次罢工具有三大特殊之处。一是罢工规模之大前所未有，参加罢工的汽车工人总数超过46000人，约占UAW汽车工人会员总数的31.5%。[3]二是针对对象之广前所未有，这是UAW首次同时对三大车企发动罢工。三是罢工获得的政治关注之高前所未有，美国前总统特朗普和现总统拜登先后前往密歇根州为罢工工人站台。此次罢工事件表明，随着美国汽车行业进入能源转型“阵痛期”，UAW和传统车企都希望抓住行业变革的契机以为己方争取最大利益。展望未来，美国绿色制造业发展无疑将给工人带来深刻影响。[4]
UAW的发展历史
美国汽车工人联合会（UAW）的全称为美国汽车、航空航天和农具工人联合会（United Auto Workers），是美国劳工联合会（AFL）的一部分，也是北美最大的工会之一。它成立于1935年，总部位于美国密歇根州底特律市，以维护北美汽车工人利益为己任，以号称“底特律三巨头”的美国三大传统汽车制造商通用汽车、福特和克莱斯勒为直接斗争对象，自诩是“为所有人争取经济和社会正义的斗争的领导者”。目前，UAW在美国、加拿大和波多黎各拥有超过40万名活跃会员和超过58万名退休会员。[5]同时，作为众多劳资工会组织的一部分，UAW的穷通又与美国政府的政策走向和法律变革息息相关。
1935年7月，美国时任总统罗斯福签署《全国劳工关系法案》（Wagner Act），规定“雇员享有通过自己选出的代表进行劳资谈判的权利”，为美国各大行业工会的成立奠定了法律基础。此后，美国行业工会如雨后春笋般出现，UAW也于当年8月26日正式成立。次年，UAW即组织汽车工人与制霸美国汽车市场近3/4份额的“底特律三巨头”展开坚决斗争。通过连续组织“弗林特静坐”“奔牛之战”和“天桥之战”等三场罢工，UAW最终获得了“底特律三巨头”的承认，并与之签订了汽车行业的第一份工会—劳工协议。1941年，UAW在全美建立劳资垄断地位。[6]此后数十年，美国汽车行业一直保持着UAW劳资垄断和“底特律三巨头”市场垄断并存的“双重垄断”局面。1979年，UAW的注册会员数量达到巅峰，一度拥有近150万工人成员。[7]
20世纪80年代以来，受经济运行滞胀、政府政策收紧、传统车企没落、石油危机频发等不利因素的影响，UAW的影响力有所回落。2008年国际金融危机爆发后，其会员数量降至35-45万之间。目前，UAW拥有40多万活跃会员。
资料来源：《今日美国》。[8]
图1 UAW近15年会员数量变化（截至当年年末）
在与传统车企近一个世纪的斗争中，UAW常常是胜利的一方。它以“分别罢工—集体谈判—先后签订协议”为谈判模式、以无上限为工人争取权益为主要目标，与三大车企进行了长期、坚决的斗争。值得一提的是，为了延长罢工时间，同时解决罢工工人的后顾之忧，UAW专门设立了一项罢工基金。目前，该基金数额已达8.25亿美元。根据UAW的规定，参加罢工的工人自第8天起，每周可以从工会领取500美元的罢工补助。
通过组织多场罢工，UAW为汽车工人争取到了加薪、退休金、医疗保险甚至“带薪待业”等优厚福利待遇。在赢得极大声望的同时，UAW也扩张了自身影响力和势力范围，成为美国政治中一个庞大的特殊利益集团和美国两党、联邦政府争相拉拢和控制的对象。近年来，UAW还通过政治游说、政治捐款等多种方式，把触角伸向政府决策、国会选举甚至总统大选，试图牟取更大利益。
资料来源：美国政治捐献数据库。[9]
图2 1980-2022年UAW游说美国政府的费用
美国能源转型进程对汽车行业的影响
如上文所述，在与传统车企的斗争中，UAW常常是胜出的一方。但目前，美国政府大力推行的新能源转型正对UAW的生存与发展构成严重威胁。尽管美国早在20世纪70年代就开启了能源转型进程。但直至拜登任期内，美国能源转型进程才得以加速并威胁UAW的生存与发展。
20世纪60年代末，环境污染和石油危机频发使美国政府逐渐意识到能源政策对于汽车行业发展的重要性。以1970年《清洁空气法案》出台为标志，美国政府开启了以能源转型促进环境保护的进程。随后，为了与外国公司在节能环保领域展开竞争，克林顿政府和小布什政府分别于1993年和2001年出台“新一代汽车合作伙伴计划”（PNGV）和“自由车辆技术计划”（FCVT），大大加快美国汽车产业的技术革新步伐。
2008年国际金融危机的爆发，使很多美国汽车厂商濒临破产。奥巴马政府一方面向这些汽车巨头提供紧急援助以助其渡过危机，另一方面于2009年出台《美国复苏与再投资法案》（ARRA），通过补贴研发、完善基建、减免税收等方式发展清洁能源。尽管这一时期的新能源汽车产业“并未迎来爆发式增长”，但却大体维持了较为强劲的整体发展势头。
特朗普政府时期，美国能源转型进程有所放缓。在国内，特朗普政府废除了奥巴马政府时期严苛的“企业平均燃油消耗”标准，而代之以更温和的“安全经济燃油效率”；在国际上，特朗普政府退出《巴黎协定》，使传统油车和传统能源产业在国家层面被“解绑”。但同时，以加州为代表的许多州政府不满于特朗普的做法，继续在州内推动能源转型。[10]
2021年以来，拜登政府在很大程度延续奥巴马时期的新能源政策的同时，将转型重点置于普及电动汽车和促进电动电池生产，不仅明确把电动汽车作为2050年减少碳排放长期目标的一部分，而且提出“到2030年，所有销售的新车中有一半是电动汽车”的指标要求。[11]为此，拜登政府在从生产到销售的各个环节都制定了新规，并出台了建设充电设施、打造电池工厂、对工人进行再培训等配套措施。[12]仅以电池制造一项为例，截至2023年4月，拜登政府就已宣布超过1000亿美元的投资计划。[13]
表1：20世纪90年代以来美国历届政府在能源转型方面的代表性政策
资料来源：作者自制。
对比拜登政府与往届政府可以发现，拜登政府的新能源政策朝着电动化方向迈出了重要一步。相较往届政府更多采取限制油耗、补贴研发、完善基建等举措，拜登政府的能源转型计划更加全面、深入，面临的阻力也愈加复杂。尤其是其鼓励电池制造等新产业布局的改革，必然会触及到汽车行业传统利益集团的核心利益。
UAW在能源转型中面临多重挑战
总体看，在能源转型过程中，UAW面临新能源车企设厂、传统车企转型和政府投资落点等三方面的冲击和挑战。
首先，在美国设厂的新兴电动汽车公司大多绕过工会，导致UAW势力范围受到削弱。当前，本土龙头企业如特斯拉、日本企业如丰田等均为“非工会”汽车制造商，并对工会总体持负面看法。它们认为UAW一味向企业索取福利的做法不仅增加企业用工成本、削弱其产业优势，而且大大抑制企业的创新能力。[14]因此，这些企业在选址建厂时往往会故意避开工会的传统势力范围，而选择在工会势力相对薄弱的美国南部发展。《底特律自由新闻报》（Detroit Free Press）的报道显示，截至2023年11月，在美国受UAW控制的电池工厂仅有一家。[15]
其次，传统车企响应政府号召转型，可能导致UAW会员利益受损。一方面，转型车企或为节约成本而裁员和闭厂。福特首席执行官吉姆·法利（Jim Farley）曾表示，制造电动汽车所需的劳动力将比制造汽油动力汽车减少40%。尽管他认为汽车工人可以通过生产电动汽车零件来抵消失业影响，但UAW仍担心车企转型可能导致数以万计的工人失业，且无法保证工人的工资不低于原来的水平。正是基于此种考虑，UAW主席于10月31日公开表示，工会拒绝“在高薪工作与绿色工作之间做选择”。[16]另一方面，转型后的合资企业形式削弱了UAW的影响力。作为政府补贴的接受者，电池工厂是与其他公司建立的合资企业，而不是由汽车制造商全资拥有。这意味着即使工人加入工会，也可能不受UAW和三巨头之间协议的保护。
最后，美国政府以电动汽车制造业企业为主要投资对象，可能导致UAW获益渠道减少或成本上升。一方面，很多从美国政府获得超十亿美元投资的企业是“非工会”的；另一方面，作为UAW势力范围的三大传统车企本已在与特斯拉以及外国车企等对手的竞争中落后，因此囿于成本和利润，难以为汽车工人提供令人满意的薪资待遇。
UAW可能影响美国能源转型的未来
2023年是美国能源转型、工会历史转折和总统大选临近三重因素交织叠加的一年。UAW在各方主体博弈中所扮演的角色及作用将深刻影响美国能源转型的未来甚至政策走向。
首先，UAW面临重大抉择。表面上看，UAW作为传统势力，似乎与能源转型格格不入。但作为一个兼具保守性和扩张性的工会组织，其在能源转型中的核心利益依旧是保障汽车工人的就业和工资福利。根据UAW于10月6日与通用汽车达成的协议，未来通用汽车旗下的电池工厂工人将可以申请加入工会。这一条款对于UAW具有里程碑式的意义，表明其向新能源领域的扩张迈出了重要一步。就这一意义而言，UAW更重视“公正过渡”而非简单反对能源转型，[17]即工会参与转型的前提是保障工人就业与工资。
未来，UAW在新能源产业领域可能有两个选择：一是与政府合作，出面调和新能源车企与工人之间的关系，并利用自身影响力引导能源转型；二是既不选择与政府适当妥协，也无法与其他新能源公司达成类似合作协议，从而陷入势力收缩、进退失据的被动局面。无论如何，UAW至少在短期内将继续凭借其巨大影响力在美国汽车业占有一席之地。
同时，在此次汽车工人罢工所涉的20个州中，有6个州预计成为明年大选的关键战场。其中，作为UAW大本营的密歇根州最为“摇摆”。在大选临近的现实面前，民主、共和两党都极力拉拢在底层蓝领工人中拥有巨大影响力的UAW。除先后前往密歇根州为罢工工人发声外，拜登政府承诺将在能源转型期间切实维护传统工人选民的利益。拜登政府不仅通过《通货膨胀法案》为工会工人制造的电动汽车提供了4500美元的额外税收抵免，还在11月16日出台了有史以来的第一份总统备忘录，以支持在全球范围内维护工人权利、推进高劳工标准；以特朗普为代表的共和党人则指责拜登政府的能源转型政策并未采取足够措施维护工人利益。
对于特朗普和拜登的示好，工会似乎并不买账。截止目前，UAW尚未明确表示支持哪一位总统候选人。2023年5月，UAW主席明确表示特朗普再次担任总统将是一场“灾难”，并称特朗普这样的“亿万富翁”是与工人相对立的。但同时，UAW也表示，在工会所要求的“公正的过渡”得到解决前，不会对拜登连任表示支持。[18]不难看出，UAW在总统候选人上迟迟不作表态，显然是出于投机目的，希望政府出台更有利于工会发展的能源转型政策，如在能源转型中通过税收抵免等方式给予工会优待、支持工会向特斯拉等“非工会”企业扩张、施压汽车企业使其在与UAW的谈判中作出更大让步等。拜登和特朗普对劳工运动的支持或将打破历届总统作为中立“劳资调解人”的政治惯例。未来，拜登政府在能源转型方面对UAW的安抚措施尤其值得关注。
编：王一诺
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] John Nichols, “The UAW Has Won a Historic Victory. So What Comes Next?” The Nation,
https://www.thenation.com/article/society/uaw-strike-victory-analysis/
[2] Michael Wayland, “What Wall Street needs to know about UAW talks, a potential strike and what it could all cost,” CNBC,
https://www.cnbc.com/2023/08/18/what-uaw-negotiations-could-cost-gm-ford-and-stellantis.html
[3] Tom Krisher and The Associated Press, “UAW autoworkers vote on new contract with GM is too close to call on last day of voting,” Fortune,
https://fortune.com/2023/11/16/uaw-autoworkers-vote-new-contract-gm-close-call/?ref=biztoc.com
[4] Jarod Facundo, “The United Auto Workers Meet Electrification,”
https://prospect.org/labor/2023-08-21-united-auto-workers-meet-electrification/
[5] “Who We Are,” https://uaw.org/about/
[6] 保罗·英格拉西亚著，粟志敏译：《谁搞垮了美国汽车业》，中国人民大学出版社，2010年，第25-27页。
[7] United Auto Workers (UAW),
https://www.influencewatch.org/labor-union/united-auto-workers-uaw/#:~:text=In%201984%2C%20the%20UAW%20and%20GM%20created%20the,pay%20in%20the%20event%20they%20were%20laid%20off.
[8] Sara Chernikoff, “UAW membership peaked at 1.5 million workers in the late 70s, here's how it's changed,”USA Today,
https://www.usatoday.com/story/money/2023/09/15/uaw-membership-numbers-through-years/70865885007/
[9] “UAW”,
https://www.opensecrets.org/orgs/united-auto-workers/lobbying?id=D000000070
[10] 朱亦清:“特朗普政府的美国汽车产业政策研究”，上海师范大学硕士论文，2021年，第24-25页。
[11] The White House, “Fact Sheet: President Biden Announces Steps to Drive American Leadership Forward on Clean Cars and Trucks”
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/05/fact-sheet-president-biden-announces-steps-to-drive-american-leadership-forward-on-clean-cars-and-trucks/
[12] The White House, “Remarks by President Biden on the Electric Vehicle Manufacturing Boom in America,”
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/14/remarks-by-president-biden-on-the-electric-vehicle-manufacturing-boom-in-america/
[13] The White House, Fact Sheet: Biden-Harris Administration Announces New Private and Public Sector Investments for Affordable Electric Vehicles,”
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/04/17/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-new-private-and-public-sector-investments-for-affordable-electric-vehicles/
[14] 保罗·英格拉西亚著，粟志敏译：《谁搞垮了美国汽车业》，中国人民大学出版社，2010年，第77页。
[15] Jamie L. LaReau & Eric D. Lawrence, “GM, UAW reach tentative deal after weeks of contract negotiations,”
https://www.freep.com/story/news/2023/10/30/gm-uaw-reach-tentative-deal-after-weeks-of-contract-negotiations/71380070007/
[16] Dan Gearino & Aydali Campa, “UAW Settles With Big 3 U.S. Automakers, Hoping to Organize EV Battery Plants,”
https://insideclimatenews.org/news/31102023/uaw-settles-big-3-automakers/
[17] “UAW Wins Just Transition at General Motors,”
https://uaw.org/uaw-wins-just-transition-general-motors/
[18] David Goldman, “UAW president has some harsh words for Trump,”
https://edition.cnn.com/2023/09/19/politics/fain-trump-detroit/index.html
