本文是《美国观察》栏目推出的第82篇文章，聚焦美国最高法院对拜登减免学生贷款计划做出的判决，并分析这一计划受挫的多层原因以及在总统大选和教育议题上可能带来的影响。当地时间2023年6月30日，美国最高法院以6比3的投票结果，裁定美国总统拜登的“学生贷款减免计划”（Student Loan Debt Relief）违宪。此举意味着签署债务减免计划的2600万美国人将不再可以部分或全部免除债务。拜登于当天表示，联邦政府将根据1965年的《高等教育法》（Higher Education Act of 1965）取消大学贷款。[1]减免计划的受挫不仅对美国高等教育事业产生影响，还将为美国2024年总统大选增添变数。2001年“9·11”事件后，美国颁布的《学生高等教育救济机会》（HEROES）法案赋予教育部长“放弃或修改任何法定或监管条款”的权力，以保护受恐怖袭击影响的借款人。[2]2003年，国会扩大这一权力，将受“战争或其他军事行动或国家紧急情况”影响的借款人包括在内。2022年8月，为了缓解新冠疫情给美国工薪家庭带来的损失，拜登政府决定延续前任政府做法。拜登政府推出的减免学生贷款项目规定，2020年至2021年年收入少于12.5万美元的个人和年收入少于25万美元的已婚家庭，每人最多可减免1万美元的学生贷款。对于获得专为中低收入家庭学生提供的佩尔助学金（Pell Grant）者，最多可减免2万美元的学生贷款。据白宫透露，截止2023年6月30日，拜登政府已经批准为全国220万借款人取消超过660亿美元的贷款。[3]早在去年8月，拜登宣布学生贷款减免计划后，美国前财长、民主党经济学家拉里·萨默斯（Larry Summers）明确表示反对，他认为，该计划会增加通货膨胀，并导致学费上涨，将巨额资金用于可能导致通货膨胀的计划是轻率的，就好比“将大约五万亿美元的汽油倒在通货膨胀这场大火之上”。依据宾夕法尼亚大学沃顿商学院的分析预算显示，该计划或将使财政赤字增加3000亿美元。[4]来自宾夕法尼亚州的前共和党国会议员查理·丹特（Charlie Dent）表示，根据美国宪法第一条第七款规定，第七款有关征税的所有法案应在众议院中提出；但参议院须得以处理其它法案的方式，以修正案提出建议或表示同意。而拜登试图通过“行政令”的形式越过国会的批准，此举被美国最高法院视为“越权”。近年来，行政部门的频频“越权”导致总统权力的增加以及政治极化加剧，政策制定过程也呈现出过度依赖行政命令的趋势，国会的立法权没能得到充分尊重，引发人们对于总统权力“过度膨胀”的担忧。[5]因此，美国最高法院的这一裁决背后是对总统“越权”行为的回应。2022年12月12日，美最高法院同意审理“美国教育部诉布朗”案（Department of Education v. Brown）。原告迈拉·布朗（Myra Brown）和亚历山大·泰勒（Alexander Taylor）因不符合相关规定，未能获得相应的贷款减免，他们认为教育部未遵循“谈判制定规则”和“通告与评论”等强制性程序来制定该计划。这引发外界对于该计划受益群体的讨论。共和党人曾指出，拜登的计划带有“劫贫济富”色彩，未接受过大学教育的纳税人需要为受到良好教育的大学生偿还债务，对于美国的蓝领阶层以及靠个人偿还完债务的美国人来说是不公平的。[6]同时，共和党研究委员会（Republican Study Caucus）在一份报告中指出，联邦政府在过去几十年中一直宣传大学是通往成功的唯一途径，这导致许多学生为了求学背负高额债务，但毕业后获得实际回报极为有限。[7]拜登的计划“治标不治本”，只会鼓励这一不合时宜的理念，加剧美国社会的不平等。2022年9月29日，针对拜登的减免计划，内布拉斯加州、密苏里州、阿肯色州、爱荷华州、堪萨斯州和南卡罗来纳州在密苏里州东区的美国地方法院提起诉讼，其反对理由有三点：第一，各州担心由于减免联邦学生贷款，它们将失去部分税收收入。根据联邦税法规定，2021年至2025年间的学生贷款减免不属于应纳入税收；2025年之后，联邦法律重新将贷款减免纳入应纳税收入，但拜登的减免计划将使贷款数量和金额减少，不可避免地减少各州未来的税收收入。第二，各州认为，拜登的减免计划促使借款人将家庭教育贷款合并为联邦直接贷款，以符合贷款宽免的资格。但这将导致州自身在资产利息和收入上的进一步损失。第三，密苏里州担心减免计划将给密苏里州高等教育贷款管理局（MOHELA）造成经济损失，给更多学生造成教育资金紧张。MOHELA是密苏里州政府设立的学生贷款服务机构，拥有重要的公共职能。密苏里州通过MOHELA的部分收入来资助其教育计划。减免计划的实施将导致MOHELA的收入减少，对密苏里州造成财政压力。[8]总的来说，政策如若实施，近90%的救济将流向年收入低于75000美元的人。与此同时，政府的损失将达到近五万亿美元。这一切实的资金压力似乎使减免学生贷款政策的成本显得难以承担。“重大问题原则”（certiorari）允许法院判定一项未经国会授权的行政部门政策违宪。2022年6月30日，在西弗吉尼亚诉环境保护署（West Virginia v. Environmental Protection Agency）一案中，美国最高法院首次正式应用重大问题原则，以限制国会对环境保护署的广泛授权。最高法院中的保守派法官认为，拜登政府过度解释了《学生高等教育救济机会》。“因为当部长试图对现有法律进行补充时，他放弃某些规定的事实并不能使其随意回避那些固有的对于修改权力的限制。”[9]首席大法官约翰·罗伯茨（John.G.Roberts Jr）表示，“放弃或修改”一词不能合法地解释为授予大规模取消债务的权力，保守派法官认为拜登的“学生贷款减免计划”过于“重大”，并且其无权用新条款取代旧条款，所以判定其违宪。[10]有关重大问题原则，判决书在结尾这样说道：“问题在于谁有权‘决定是否应推进这样的重大行动”，大法官给出的答案是，应当先由国会授权减免贷款，然后行政部门依据此权具体实施。事件对美国政治走向的影响并未完全显现，但当前美国大选的不确定性有所增加。本次大选中的关键群体青年选民对裁决态度不一，需要偿还学生贷款的、不曾申请过或已经偿还贷款的以及未接受大学教育的群体内部分歧明显。后两者的态度则类似前文所述的纳税人不满于财政收入的不公平分配。借助将学生贷款减免受阻归咎于共和党的阻拦或是最高法院的裁决的方式，目前民主党已成功借此机会争取到背负贷款压力学生的支持，使部分群体倒向民主党一方。一份民调报告[11]指出，约55%的美国公民支持减免每人10000美元的贷款；有学生贷款的人则几乎全部支持减免贷款。但是，既然饱受学生贷款困扰的年轻选民会因此举而更加支持民主党，那么自然也有可能会因拜登没能兑现承诺而感到失望。拜登仍试图通过其他方式推动解决学生贷款问题，如果后续计划未能顺利实施，那么他或将失去这部分选民的支持。共和党对这一计划的反对意味着他们很可能会丧失这些借款人的选票，有不少学生认为共和党是造成他们无法减免贷款的罪魁祸首。但无论如何，终归是共和党一方成功捍卫了自己的理念，维护了那些反对政府越权的选民对其的信任。在学生贷款减免计划未能通过后，共和党的总统候选人们还一致赞扬了最高法院的裁决。[12]此外，他们提出的对还款机制的改革建议也能挽回一部分青年选民的支持。这一部分青年选民由于更倾向于对大学学费本身进行改革，因而可能会选择支持共和党的方案。[13]学生群体，或者严格来讲，受学生贷款困扰的年轻一代，无疑是受此裁决影响最大的群体。虽然说他们仍有减免贷款的机会，但并不太可能在短期实现。一是诸如降低利率、将债务与收入挂钩等替代方案都没有免除贷款这一方式来的直接。二是本次裁决中，大法官罗伯茨表示，最高法院的职责在于“裁决具体案件，而不是作为政策辩论的便利论坛”[14]。因此，行政部门将不再能够通过援引和解释先前的法案来行使超出授权范围的权力。发表于《人口研究》（Demographic Research）的一篇论文指出，学生背负的贷款压力不断增加，相应的，实现个人经济稳定的难度也就越来越高。“对于从大学过渡到劳动力队伍的年轻人来说，学生贷款的支付压力对日常现金流的限制可能比学士学位的长期回报更为显著。有证据表明，学生贷款债务会影响就业、教育和消费选择，也会影响婚姻状况。”[15]减免贷款关乎广大年轻学生和中产阶级利益，因而被广泛讨论，引起舆论动荡，未来甚至可能发酵出更为严重的社会事件。无论利益相关的选民是借助媒体进行抨击，还是利用激烈的游行示威的方式来表达不满，可以想见的是，事件本身带来的争论与不满难以轻易平息。从手段上看，除了减免贷款，其他可以解决学生贷款问题的方式仍有待探索。拜登目前并未完全放弃其贷款减免计划，而是提出了备用计划，“为尽可能多的借款人提供缓解贷款压力的替代途径”[16]。共和党一方则提出启动还款的联邦援助（Federal Assistance to Initiate Repaymen）[17]，试图以改革还款机制、简化还款程序以及制定一个以收入为导向的还款计划方式来使学生贷款问题重回正轨。从实质上看，拜登的行动没有触及贷款背后的深层教育矛盾，更像是一种向选民兑现承诺的象征性行为。学生贷款相关多方的利益关联复杂，单纯的免去贷款无法从根源上解决问题，而改革根深蒂固的借贷和还款制度又困难重重。通过这次事件，美国的民众得以重新审视大学教育的必要性。近年来，收入水平的提高显著低于大学教育成本的提高，学生贷款的负担日益沉重。如果学生贷款带来的负担大过收益，部分青年可能会放弃大学学业，转而选择直接工作。不单是教育行业会受到冲击，各行各业的劳动力教育水平或许都会有所降低。裁决本身也将对后续有关教育的案件的判决起到一定的影响，尽管其特征并非十分典型，但后来者仍可以援引此次联邦最高法院的裁决为自身的观点辩护——各州可以为了维护本州的利益而反对联邦的决策；行政机构行使权力的限度也会因此受到打击。减免学生贷款是拜登在竞选中许下的政治诺言，这也是众多年轻选民支持拜登的重要因素，将于秋季恢复的贷款偿还使拜登面临的问题变得更加紧迫。7月14日，拜登政府宣布将继续免除80.4万名借款人合计390亿美元的学生贷款债务；[18]10月4日，拜登政府已批准对另外12.5万名学生贷款借款人减免债务，总额为90亿美元，[19]试图寻找其他方式减免学生债务，稳住年轻选民的基本盘。长远看来，学生贷款问题已成为美国社会矛盾的深刻部分，治标不治本的计划并不能化解社会深层矛盾，还将对美国教育业以及其他行业造成严重冲击，拜登政府能否寻找“新途径”解决这一问题，仍有待观察。
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参考文献
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