本文是《美国观察》栏目推出的第81篇文章，主要聚焦拜登政府科技外交战略的框架、构建途径及特点，并进一步分析美国科技外交战略的走向和趋势。

王保成

中国科学院文献情报中心，中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系

董瑜

中国科学院文献情报中心，中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系

拜登执政后快速扭转其前任特朗普的外交“孤立主义”政策，把重建美国在联合国和其他国际组织中的领导地位作为其外交优先事项之一。随着科技进步，尤其是关键和新兴技术的快速发展和中美在科技领域的博弈日益加剧，拜登政府将更多科技因素融入外交活动，把科技外交作为新形势下应对美中科技竞争的重要战略武器。其底层逻辑是，“利用外交建立最强大联盟”作为增强国家实力的重要途径，确保战略竞争对手不能利用美国和盟国基础技术、专有技术或数据来破坏美国和盟国国家安全[1]。拜登政府的科技外交战略对我国经济和科技发展有危害的一面，但其思路和部分举措对我国又有一定启示作用。那么，拜登政府科技外交战略的框架及其构建途径是怎样的，有何种特征？未来如何发展？

拜登政府科技外交主要基于三大战略支柱：国务院的技术专业性、传统的盟友关系和新建外交联盟。此外，美国还通过提供技术援助等方式寻求扩展其外交政策新支撑点，逐步扩大其科技外交战略的覆盖面。

(一) 以科技能力建设为基，全面推动科技融入外交

拜登政府把科技作为促进外交工作的有力工具，不断加强国务院科技外交能力建设。国务院科技合作办公室通过签署双边科学技术协议、设立联合科技基金等方式推动与合作国的共同科学优先事项并加强双边关系。2022年9月，国务院根据《芯片和科学法》设立“国际技术安全与创新”（ITSI）基金，旨在促进安全可靠的电信网络开发和利用，确保半导体供应链的安全和多元化。国务院通过全球科技创新计划（GIST）、美国科学特使计划、大使馆科学研究员计划等促进美国与合作国的关系。通过外交信息技术奖学金计划（FAIT）吸引顶尖技术人才加盟国务院，为国务院加强技术人才储备。2023年，拜登政府史无前例地一次性任命了7位杰出学者作为美国科学特使[2] [3]。

为适应外交形势和科技发展变化，拜登政府还通过成立新的专门机构推动科技外交发展。2022年4月和2023年1月，国务院先后成立网络空间与数字政策局（CDP）、关键和新兴技术特使办公室，分别负责领导和协调国务院在网络空间和数字外交方面的工作，加强国际合作开发生物技术、先进计算、人工智能和量子信息等技术，推动重塑全球关键和新兴技术格局[4] [5]。国务院还在“硅谷”设立办事处，致力于与技术领先机构建立合作伙伴关系，逐步提升该机构的网络和技术能力并使之制度化[6]。从2022年开始，国务院增加预算加强对国务卿科技顾问的支持以及对新兴技术的监督。上述举措对美国国务院的科技能力提升起到重要的推动作用。

(二) 以传统外交关系为柱，大幅增加科技因素的注入

拜登政府依托传统外交联盟关系，极力拓展多边和双边层面的科技外交。在多边体制下，主要以七国集团（G7）科技部长会议为抓手，加强国际科技合作，相关主题包括新型冠状病毒病（COVID-19）的诊断、测试和疫苗研发，人工智能、海洋科学、科研安全和诚信、太空利用等[7]。此外，美国充分发挥多边外交机制中的主场优势，将“创新”作为2023年亚太经合组织会议（APEC 2023）的优先事项，重点关注食品安全和农业生物技术，推进电信、网络安全和新兴技术，推动APEC批准新的和更高标准的清洁能源和可持续发展目标[8]。2021年9月，拜登政府在原“四方安全对话”（Quad）的基础上成立Quad关键和新兴技术工作组，围绕技术标准、5G多样化和部署、技术供应链等开展工作。设立Quad奖学金计划，遴选科学、技术、工程和数学（STEM）领域的优秀硕士和博士生到美国学习；建立科学和技术专家网络，推动四国间私营、公共和学术部门的创新与合作[9]。近期，国务院向经济合作与发展组织（OECD）拨款，支持OECD在半导体方面的工作，建立半导体交流网络，创建政府间半导体生产设施信息库等。美国近期还积极寻求重新加入特朗普政府时期退出的联合国教科文组织（UNESCO）并获得批准，意图利用该组织的国际影响力推动实现美国在教育和科技方面的外交政策目标。

在双边层面，拜登政府加强与传统盟友间的科技合作。10月，美国与欧盟第五次延长科技协定，延续双方在健康、气候、能源、环境以及关键和新兴技术领域的合作。与澳大利亚、英国、日本和法国等加强量子科学技术和人工智能方面的合作[10]。拜登政府还与泰国通过第三次科学技术联合会会议发布声明，双方将加强在生物多样性、农业、环境保护方面的合作[11]；与以色列开展技术战略高级别对话，在流行病防范、气候变化、人工智能和可信技术生态系统领域开展合作[12]。

(三) 以新型外交关系为梁，加快构建科技合作“小圈子”

拜登执政后建立了多个新的外交联盟或机制，为其国家安全和国家竞争力战略构建新的实现途径。拜登政府的新多边外交联盟包括2021年9月成立的澳英美“三边安全伙伴关系”（AUKUS），提升三国在高超音速和反高超音速、电子战、网络、人工智能和自主系统、量子技术等方面的能力[13]。2021年9月，美国和欧盟联合成立“美欧贸易和技术理事会”（TTC），成立技术标准合作、气候和绿色技术、数字技术、人工智能、量子技术等十个工作组。经过一年多的运作，TTC已经在关键和新兴技术标准化、电动车辆充电技术、半导体领域和量子技术等领域取得一系列重要进展。2022年3月，拜登政府提议与日本、韩国和中国台湾地区成立技术合作伙伴关系网“芯片四方联盟”（Chip4或Fab4），意在利用各方优势，构建一个排华的“半导体壁垒”。2022年5月，美国与澳大利亚、日本等13个国家共同构建“印太经济繁荣框架”（IPEF），通过加强清洁能源、数字经济和新兴技术，贸易便利化技术标准等工作提高供应链的弹性并降低经济成本[14]。2022年6月，由美国牵头，联合澳大利亚、加拿大等10个西方主要国家组织成立“矿产安全伙伴关系”（MSP）机制，旨在加强关键矿产供应链，确保对技术发展至关重要的关键矿产的生产、加工和回收能力可支持各国充分实现其经济发展效益[15]。2023年1月，美国、日本和荷兰达成协议，限制荷兰阿斯麦（ASML）公司向我国出售先进光刻机，限制日本尼康公司、东京电子公司向我国出售与半导体相关的技术。2023年8月，美、日、韩首脑商定全面加强技术合作，开展三边国家实验室合作，扩大三边合作研发和人员交流，加强人工智能国际治理合作，寻求制定技术标准做法和规范，指导关键和新兴技术的开发、使用和转让[16]。此外，美国还加强与国际科技人才的交流合作，启动“玛德琳·奥尔布赖特青年女性领袖计划”，吸引国际女大学生到美国进行学术交流和文化活动[17]。

除构建新的多边体制外，拜登政府还极力拓展新的双边体制或为旧双边体制注入新的技术内涵。一个突出例子是，美国和印度于2023年1月启动关键和新兴技术倡议（iCET），推动双方政府、企业和学术机构间构建战略技术伙伴关系。近期，两国在半导体、人工智能和太空等领域达成一系列合作，印度签署了《阿尔忒弥斯协议》《半导体供应链和创新伙伴关系谅解备忘录》，双方将在2023年年底前制定载人航天合作战略框架，并加大在清洁能源转型方面的合作[18]。与菲律宾将加强在太空态势感知、利用太空进行海域感知、高等教育和关键矿产资源开发技术等方面的合作[19]。与蒙古国签署关键矿产合作备忘录，共同推进“印太”地区关键矿产供应链的安全和韧性。双方将在技术领域加强合作，支持蒙古国提升矿产资源投资能力[20]。与越南签署战略伙伴关系协议，促进美越双边合作，推动越南在半导体生产、人工智能和其他高科技产业的发展[21]。

(四) 以提供技术援助为轴，逐步辐射外交影响

拜登执政后通过为欠发达国家和地区提供技术援助的方式，增强美国在这些国家的存在感并逐步扩大影响力，辐射范围包括非洲、加勒比海地区。美国和欧盟支持牙买加和肯尼亚建设安全且有韧性的数字连接以及信息和通信技术服务（ICTS）供应链。支持牙买加中小型企业使用数字技术，协助牙买加电力公司扩建公共Wi-Fi基础设施；支持肯尼亚实施《2022—2032年国家数字总体规划》，帮助肯尼亚培养下一代数字专业人员等[22]。支持哥斯达黎加推出安全、有韧性和包容性数字连接，支持该国的5G技术发展。近期美国逐步把技术援助手段应用到亚洲太平洋地区，支持菲律宾开发5G独立网络，实施网络安全培训，建立国家哥白尼数据中心等[23]。与帕劳签署技术援助协议，帮助帕劳实现电信网络现代化并促进其国内互联网连接，推动实现以安全可靠的技术取代帕劳现有的国家移动网络等[24]。

与盟友合作应对“中国威胁”和全球共同挑战是美国的既定政策，也是拜登政府在《国家安全战略》中明确提出的实现美国国家安全愿景的三大战略支柱之一。拜登政府极力在外交领域中融入更多科技因素，推动科技与外交的融合和相互促进，帮助美国外交政策取得积极效果。

(一) 以国家安全为基础，以民主和价值观为纽带

美国科技外交战略能不断快速推进，最重要的是利用了其他国家担忧技术发展影响国家安全，以及技术不能掌握在自己手中从而缺少安全感的心理。因此，“安全”和“去风险”是美国当前科技外交活动中使用频率较高的两个词。

此外，美国充分利用传统的民主价值观在维系与盟友间关系中的纽带作用，极力宣扬技术对民主和人权的支持，推动技术发展以促进民主。拜登政府借举办两届“民主峰会”的机会，把技术和民主、人权等概念强行捆绑，通过出台《推进隐私保护数据共享和分析的国家战略》《数字资产研究和开发的国家目标》等文件和举办“增进民主技术国际挑战大奖赛”等举措，向其他国家灌输美国的民主和技术发展理念[25]，这些理念对美国的科技外交，尤其是数字技术领域的外交工作起到重要推动作用。

(二) 以关键和新兴技术为重点，加强太空合作吸引力

人工智能、量子技术等关键和新兴技术跨越科学和技术学科，正以惊人速度发展。这些关键和新兴技术带来的机遇和风险并存，全球各国都给予高度关注。拜登政府把关键和新兴技术作为推进科技外交战略的重点内容，加强与盟友在技术开发、技术标准和监管政策制定方面的合作。同时，加强对技术发展至关重要的关键矿产领域的合作，确保关键矿产供应链的弹性和安全。

此外，拜登政府积极吸引其他国家参加太空合作，加大太空开发利用的吸引力。截至2023年6月，全球已经有26个国家签署了由美国主导的《阿尔忒弥斯协议》，该协议用于指导可持续民用太空探索，帮助签署国从太空中获得的数据中受益[26]。美国希冀通过外交途径解决关键和新兴技术、供应链和太空技术领域问题的同时，将中国排除在外，以实现其维持科技霸权的企图。

(三) 与世界地缘政治和美国国家战略紧密关联

美国为遏制中国科技和经济的发展，把科技外交作为服务其构筑反华小圈子的工具。拜登政府新建和重新启动的多边外交机制大多都服务于其“印太战略”，具有明确针对中国的指向性。例如，三边安全伙伴关系、四方安全对话和芯片四方联盟等。

在双边体制架构下，这种服务于地缘政治的科技外交安排更为明显，印度、澳大利亚、日本、韩国是美国重点拉拢的对象国家。拜登上任后，美国太平洋地区的动作明显加快，包括最近与印度尼西亚构建新的合作伙伴关系，服务于为美国创建一个“更具弹性、更安全和更可持续的全球半导体价值链”的目标。在南亚太平洋岛国，美国在所罗门重新开设大使馆，加大与帕劳的技术合作等。新近构建的美日韩三国同盟以及美越战略伙伴关系，都是美国加强其在亚洲太平洋地区影响的重要举措。美国的这些动作一方面是利用其他国家的资源和人力发展自身技术，另一方面是加紧推动对中国的技术合围。

(四) 大力加强和提升对外交工作的科技供给

科技外交作为美国的一项国家战略，在实施过程中得到了美国全政府和全社会的支持和配合。除国务院推出的各项措施外，美国商务部、国家科学基金会、疾病控制中心、农业部等机构均对这项战略给予高度支持。例如，美国商务部国家标准和技术研究院（NIST）深度参与“美欧贸易和技术理事会”（TTC）的技术标准制定工作。国家科学基金会根据美印合作战略，积极与印度科学技术部、电子和信息技术部以及生物技术部合作，共同投资关键和新兴技术及基础研究。

另外，美国民间也对政府的科技外交战略持积极态度。美国大学协会（AAU）根据美印关键和新兴技术倡议（iCET）的建议，特别成立“美印大学伙伴关系工作组”，旨在扩大美国和印度间研究和高等教育伙伴关系[27]。美国这种上下一致的行动推动了美国科技外交战略的有效实施。

拜登政府科技外交战略是美国对华科技战在外交领域的延伸，旨在压制中国对技术和未来的主导能力，保证技术规则掌握在所谓“民主国家”手中，其核心目标是推动与中国科技进行“脱钩”。美国的科技外交战略的确在短期内取得了一定效果，其以技术发展为饵的策略增加了其他国家与美国的外交粘性，尤其是部分亚太国家与美国的安全合作加大了中国外部环境的复杂性。随着美国科技外交节奏加快以及技术领域出口管控和投资审查等手段不断升级，中美在科技领域的争夺可能会更加激烈，全球科技、人才、供应链的格局将随之产生重大变化。尽管美国政府紧锣密鼓推动科技外交战略布局，且看起来取得一定效果，但在笔者看来，这种战略具有天生缺陷，不具备长期实施的基础。主要包括以下几方面原因：

首先是美国科技外交战略的利己主义属性决定了其短期性。美国推动科技外交最重要的抓手是所谓的共同民主价值观，在推行过程中强行捆绑科学技术和意识形态。表面上看起来是美国和当事国希望通过共同开发技术、制定技术标准等将先进技术掌握在“民主国家”手中。实际上在大国博弈背景下，其他国家只是美国用来实现自身地缘政治利益的棋子和工具，美国利用其他国家的智力资源、基础设施等为自身的目标服务。一旦得以实现，以美国在历史上的一贯表现来看，未必会完全顾及盟友的国家利益，甚至可能完全不顾及盟友的国家利益，AUKUS的成立即最好例证。美国科技外交的这种利己主义特性决定了这一战略不具备长期存在的基础。

其次是美国国内政治形势的变化决定了科技外交的不稳定性。近年来，美国国内政治极化现象愈演愈烈，执政党和在野党之间的斗争呈现水火不容之势，尤其是政府和国会分属两党控制时这种斗争更加剧烈。拜登任期已经进入下半程，2024年美国将迎来新一轮总统选举，无论哪一党上台执政都将对拜登的科技外交战略产生明显影响。如果共和党赢得总统选举，拜登政府的非法律法规类政策均存在被重新洗牌的可能。在目前特朗普作为共和党内呼声最高的候选人的情况下，如果特朗普有机会再次赢得总统选举，几乎可以肯定将摒弃拜登的科技外交政策。即使民主党仍然留在执政党的位置上，按照拜登目前的身体状况能否顺利完成下届任期存在极大的不确定性。如果是民主党内其他人执政，新政府是否会完全按照拜登的既定战略行事也需要打上问号。即使两党在对华关系上能罕见达成一致，政府换届对这一战略完整性的冲击仍不能忽视。

三是国际局势的加速演化决定了美国科技外交的脆弱性。当前世界处于百年未有之大变局，国际政治、经济、科技格局都处于不断变化之中，国家利益作为由多维利益构成的复杂综合体，与地缘政治、经济发展、贸易关系等密切相关，各国国家利益诉求会因时间和局势的变化而变化。随着中国经济体量和市场总量不断增长以及科技实力不断提升、金砖国家和上合组织等新兴和发展中国家的影响力逐步扩大，部分屈从于美国科技外交战略的当事国将不得不重新考虑自己国家的外交利益。即使这些国家与美国有部分或短期一致的共同利益，但并不代表双方共同利益的基础会长期存在。例如，长期追求战略自主的欧盟对大型跨国科技公司的监管理念和规则与美国一直存在较大分歧，随着大型科技公司的超国家主体权力的问题日益突出，双方未来极有可能在相关问题上继续进行博弈。在这一背景下，美国科技外交战略的长期实施缺乏稳定的基础。

拜登政府的科技外交虽然在战略上具有长远考虑，但在目的上的自利性使其不太可能达到预想效果。即便如此，仍应高度重视美国科技外交，同时，我国可学习和借鉴美国在外交和科技融合方面的相关举措，制定符合我国国家利益的科技外交战略。我们应当充分用好双边和多边合作机制，继续扩大与发达国家间在科技领域的交流和合作，不断提升合作水平；加大对发展中国家在基础教育、交通、通讯等技术方面的帮扶力度，吸引发展中国家的优秀青年人才来我国学习和深造，为实现科技强国目标打造良好的外部环境和培育充足的国际智力资源，加速推动实现科技自立自强。

编：闫咏琪

审：孙成昊

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