本文是《美国观察》栏目推出的第80篇文章，梳理了特朗普执政以来美国和沙特阿拉伯关系变化的主要特征，分别基于沙特和美国的视角分析了领导人认知、经济政策调整等两国关系变动的多元国内外因素，并探讨了中国参与度提升和国内民意转变下两国关系的未来走向。
本文作者：赵诣
香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理
国家之间外交活动的变化通常反映了两国国内政治和国际秩序的演变。数据显示，2017年至2022年，美国外交官员显著降低了对沙特阿拉伯的访问频率，其减少速度快于其他任何一个国家。本文希望探讨该异常值背后美国和沙特之间外交关系的变化特征、导致美国和沙特之间关系变化的原因以及两国关系的未来发展。
对于沙特来说，国内领导人、物质性力量以及塑造国际机制的能力影响了其近年来的外交政策变化。对于美国而言，石油依赖、领导人换届以及整体威胁认知影响其针对中东地区的战略。展望未来，两国外交上的疏远状态会持续，但美国不会完全撤离，而是通过“离岸平衡”手段来维持中东地区安全。
特朗普执政以来的美沙关系变化特征
2017年以来，美国以最快速度减少对沙特阿拉伯（以下简称“沙特”）的访问和互动。受到新冠疫情影响，美国在2019年至2020年期间减少了对大部分国家的访问，但这些国家在2021年之后的相关数据大都（约占70%）呈现回升趋势，而沙特阿拉伯的访问次数依然处在谷底（见图1）。出于对未来与美国长期安全伙伴关系日益疏远的担忧，沙特正加深与中国的联系[1]，以维持本国经济稳定增长。数据表明，海湾地区企业在中国的收购和投资额同比增长超1000%，其中沙特与中国的双边贸易额从30年前的8.34亿美元激增至去年的1170亿美元。在此基础上，沙特通过逐渐减少和美国的石油往来、不按美国要求进行石油生产等方式逐渐降低了对美国的依赖。
图1 美国与部分国家外交互动次数统计（2018-2022）
两国的外交互动情况受到国内国际多重因素影响。从国内角度看，最高领导人的换届和在任时间、国内经济刺激措施等因素会作用到外交政策。从国际政治角度看，两国之间的外交活动随着国际危机、军事武装冲突、贸易投资、两国在其他政治经济社会议题的协商等方面的变化而发生改变。
梳理这一时期与两国相关的具体政治和经济事件（见图2）有助于理解和分析其不断变化的外交行为。在这一阶段，两国国内的变化主要包括各自领导人的换届以及沙特“愿景2030”政策的实施，国际事件主要有中东地区冲突、新冠疫情和乌克兰危机等。
图2 美国与沙特相关事件梳理（2017-2022）
国内和国际事件背后反映的是地缘政治变革、经济力量波动、文化价值观互动等不同因素和利益的交织。图2中反映的美国和沙特近年来伙伴关系变化的事件只是冰山一角，接下来本文将进一步阐释沙特和美国两国外交政策演变的动因，并探讨两国关系的未来。
沙特外交政策演变动因
近年来，王位继承、经济改革迫切、地缘环境恶化和区域外大国力量升降等多重因素叠加，使得沙特面临复杂形势并采取积极主动的外交。其中，领导人因素、经济因素和对外关系格局在沙特对外政策转变中发挥着关键作用。
一是新任领导人激进的作风。在2015年至2017年短短两年间，随着萨拉曼王储逐渐掌权，沙特新政府为应对对其主权和安全可预知的威胁制定了一条更积极的路线。沙特外交在这一时期出现了明显转向，即从“调停者”变成“进攻者”。之前沙特的外交政策基本是被动、低调的，反映在不愿采取大胆或有争议的举措，“萨拉曼新政”下的外交则明显呈现军事化和集团化特点。如在经济政策方面，新上任的萨拉曼在解决油价下跌带来的资金紧张问题时选择采取更加激进的思路，标志性举措之一是出台“沙特愿景2030”，聚焦于“后石油时代”的可持续发展，调整产业结构，并鼓励大型企业向海外扩张。
二是经济政策的调整使其更多依赖对外关系。近年来得益于国内经济多元化改革，沙特经济逐步复苏。根据世界银行数据（见图3），沙特的GDP增速在2020年至2022年间快速上升，出口占GDP的比重也在此时期明显增加。
一方面，沙特的改革措施增强其对外国直接投资的吸引力，推动经济增长和就业机会增加的同时，也促进其与其他国家的关系密切化。通过减少行政壁垒、改善商业环境、加强法律保护等措施，沙特吸引了大量外国投资。另一方面，财政收入从依靠石油收入向扩大非石油收入转变，制造业、旅游业、金融服务业等非石油行业的贡献度逐渐增加，需要外部消费和生产的刺激和支撑以提高经济的韧性和可持续性。经济的调整进一步推动沙特对外关系格局变化，随着美国在中东地区的战略收缩，沙特和美国在经济上的联系逐渐疏远。沙特在新政下推动的经济调整将目光更多投向中国等新兴的亚洲合作伙伴[2]，中国在沙特经济中的地位逐渐上升。
图3 沙特阿拉伯进出口占GDP比重及GDP增速变化（2014-2022）
三是塑造国际机制的能力上升。一方面，通过参与国际组织和机构推动并参与制定国际规则和机制。沙特于2020年担任二十国集团（G20）主席国，还连续多次当选为联合国人权理事会的成员国，参与并推动国际人权事务发展。另一方面，通过推动地区合作提升地区领导地位。2023年3月以来，沙特先后与伊朗、叙利亚和加拿大恢复了中断多年的外交关系，进而带动了地区和解潮流。此外，沙特也参与调停苏丹冲突，举办阿拉伯国家联盟首脑理事会会议，成立波斯湾合作委员会，促进也门和平进程等以促进地区各国间的对话和协商。这些活动提升沙特塑造国际机制的能力，使得沙特在国际事务中的影响力和能动性不断增强，并有助于实现其自身利益。今年8月5日至6日沙特主持召开乌克兰问题“和平会议”，鉴于此前沙特一直保持中立态度并对俄乌双方的直接影响有限，这次国际会议反映出沙特正在加快战略自主步伐以成为具有全球影响力的大国。
美国外交政策演变动因
美国和沙特的稳定联盟关系一直建立在美国向沙特提供安全保证和沙特为美国提供丰富石油供给的基础之上，2017年之后美国对沙特政策的变化源于这一交换机制的条件发生改变。一方面，两国以石油为主要标的的经济联系在逐渐减弱。另一方面，美国的整体对外政策发生从现实主义向孤立主义的转变，对中东地区的威胁认知也发生调整。
一是美国与沙特的经济联系减弱。之前美国与沙特的经济联系主要来自石油进口，这一联系在2017年之后逐渐淡化。从两国之间的石油依赖数据变化（见图4）来看，2018年以来，美国在总进口量保持相对稳定的情况下，逐渐降低对沙特以及其他OPEC国家的石油依赖，其中2019年从沙特进口石油数量的下降尤其迅速。
究其原因，一方面是近年来美国国内页岩油的开发和生产逐渐支撑起本国的油气需求，并降低其对外石油依赖。另一方面是可替代能源的发展降低从沙特进口石油的必要性，发达国家基于环境和政治的考虑倾向于采取多元化的能源发展战略，并逐渐转向新能源和清洁能源。
图4 美国石油进口数量变化（1993-2022）
二是特朗普政府采用孤立主义的外交政策。受到2008年经济大危机的影响，奥巴马政府以现实主义的态度计算在中东地区的投入产出比，美国不再追求绝对领导和深度干预。2017年之后，特朗普政府的外交政策主要基于孤立主义意识形态，逐渐放弃过去几十年来美国定义的地区秩序霸权。
在这一阶段，美国对整个中东地区的兴趣逐渐下降，一方面美国不再像以前那样利用经济和军事优势来限制、控制和摧毁它所认为的敌人，另一方面美国所关注的“敌人”——激进的伊斯兰主义和伊朗不再威胁到美国的政治体制和经济繁荣[3]。过去，对能源安全的担忧推动了美国对该地区的控制，但当前在没有灾难性恐怖袭击的情况下，美国可以逐渐放弃公开的干预行动，强制主导一个重要性日益下降的地区已经没有意义。
三是对整个中东地区的威胁认知发生变化。近年来美国霸权在沙特及其他中东国家的收缩的根本原因是美国寻求通过不干涉的方式来保护自身经济和政治体制利益，通过更多尊重中东国家的主权以建立更稳定和互惠的关系。在过去十年中，美国认为中东地区最常见的两个威胁是恐怖主义组织（如ISIS）和伊朗。但现实是这些威胁都是地区性而非国际性的，至少在目前一段时间里不会破坏美国本土的繁荣和安全。
因而美国会继续回避重大冲突和干预机会，避免动用过量财政和军事资源来调节地区秩序，倾向于继续通过“离岸外包”战略逐步减少其在中东地区的控制成本[4]。因此美国将更加依赖地区盟友，通过中东地区固有宗教、种族和地缘政治力量来彼此制衡。美国只有在绝对必要时才发动干预，以防止地区秩序的重大崩溃。
美国和沙特关系的未来走向
短期看，两国外交上的疏远状态会持续。尽管拜登政府上台后承诺“重新调整”两国关系，但没有付诸实际行动。近年来，美国立法者呼吁恢复 “禁止石油生产和出口卡特尔法案”（简称NOPEC）[5]以授权美国司法部对OPEC提起反垄断诉讼，其他立法者也建议减少对沙特的武器运输，这都可能加剧与美沙关系紧张。尽管巴以冲突的爆发使得近一个月来美国加紧和中东地区国家联系，但是即便美国有强大的意愿维持其霸权地位，也会考虑到其承担昂贵成本的能力而选择观望，寻求从中东地区进行战略收缩，是从奥巴马政府到特朗普和拜登政府一以贯之的战略。除此之外，第三方因素的加入以及民意的对抗也使得短期内两国的关系难以修复。
一是中国将作为第三方因素成为中东地区的重要参与者[6]。在过去二十年中，中国与多个中东地区组织建立联系，2022年，首届中国-阿拉伯国家峰会和首届中国-海合会峰会举办；2023年，中国促进伊朗和沙特和解。中国越来越多地参与中东事务使其成为影响该地区地缘政治格局的重要因素。同时，中国增加了与该地区的贸易，不仅是沙特和阿联酋在全球范围内最大的非石油贸易伙伴，而且通过“一带一路”倡议（BRI）增加了在中东的投资企业，还与海合会成员国签订自由贸易协定。中国已逐渐成为影响美国和沙特关系的重要因素，未来中、美和以沙特为代表的中东大国之间的关系将决定中东新格局。
二是美沙意识形态的日趋对立削弱两国关系改善的民意基础。公众舆论在一定程度上能够为政策制定者提供参照[7]。从盖洛普民调数据（见图5）看，2017年至2019年期间，美国民众对沙特的支持经历了较大程度的波动，具体表现在2018年支持率上升，随后急剧下降，2020年之后趋于平稳，总体支持水平恢复到21世纪初的低位状态。与此同时，根据《环球时报》2023年的民意调查结果，超七成沙特民众认为中国和沙特的关系将在未来变得更加紧密，并认为中国经验可以为中东治理提供借鉴，期待未来中国在安全和发展领域更深入地参与中东治理。就目前民意结果来看，社会层面的认知不利于两国关系缓和且短期较难改变。
图5 美国民众对沙特的支持态度变化（1991-2022）
长期看，随着美国继续撤出中东地区，地缘政治格局将发生变化。霸权所强加的规则和规范的消散使得沙特阿拉伯拥有较大的自主空间，但同时它也必须承担更多维持地区秩序的成本。
编：王一诺
审：孙成昊
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