《美国观察》78 | “印太沙皇”坎贝尔是谁?

2023-10-26

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本文作者:国际关系学院本科生 段义强


库尔特•坎贝尔(Kurt Campbell),现任美国国家安全委员会(National Security Council,以下简称“白宫国安会”)“印太”事务协调员(Coordinator for Indo-Pacific Affairs)。作为总统行政办公室中处理国安事务的顶层机制,国安会职能在于协助总统整合与国家安全相关的国内外和军事政策,使军方和其他政府部门及机构在国安事务上更有效地合作。[1]“印太”事务协调员一职在白宫国安会历史上属首次出现。[2]该职位受总统国家安全事务助理领导,主管亚洲事务司(The directorate for Asian affairs)和南亚事务司(The South Asia directorate)的所有工作。[3]

身为国安会的最大区域负责人,坎贝尔掌管有史以来人数最多的“印太”团队(超过中东和欧洲事务团队),在整个“印太”以及涉华议题的政策制定过程中发挥真正的技术领导作用,故被外界称为“印太沙皇”。因此,对白宫国安会核心成员在外交领域发表的言论及其背后成因加以研究,成为洞悉美国外交决策的关键窗口。[4]

坎贝尔的早年经历


1957年,坎贝尔出生于加利福尼亚州的西部城市弗雷斯诺(Fresno)。其本科毕业于加州大学圣迭戈分校,后在苏联亚美尼亚的埃里温大学获得了音乐和政治哲学证书。由于在学术研究上的出色表现,他又在牛津大学拿到国际关系博士学位,并获得马歇尔奖学金(Marshall Scholarship)。博士毕业后,作为民主党人的坎贝尔很快进入克林顿政府从事与国际问题相关的专业工作。

坎贝尔曾担任美国政府多个职务。在克林顿政府时期,坎贝尔前后担任过白宫国安会负责亚洲事务的国际问题专家、总统贸易顾问、白宫驻财政部专员、参谋长联席会议主席办公室的助手等多重职务。坎贝尔早期复杂的工作经历为日后其在政界的影响力奠定了坚实的基础,使其在构建“印太战略”时能够将经济、国内外政治、军事等一系列因素多层次地融合起来并进行思考。

小布什执政后,坎贝尔离开政界转而进入学界。此时,美国战略重心转移到中东,全面铺开“大中东民主计划”。坎贝尔很快意识到美国政府的“战略失误”。2005年9月27日,在智库工作的坎贝尔出席众议院军事委员会听证会时表示,美国在关注中东的同时,必须应对肯定会崛起为大国的中国,而美国正在忽视“迅速发生变化的亚洲版图”。[5]为此,坎贝尔联合弗卢努瓦(Michèle Flournoy)等人共同建立新美国安全中心(CNAS)。目前该智库与拜登政府关系异常密切,已为其输送多位国安领域的中高层官员。[6]

坎贝尔虽然没能触动沉迷于中东“反恐”的小布什政府,却得以在奥巴马执政后被任命为国务院负责东亚与太平洋事务的助理国务卿,与好友希拉里设计亚太政策体系。在奥巴马时期,基于“转向亚太”的考虑,坎贝尔着重强调三个方面:一是“维护和巩固同盟关系”;二是“发展与新兴国家关系”;三是“重新考虑对华接触战略”。[7]在坎贝尔影响下,美国缓解了因美军驻冲绳普天间机场转移问题而导致的美日摩擦,相继与印尼、越南建立“全面伙伴关系”,构建排除中国的“跨太平洋伙伴关系协议”(Trans-Pacific Partnership Agreement)。为表彰其贡献,时任国务卿希拉里于2013年授予他国务卿杰出服务奖(Secretary of State's Distinguished Service Award),这是美国最高的外交荣誉。[8]但是,美国在“阿拉伯之春”、巴以问题、伊核问题、“反恐”中仍难以抽身。坎贝尔“转向亚太”策略虽受奥巴马重视,并在一定程度上落地成型,但并未提高到最优先决策地位。

离开奥巴马政府后,坎贝尔曾加入希拉里团队并全面投入竞选活动中。2016年,坎贝尔出版《转向:美国亚洲国策的未来》(The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia)一书,全面阐述其亚太战略。特朗普出乎意料入主白宫后,他再次离开政坛,活跃于学术界。

坎贝尔的“印太”布局


坎贝尔反对特朗普时期对华“对抗而不竞争”,[9]主张应在“印太”“塑造中国周边的战略环境”以遏制中国。作为一名技术官僚,坎贝尔居中协调国务院、国防部、商务部、国际开发署等部门,雄心勃勃地展开自己的“印太”布局。

第一,重新规划美国“印太”军事部署。2021年1月,坎贝尔与杜如松(Rush Doshi)撰文表示,美国在保持前沿部署的同时,可再在东南亚和印度洋地区分散部署军事力量,减少美国对少数几个东亚基地的依存度。美国应当优先通过成本较低的“非对称能力”的部署来威慑中国,并且帮助“印太”地区国家发展自身“非对称能力”,鼓励地区国家的军事和情报合作,与美国形成轮毂和辐条式的地区盟友体系。[10]2021年11月19日,坎贝尔出席由美国和平研究所(USIP)举行的“印太战略”专题研讨会时表示:“奥库斯协议(AUKUS)等新的努力使美国及其盟伴关系进入一个引人注目的新阶段。”他说,盟国海军之间“几乎是我们军队的融合”。[11] 2023年8月22日,坎贝尔就戴维营峰会在线上记者会上表示,美日韩安全合作仍在三方“承诺磋商”阶段,但联合文件是基于这样一种认知——“对我们任何一方的挑战都是对我们所有人的挑战”。[12]

第二,支持提升美台“实质关系”。坎贝尔是美国政府内公认的“亲台派”。早在李登辉时期,坎贝尔曾参与到台湾当局与美日的情报联络工作中。据悉,坎贝尔曾至少6次窜台。2021年5月4日,坎贝尔在《金融时报》(Financial Times)主办的研讨会上表示,美国不应明确承诺“捍卫”台湾,如果中美为此爆发冲突,冲突则不太可能局限一隅,并以无法预料的方式“从根本上摧毁全球经济”。[13]2021年7月8日,坎贝尔在出席“亚洲协会”(Asia Society)视讯座谈时表示,美国不支持“台独”,但会挺台“国际参与”。[14]2023年7月6日,坎贝尔在出席哈德逊研究所(Hudson Institute)研讨会时表示,美国当前的台海目标是确保对中国的“吓阻”强劲且明确,同时也在避免意外情况导致冲突升温。[15]此外,坎贝尔还建议美台在人权、性别平等及宗教自由等议题上深化协作,将美台“双边贸易协定”列为优先事项,深化供应链安全合作及强化美台“防务合作”。综上所述,美国当前阶段将延续对台政策的“战略模糊”。坎贝尔表明了拜登政府在发展美台关系上的限度,但同时说出了美国在不支持“台独”的情况下“会继续做什么”。

第三,加强同南太平洋岛国的接触。2022年1月10日,坎贝尔曾表示“太平洋地区是当前世界上最有可能因建立基地或新协议,导致战略意外(Strategic surprise)陡然发生的地区”,而美国在太平洋有“巨大的道义、战略、历史利益”,但是并没有采取足够行动帮助该地区,因此要“加强努力”。[16]他还污蔑中国“攫取资源”,在该地区有“日益增长的野心”,[17]这说明坎贝尔已把南太视为同中国进行地缘政治竞争的关键地区之一。2022年4月,在阻挠中所签署安全合作协议失败后,坎贝尔率团访问所罗门群岛。2022年6月,坎贝尔表示,美国在南太地区会“与理念相近的国家合作,制定一套开放的、非常详细的交往模式。”[18]同月,美英日澳新发起“蓝色太平洋伙伴”倡议。截至今年10月,美国已召开两届美国-太平洋岛国论坛峰会,但其在南太国家实际关注的应对气候变化、基础设施、经贸合作和核安全等议题上实质性承诺寥寥,而已作的承诺落实有限,大部分地区国家对此相当不满。[19]坎贝尔的南太部署面临巨大挑战。

前景展望


坎贝尔的个人际遇与民主党荣辱相连。他的妻子莱尔·布雷纳德(Lael Brainard)现为美国国家经济委员会主任,是拜登的首席经济顾问。坎贝尔的合伙人、好友维多利亚·纽兰(Victoria Nuland)、伊莱·拉特纳(Ely Ratner)等人均为国务院、国防部的核心人员。在两党恶斗不断加剧的环境下,坎贝尔只会也只能为民主党服务。

坎贝尔的职务可能向国务院变动。由于美国政府并未通过正式的立法或者行政命令确定国安会幕僚的地位和组织形式,国家安全事务助理的内阁地位、副助理的副部长地位以及各主管的副部长助理地位都来源于传统或默认。因此,相比于国务院和国防部的同级别官员相比,国安会幕僚仍处于低位。

但是,国安会通常具有流通性和开放性。国安会幕僚在熟悉业务之后很可能转任国务院和其他部门的相关职务。[20]坎贝尔作为“印太”事务协调员,地位虽略低于副国家安全事务助理乔纳森·芬纳(Jonathan Finer),但其颇受拜登“赏识”,更有可能在未来转任国务院职务。据美国POLITICO网站10月19日引述三名白宫知情人士消息,坎贝尔或将被拜登提名为常务副国务卿,以接替退休的温迪·舍曼(Wendy Sherman)。[21]

坎贝尔的未来发展同“印太战略”相挂钩。从2017年“印太”愿景提出到2018年“印太战略”出台,再到军事、政治、经济、外交、科技等多层面的政策实践,“印太战略”在认知层面、政策层面以及战略层面取得了显著进展,[22]坎贝尔在其中如鱼得水,影响力不断扩大。美国基于“竞争范式”处理同中国的关系,也就意味着“印太战略”仍会是美国在较长时间内的战略重点,坎贝尔或可因其更进一步。


编:蔡依航
审:孙成昊
(本文仅代表作者个人观点,与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。)
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参考文献


[1] United States Congress,“National Security Act of 1947”,n.d.,
http://global.oup.com/us/companion.websites/9780195385168/resources/chapter10/nsa/nsa.pdf
[2] 澎湃新闻:《拜登上台“老将”回归,美国新政府的话事人都有哪些》,2021年1月21日,
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10856314
[3] Nikkei Asia,“Biden's Indo-Pacific team largest in National Security Council”,Feb 11,2021,
https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Biden-s-Asia-policy/Biden-s-Indo-Pacific-team-largest-in-National-Security-Council
[4] 杨博文. 白宫新一代对华战略操盘手的思想素描[J]. 文化纵横,2022(3):12-15.
[5] CSIS, “Testimony before the House Committee on Armed Services:FOREIGN POLICY AND NATIONAL SECURITY JUST BECAME TWICE AS HARD”, Sep 27, 2005,
https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/attachments/ts050928campbell.pdf
[6] 海南大学一带一路研究院:《解码美国“政-智旋转门”:哪些智库的对华研究最具影响力?》,2021年3月1日,
https://mp.weixin.qq.com/s/eSH26l72i9NEHRiuQwFPQg
[7] Forbes, “America's Approach To Asia”, Apr 27, 2010, 
https://www.forbes.com/2010/04/27/asia-united-states-kurt-campbell-opinions-columnists-robyn-meredith.html?sh=42d05c96505c
[8] CNAS, “CNAS Co-Founder and Board Chairman Kurt Campbell Selected as Deputy Assistant to the President and Coordinator for Indo-Pacific Affairs on the National Security Council”, Jan 15, 2021, 
https://www.cnas.org/press/press-release/cnas-co-founder-and-board-chairman-kurt-campbell-selected-as-deputy-assistant-to-the-president-and-coordinator-for-indo-pacific-affairs-on-the-national-security-council
[9] Foreign affairs, “The China Reckoning:How Beijing Defied American Expectations”,Feb 13, 2018,
https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-02-13/china-reckoning
[10] VOA:《拜登军力部署仍聚焦中国,但不再是“美国优先”而是“我们一起”》,2021年2月25日,
https://www.voachinese.com/a/biden-review-us-global-force-posture-to-be-more-focused-on-china-20210224/5791462.html
[11] RFI:《坎贝尔:美国将继续留在“印太”地区 美“印太”司令:基于规则的国际秩序正受到攻击》,2021年11月24日,
https://www.rfi.fr/cn/%E4%B8%93%E6%A0%8F%E6%A3%80%E7%B4%A2/%E5%8D%B0%E5%A4%AA%E7%BA%B5%E8%A7%88/20211124-%E5%9D%8E%E8%B4%9D%E5%B0%94-%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%B0%86%E7%BB%A7%E7%BB%AD%E7%95%99%E5%9C%A8%E5%8D%B0%E5%A4%AA%E5%9C%B0%E5%8C%BA-%E7%BE%8E%E5%8D%B0%E5%A4%AA%E5%8F%B8%E4%BB%A4-%E5%9F%BA%E4%BA%8E%E8%A7%84%E5%88%99%E7%9A%84%E5%9B%BD%E9%99%85%E7%A7%A9%E5%BA%8F%E6%AD%A3%E5%8F%97%E5%88%B0%E6%94%BB%E5%87%BB
[12] RFI:《美官员谈美日韩峰会:对任何一方的挑战都是对所有三方的挑战》,2023年8月23日,
https://www.rfi.fr/cn/%E4%BA%9A%E6%B4%B2/20230822-%E7%BE%8E%E8%B0%88%E7%BE%8E%E6%97%A5%E9%9F%A9%E5%B3%B0%E4%BC%9A-%E5%AF%B9%E4%BB%BB%E4%BD%95%E4%B8%80%E6%96%B9%E7%9A%84%E6%8C%91%E6%88%98%E9%83%BD%E6%98%AF%E5%AF%B9%E6%89%80%E6%9C%89%E4%B8%89%E6%96%B9%E7%9A%84%E6%8C%91%E6%88%98
[13]“中時新聞網”:《坎貝爾:美不應明確承諾捍衛台灣》,2021年5月6日,
https://www.chinatimes.com/cn/newspapers/20210506000438-260119?chdtv
[14]“自由時報”:《坎貝爾:美不支持‘台灣獨立’ 但挺台‘國際參與’ 學者:與中談判前 美重申底線》,2021年7月8日,
https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1459379
[15]“中時新聞網”:《白宮官員:美中需建立有效對話機制》,2023年6月8日,
https://www.chinatimes.com/newspapers/20230608000664-260303?chdtv
[16] Reuters,“Pacific may be most likely to see ‘strategic surprise’ -U.S. policymaker Campbell”, Jan 11, 2022, 
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-most-likely-see-strategic-surprise-pacific-official-2022-01-10/
[17] Reuters,“U.S. to announce plans to battle illegal fishing in the Pacific”,May 10,2022,
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-announce-plans-battle-illegal-fishing-pacific-2022-05-09/
[18] VOA:《应对中国 坎贝尔:美将派更多内阁级官员访问太平洋岛国》,2022年6月24日,
https://www.voachinese.com/a/kurt-campbell-pacific-agenda-20220623/6631130.html
[19] 澎湃新闻,《美国再开岛国论坛,布局南太成效如何?》,2023年10月8日,
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_24849968?commTag=true
[20]中美聚焦,《美国“印太战略”推进效果评估》,2023年3月8日,
http://cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20230308/42794.html
[21] POLITICO, “Biden to select Kurt Campbell as deputy secretary of State”, Oct 19, 2023, 
https://www.politico.com/news/2023/10/19/biden-to-select-kurt-campbell-as-deputy-secretary-of-state-00122476
[22] 孙成昊、肖河著,《白宫掌权者:美国国家安全委员会(1947-2019)》,时事出版社,2020年7月版,第281页。



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