本文是《美国观察》栏目推出的第77篇文章，梳理了“拜登经济学”的提出背景和“制造业回流”政策的发展脉络，并基于生产、就业和投资数据分析和探讨拜登政府“制造业回流”政策的实施效果和发展前景。
本文作者：韩人斌
香港中文大学（深圳）硕士
北京邮电大学 学士
本文作者：谢林宏
香港中文大学（深圳）硕士
加州大学圣塔芭芭拉分校 学士
拜登执政以来致力于推行其投资美国、在美国制造和购买美国制造的愿景，主流媒体赋予其“拜登经济学”的代名词以示拜登的经济愿景和政治计划。在新德里举行的二十国集团(G20)会议上，美国总统乔·拜登主动招揽以往被忽略的玻利维亚、印度尼西亚等发展中国家，通过增加与这些国家的贸易为其主导的制造业回流和制造业复兴所需的原材料和零部件提供重要保障。其中，拜登特别强调通过世界银行和国际货币基金组织以规模性的私人投资支持参会的发展中国家，意在重塑上述机构以提出应对中国“一带一路”倡议贷款的替代方案。在此背景下，探讨“拜登经济学”给美国制造业带来怎样的影响、这些影响如何作用于美国的经济发展、拜登欲令美国制造业重塑其霸主地位的前景几何具有现实意义。
“拜登经济学”的缘起与“制造业回流”愿景
“拜登经济学”一方面延续了奥巴马和特朗普政府的政策方向，试图通过产业政策提升美国在21世纪的大国竞争力。另一方面致力于扭转“涓滴经济学”在过去几十年中主导美国经济的局面，以此挽回流失的制造业产业与公共投资。
（一）“拜登经济学”的破旧立新和对“涓滴经济学”的批判
历任美国总统的经济哲学和政策主张总会被媒体广泛地冠以“奥巴马经济学”“特朗普经济学”等专有名词，而当下美国总统拜登亦在媒体面前大力宣扬“拜登经济学”（Bidenomics），认为“拜登经济学”能够“从内到外”“自下而上”地重振美国经济、吸引制造业回流美国、创造诸多就业岗位以及扩大美国中产阶级规模，从而为2024年总统大选造势[1]。
2023年6月底拜登在芝加哥演讲时就曾批判共和党“涓滴经济学”（即里根经济学）的失败，宣称 “拜登经济学”最终能治愈“涓滴经济学”[2]。具体而言，“涓滴经济学”主张政府应该减少对市场的干预特别是减少对企业征税，这不仅有利于企业部门扩大投资从而刺激经济增长，而且能在企业部门减少支出的前提下增加其储蓄并促使储蓄“涓滴”到其他部门以拉动整体经济增长。之后克林顿、布什和奥巴马所建构的植根于新自由主义的经济哲学和政策主张同样潜藏着对“涓滴经济学”的隐性信念。然而，拜登指责“涓滴经济学”让财富更多地掌握在少数群体手中，从而抑制公共投资、导致部分制造业及相应就业岗位流向海外、弱化企业竞争力、加剧社会不平等等。由此可见，“拜登经济学”意在突破20世纪80年代以来“涓滴经济学”所代表的新自由主义思潮，积极推崇产业政策和寻求政府干预，从而给自由放任破坏美国产业基础的局面“踩刹车”并推动更大规模的制造业回流美国。
（二）“制造业回流”的政策脉络及其在“拜登经济学”中的定位
自20世纪60-70年代以来，鉴于美国国内劳动力成本上升和工业生产对环境的破坏严重，美国逐渐将制造业的中低端环节以及中低端产业向海外转移以达到“去工业化”的目的。这不仅导致美国一些传统工业城市衰落，而且导致美国制造业增加值占GDP比重和制造业就业人数占非农就业人数比重双双下跌。2008年全球金融海啸后，美国意识到“去工业化”带来的产业结构“空心化”的危害以及虚拟经济过度繁荣对实体经济的不利冲击，进而开始倡导“再工业化”。当时的奥巴马政府首次提出重振美国制造业，尤其注重发展先进制造业，并先后出台《重振美国制造业框架》、《美国制造业促进法案》《振兴美国制造业和创新法案》等政策举措。后来的特朗普政府则聚焦于发展传统制造业，甚至还秉持“美国优先”原则肆意设置贸易壁垒以增强本国制造业优势，并签署美国近几十年来规模最大的税收法案《税收减免与就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）以减少企业税负进而吸引美国公司的海外产业回流本国。
当前的拜登政府从新冠肺炎疫情全球大流行中发现供应链的安全稳定关乎美国的经济利益，大力推动供应链“去中国化”，为此颁布《芯片与科技法案》（CHIPS and Science Act）、《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）以管控半导体、电动汽车、清洁能源和发电设施等关键产业[3][4][8][9]，并通过促进上述关键制造业回流美国来减少未来供应链中断的可能冲击。
美国“制造业回流”的迹象、进程和效果
制造业对GDP的贡献、制造业对就业机会的创造、制造业拉动的外商投资规模以及制造业的出货量四方面数据可充分展现美国“制造业回流”的纵向与横向效果，从而有助于进一步衡量“制造业回流”受益于拜登经济政策的规模、作用力和发展走向。
（一）美国制造业增加值占GDP比重略有回升但仍处于较低水平
美国制造业增加值占GDP比重可以表征美国“制造业回流”的迹象。在新冠肺炎疫情全球大流行“渐行渐远”以及全球供应链缓慢修复的国际背景下，美国制造业增加值占GDP比重从2020年的10.6%上升至2022年的11.0%，接近疫情前2019年的11.1%，表明近两年美国制造业存在“回流”迹象。但值得注意的是，美国制造业增加值占GDP比重仍旧处于2008年全球金融海啸以来不高于12.0%的低位水平，所以不排除近两年该指标的小幅提升主要得益于美国供应链在疫后逐渐修复的可能（见图1）。
资料来源：美国经济分析局，Wind
图1 美国制造业增加值占GDP比重
（二）美国制造业就业在疫后有所改善但仍处于历史低位
美国制造业吸纳就业的能力可以体现美国“制造业回流”的程度。从美国制造业就业绝对量看，美国制造业就业人数在2021年12月、2022年12月分别为1258.4万、1297.4万，同比增量分别为38.5万、39万；截至2023年8月美国制造业就业人数已上升至1299.7万，较疫情前的2020年2月增加21.2万。由此可见，美国制造业存在“回流”迹象。然而，放眼近70年则不难发现当前美国制造业就业人数低于绝大部分年份，而且美国制造业就业人数占非农就业人数比重同样从1947年8月超过32%的水平下跌至当前不到10%的水平（见图2），因此美国制造业还能吸纳多少就业以及新增制造业就业人数能否“反哺”美国制造业值得商榷。
资料来源：美国劳工部，Wind
图2 美国制造业就业人数及其占非农就业人数比重
（三）外国对美国的直接投资增加利好美国制造业
外国对美国的直接投资规模可以反映外资回流美国制造业的现象[5]。2021、2022年外国对美国直接投资净流入量分别为4052.9亿美元、3183.7亿美元，均高于新冠肺炎疫情爆发前3年（2017-2019年）的平均水平（见图3）。据统计，截至2023年1月底已有超过5800家企业赴美投资建厂，类型涵盖通用电气、空中客车、台积电等世界级的高端制造业企业以及家用电器、纺织生产、金属加工等一般生产性企业，由此呈现出“供应链龙头企业带动链上企业、大型企业牵引中小型企业”的局面。外资回流现象表明拜登政府颁布的经济法案所提及的各种优惠举措正在起作用，很大程度上有利于美国“制造业回流”。但值得注意的是，外国对美国直接投资净流入量同比增速在2022年有较大回落，预计2023年外国对美国直接投资净流入量增幅不会太大。
资料来源：OECD，Wind
图3：外国对美国直接投资净流入量及其同比
（四）美国制造业出货量在改善，亮点在行业
制造业出货量反映了制造业的生产活动和市场需求，而“制造业回流”意味着更多的生产活动会在本国进行，从而可能增加制造业出货量[6]。整体看，美国制造业出货量在2021年6月达到5026.81亿美元，超过自1992年起到新冠肺炎疫情在美爆发前的水平，并在此之后呈现上升趋势，在当前则持续处于高位。分行业看，汽车及零部件、建筑材料及用品、计算机及相关产品、信息技术产品、工业机械、非国防资本品的出货量均在近两年有所增长（见图4）[7]，而这正与拜登政府相关法案中提及的“加强科技领域管制”、“注重供应链稳定”相吻合。
不过值得注意的是，制造业出货量和“制造业回流”之间的关系并不是单向的，美国全部制造业出货量回升以及分行业制造业出货量存在亮点也可能受到国内市场需求、国际竞争状况、他国贸易政策等除“制造业回流”外的因素影响。
资料来源：美国商务部普查局，Wind
图4：美国制造业分行业出货量
对“拜登经济学”的再思考：美国“制造业回流”可持续性视角
不同产业行业在“制造业回流”浪潮的作用下反应不同，作为制造业主体的企业在进一步的回流意愿中表现更积极。但与中国制造业“脱钩”、寻求相近国家以维稳美国供应链安全的可行性替代方案等政治诉求可能会削弱“拜登经济学”的政策效力，并增加不可持续的发展风险。
（一）美国“制造业回流”总体渐进，部分行业“回流”迹象明显、进程较快
由前述可知，美国制造业增加值占GDP比重和美国制造业就业人数占非农就业人数比重均处于历史低位，而且净流入美国的外国直接投资在未来还有减少的可能。此外，尽管随着美国供应链逐步修复，制造业生产指数在疫后回升，美国生产能力已恢复至疫前水平，但是制造业生产指数同比增速在2022年12月开始转为负数并在2023年前8个月里基本负增，表明美国制造业生产动能总体放缓（见图5）。由此可见，总量数据尚未能够在短期内表征“制造业回流”明显迹象，“制造业回流”总体上是渐进的。
同时，汽车及零部件、计算机及相关产品、工业机械、非国防资本品等细分行业的“回流”迹象明显、进程较快。根据团体组织Reshoring Initiative最新报告，截至2023年一季度，电气设备、计算机电子、运输设备、化工等行业吸纳的回流岗位较多，占比分别为47.0%、22.4%、11.2%、10.8%，而这与前述提及的制造业分行业出货量表现相吻合。
资料来源：美联储，Wind
图5：美国制造业生产指数及其同比
（二）美国企业回流其制造业务的高意愿折射出“制造业回流”可持续
美国咨询公司Kearney曾调研过美国制造部门高管和CEO，发现几乎所有行业都有超过80%的企业制定了未来3年内至少回流部分制造业务的战略，其中一些企业所在行业是《2022年芯片与科学法案》和《通胀削减法案》中鼓励本土投资的行业，例如《2022年芯片与科学法案》鼓励的半导体行业和《通胀削减法案》鼓励的清洁能源行业。根据该公司的调研结果，2022年已有38%的企业回流其全部或部分制造业务，46%的企业决定在未来3年内回流其部分制造业务，这意味着到2025年将有84%的美国企业部分或全部回流其制造业务。由此可见，美国“制造业回流”或将是可持续的。
（三）供应链“再分配”印证“制造业回流”可持续，“拜登经济学”难让中美脱钩
为实现“再工业化”和保障供应链安全，拜登政府近年来致力于在产业链的关键环节“盟国化”和“去中国化”，寻求以“小院高墙”的方式对华“脱钩”。来自哈佛商学院的Laura Aflaro和达特茅斯商学院的Davin Chor在今年8月底的杰克逊霍尔会议上发表演讲，指出当前全球供应链将会出现“再分配”迹象[11]。具体而言：来自中国的产品占美国进口的份额在2017年达到22%的峰值后降至2022年的约17%，美国从中国的直接进口已在逐步减少，而来自低工资国家或地区（主要是越南）和“近岸/友岸”国家或地区（主要是墨西哥）的产品占美国进口的份额则在增加，表明“近岸外包”或者“友岸外包”或已成为美国“制造业回流”的重要部分，并可从侧面印证美国“制造业回流”可持续。此外，美国进口的零部件和半成品数量比新冠肺炎疫情爆发前还多，表明部分生产的确在回流美国。面对全球供应链即将出现的“再分配”迹象，中国企业正在增加对越南、墨西哥的出口和外国直接投资，意味着美国很可能通过与越南、墨西哥等国的贸易往来同中国保持间接联系。在过去5年里美国的总体进口额增长7.7%，可即便美国政府或明或暗地对华“脱钩”，美国来自中国的进口仍在过去5年里增长1.2%。
“拜登经济学”扛着应对“中国威胁”的旗帜加强市场干预，由此导致联邦财政支出压力增大；其寻求其他国家来替代中国在美国供应链中的地位的意图则导致从越南、墨西哥等国进口的产品价格上涨进而给国内带来通胀压力。即便“制造业回流”符合美国国家安全利益，财政支出承压、通胀高企的恶果却不得不由美国人民承受，这或将极大威胁拜登政府的民意支持率。此外，召集盟友支持美国“制造业回流”和遏制中国是拜登政府的一贯作风，而美国将“去中国化”以保障供应链安全置于经济效率之上的做法很可能忽视盟友的利益诉求，进而迫使盟友承担中美竞争引致的未知风险，这很可能削弱“拜登经济学”的国际影响力并缩小未来拜登政府的对外经济政策空间。
编：王一诺
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] Bidenomics Is Working: The President’s Plan Grows the Economy from the Middle Out and Bottom Up—Not the Top Down
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/06/28/bidenomics-is-working-the-presidents-plan-grows-the-economy-from-the-middle-out-and-bottom-up-not-the-top-down/
[2] Biden Says He Is ‘Turning Things Around’ on the Economy
https://www.nytimes.com/2023/06/28/us/politics/biden-speech-economy-chicago.html
[3]‘Bidenomics’ is About Creating Good Jobs and Empowering America’s Workers
https://blog.dol.gov/2023/06/30/bidenomics-is-about-creating-good-jobs-and-empowering-americas-workers#:~:text=Through%20our%20workforce%20development%20initiatives,with%20disabilities%2C%20and%20those%20formerly
[4] A Year Into Biden’s Climate Agenda, the Price Tag Remains Mysterious
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-08-16/total-cost-of-joe-biden-s-inflation-reduction-act-is-rising-one-year-later#xj4y7vzkg
[5]Early Signs That Bidenomics is Attracting New Foreign Investment in U.S. Manufacturing
https://www.whitehouse.gov/cea/written-materials/2023/08/23/early-signs-that-bidenomics-is-attracting-new-foreign-investment-in-u-s-manufacturing/
[6]America is ready for reshoring. Are you? 2022 Reshoring Index.
https://www.kearney.com/service/operations-performance/us-reshoring-index
[7]黄郑亮.(2023).试论美国制造业回流. 现代国际关系(04),99-115+151-152.
[8]House, W. (2023). Statement from President Joe Biden on the One Year Anniversary of the CHIPS and Science Act. The White House.
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/09/statement-from-president-joe-biden-on-the-one-year-anniversary-of-the-chips-and-science-act/
[9]Inflation Reduction Act of 2022 | Internal Revenue Service. (n.d.).
https://www.irs.gov/inflation-reduction-act-of-2022
[10] Laura Aflaro,Davin Chor(2023). Global Supply Chains: The Looming “Great Reallocation”.
https://www.nber.org/papers/w31661
