本文是《美国观察》栏目推出的第72篇文章，聚焦“军工复合体”这一美国特有现象。文章结合了乌克兰危机中美国军工企业的产能透析状况，对产能不足背后的主客观原因进行了综合阐述，为透视美国当前的军事水平和政治运作提供借鉴。

严瑾怡

国际关系学院国家安全学院 国际政治系本科生

乌克兰危机爆发以来，以美国为首的北约集团以“抵御俄罗斯”为名，持续对乌克兰进行大规模军事援助。以美国为例，截至2023年6月9日，其已向乌提供了总价值超过400亿美元的军事援助，涉及上百种武器系统及相关弹药和设施。[1]与此同时，美国各大主流媒体和智库却纷纷以“警惕弹药危机”“军工生产跟不上乌战消耗”“国防基础脆弱”等为题发表文章或研究报告，表达对美国军工企业战时产能不足的强烈担忧。

美国军工企业的真实产能究竟如何？能否满足美国的实际战时需求？本文在分析乌克兰危机中美国军工企业产能数据基础上，结合“军工复合体”这一美国特有现象，尝试透析这些忧虑背后的主客观原因及现实基础，从而为透视美国当前的军事水平和政治运作提供借鉴。

美国军工企业大多是以国防承包为主要业务的私人公司。其中，以洛克希德·马丁公司、雷神公司、通用动力公司、波音公司等最具代表性。它们往往通过资助选举、游说国会议员、策动地缘政治冲突等方式，确保美国政府维持或增加庞大的军事开支，从而获取巨额军火贸易和订单合同以实现盈利最大化。

美国军工企业的崛起可追溯至两次世界大战时期。两次大规模的现代战争表明，大国之间的战争本质上是一场旷日持久的工业实力比拼。这为美国政府日后出台鼓励军工融合的政策埋下重要伏笔。1946年，时任美国陆军参谋长艾森豪威尔签署一份文件，呼吁“军方应该与科学家、工程师、产业界、科研院所建立紧密的合约关系，使科学界和工业部门都团结在军队周围”。[2]

在美国政府的大力扶持下，军工企业获得官方承认的优势地位，并迅速在美国发展、壮大。冷战时期，为了在与苏联的军备竞赛中取得优势，将军工生产外包给地方承包商的做法在美国颇为盛行，一些庞大的军工企业逐渐积累起垄断资本。特别是“9·11”事件发生后，美国的军费开支急剧增加至每年7000亿美元，其中约4000亿流向了军工企业，最终形成了如今四五家军工巨头垄断美国1/3国防订单的格局。

很大程度上，正是得益于美国“军事引领下的产业政策”，[3]军工企业才成为推动战后美国就业、技术创新和经济发展的重要引擎。但同时，也正是由于军工企业影响力过大，才形成当今美国特有的“军工复合体”（Military Industrial Complex，MIC）现象。这一现象背后，是一个由美国军方、军工企业、政府官员和科研机构等多个行为体共同组成的庞大利益集体，而军工企业在其中扮演极为重要的幕后推手角色。可以说，军工复合体是美国国家需求和市场盈利共同作用下的产物。透视美国军工企业的战时产能变化，有助于更好了解美国军事实力的优劣和美军的战斗力水平，从而为洞悉美国当前政治体制的运行方式和决策思路提供借鉴。

美国军工企业的战时产能变化可从其参与的几大战争中窥见一斑。早在伊拉克战争期间，美国军工产能不足的问题就已初露端倪。在“战争最激烈的时候”，美国的轻式武器及弹药也出现短缺情况。为此，美国政府不得不选择重新动用越南战争甚至二战时期的.50口径（0.50英寸）弹药来补足需要。2022年2月乌克兰危机爆发以来，乌克兰成为美国对外援助的重中之重，也成为映照美国军工企业真实产能的一面镜子。“弹药困境”在这场战争中再度出现，且暴露出来的问题远比前几次战争更加复杂、严重。下面将重点以乌克兰危机为例进行分析。

首先，长期产量不足导致美国军工企业的生产能力跟不上战时实际需求。早在2022年5月，即乌克兰危机爆发后不久，五角大楼就与雷神公司签订一项价值6.24亿美元的合同，要向其订购1300枚“毒刺”防空导弹。但该公司却表示，由于“毒刺”多年停产，加之零部件短缺，其大约需要1.5-2年时间才能完成生产线重建和人员培训工作。这意味着，这些武器至少要等到2023年底甚至2024年才能交付。[4]

其次，援助消耗量巨大也是造成美国军工企业产能不足的重要原因。根据美国战略与国际问题研究中心（CSIS）测算，截至2022年11月，美国援助乌克兰的武器量相当于过去20年间美国为所有海外客户制造的武器总量。其中，仅以“标枪”导弹为例，乌克兰仅用半年时间就“清空”美国过去7年的产量。[5]另据美国媒体透露，为了在火力上“对冲”俄军猛烈攻击，乌克兰每日的炮弹消耗量多达7000余枚。[6]《华盛顿邮报》今年3月也刊文称，美国为乌军生产用于一次重大空中打击的炮弹需要长达两个月的时间，而乌军耗尽这些炮弹只需不到两周。[7]这意味着至少短期内，生产量与消耗量之间的这种严重不对等只能依靠美国战前的武器库存来加以为继。目前，一些在战场上杀伤力较强、能够帮助乌军“夺回哈尔科夫、赫尔松、顿涅茨克、卢甘斯克和其他州领土”的“155毫米榴弹炮”“标枪”“毒刺”等重要武器的库存都下降到了极低的水平。[8]关于上述武器的库存量及其在乌克兰危机中的消耗量，详见表1。

表1：美国援乌主要武器和弹药类型、来源、年产量及援乌数量（截至2022年12月）

来源：本表系作者在搜集《华盛顿邮报》、美国新闻、CSIS报告以及2022年12月美国对乌安全援助清单等数据的基础上整合而成。

由表1可见，在对乌克兰前线进行长期大量的军援过程中，美国各类武器的消耗量也达到极其惊人的地步。除“海马斯”火箭炮之外，155毫米榴弹炮、“毒刺”和“标枪”的消耗量均相当于美国军工企业4~6年的年产量，而且这还是建立在这些武器生产线正常运营的前提下。这意味着其真实的需求缺口可能更加巨大。

最后，产业基础薄弱也是导致军工企业产能不足的原因之一。随着全球化的发展及“去工业化”政策的推行，一些军工企业为了最大程度节约成本，往往采用进口原料和零部件或在海外设厂的方式，进行武器生产和组装。其结果是，一些武器在美国国内已经没有现成的生产线，另一些武器的生产线则由于多种原因遭到暂停或关闭。例如，“毒刺”防空导弹的生产线早在2008年就关闭了，迄今仍未完全恢复。“海马斯”火箭炮系统也曾在2014-2018年长时间中断生产[9]。这就使这些私人公司不得不经常面临原料和零部件短缺问题。目前，尽管各大企业都承诺会在未来几年内将产量提高至原来的2-5倍，但其与乌克兰的巨大需求之间仍存在较大差距。未来，随着乌克兰危机持续延宕，美国军工企业产能不足问题也将进一步凸显。关于美国援乌武器及弹药情况，详见表2。

表2：美国部分援乌武器系统及弹药状况（截至2023年1月）

来源：关于详细的武器系统清单，参见美国国防部6月9日发布的报告《美国对乌安全援助事实清单》（Fact Sheet on U.S. Security Assistance to Ukraine）[10]。

表2显示，在美国援助乌克兰的12种武器系统中，有多达11种属于重型武器系统。其中，“毒刺”防空导弹和155毫米榴弹炮的生产线处于“半活跃”状态，且其库存为“低等”水平；“标枪”、155毫米炮弹和反炮兵雷达均处于“低等”库存水平。该表还显示，美国的轻型武器及弹药储备在已经给予乌克兰超过1亿发的情况下依然是充足的。

考察美国主要军工企业的产能数据和战时需要的匹配情况可以发现，美国军工企业的生产能力较之二战时其飞机、坦克和重型机枪的年产量远高于轴心国年产量总和的高峰期出现了较大下滑。这背后的原因既与企业客观供应能力的下降有关，也是短期内主观需求快速上升的结果。

一是军工复合体机制的固有瘤疾使然。军工复合体机制的建立初衷是使军工企业在政策引导下兼顾“国企”与“私企”的优势，提高采购效率，有效保障国防供给，同时保留私企自身的机动研发能力和盈利能力。但这也直接导致这一机制矛盾重重。其中，最大的缺陷就是买卖双方形成互相垄断：一方面，几家龙头企业对美国军方形成生产垄断；另一方面，军方作为军工企业主要客户，也对企业形成需求垄断。由于私企具有重成本收益、抗风险能力弱等特点，因此，只有在军方发出明确需求信号和财政承诺后，它们才会开始正式投产。在很多情况下，企业常常会出于成本考虑而选择暂停甚至永久关闭“冷门”武器的生产线。但同时，军方的需求往往是紧急的、多变的、高标准的，这就使企业无法为相关武器的生产提前做好准备。

此外，制造业在美国的没落、军方繁琐的采购流程等因素，也严重影响军工企业生产效率，拖慢其生产进度。概言之，美国军工企业产能下降本质上体现国防需求与私人利益之间的尖锐矛盾。在这一矛盾得到彻底解决前，产能短缺问题将长期存在。

二是国内外环境变化使然。短期来看：第一，战争性质和对象有所不同。与美国在科索沃、阿富汗、叙利亚、伊拉克等国发动的历次战争不同，乌克兰危机是二战以来全世界范围内爆发的一场最大规模的战争。这意味着，美国很难再像以往战争一样，仅凭借其科技和武器的绝对优势就能够迅速获胜。在乌克兰危机中，由于对手的强大，美国的科技和武器优势受到较大削弱，被美国军方寄予厚望的精确制导武器也未能发挥应有的作用，导致其在常规武器和弹药上很快出现了“空箱困境”[11]。

第二，军工企业出于私利虚报武器库存。早在2011年，美国伊拉克和阿富汗战时承包委员会就发现，军工企业利用战时需要快速交货、监管体系有欠完善的漏洞，通过高价出售后勤物资、虚报库存等方式在战争中获取了310亿~600亿美元的巨额收益[12]。目前，乌克兰危机延续跌宕，再度引发民众对军工企业通过夸大“产能不足”借机套取更多国防预算的质疑。

从长远看，中国快速崛起加深美国的紧迫感和忧虑感，美国据此得出“战争时刻表”在快速缩短的结论。在2022年最新发布的《国家安全战略报告》中，美国首次将中国明确定义为“优先考虑的、唯一的全球头号竞争对手。”美国对华战略定位变化的直接影响是，美国加紧部署和实施针对中国的“印太战略”：在欧洲修复和深化与英、法等核心盟友的关系；在亚洲拉拢日韩盟友，激活美日澳印四方安全框架（QUAD），同时推动东盟国家在中美之间选边站队等。美国部分战略人士认为，目前美国深陷乌克兰危机的泥沼，导致其暂时失去对中国的足够威慑。

尽管美国军工企业产能下降现象在阿富汗战争期间就已显露端倪，但由于主客观因素共同作用，这一现象在乌克兰危机中尤为突出。很大程度上，乌克兰危机既反映美国产能下降的客观一面，也映照出美国在国内外形势变化下陡增的主观危机意识。

值得注意的是，CSIS报告中指出的“美国军事工业基础尚未对目前存在的竞争性安全环境做好充足准备”，是基于苛刻的预设前提所得出的结论。诸多研究并未提及美国极为充足的轻型武器弹药储备，但却几乎考虑到了所有可能发生的突发状况和极端条件。这显示出美国学术界和媒体界对美国军工企业存在问题的集体反思和“觉醒”。必须看到，美国军工企业产能不足并不是阶段性的偶然现象，而更多源自美国长期奉行的军事外交战略，它既违背了世界和平与发展的历史潮流，也与人类命运共同体精神背道而驰。

未来，美国在乌克兰危机中的产能动向值得持续关注。

编：蔡依航

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1] 关于详细的武器系统清单，参见美国国防部6月9日发布的报告《美国对乌安全援助事实清单》（Fact Sheet on U.S. Security Assistance to Ukraine）。

https://media.defense.gov/2023/Jun/09/2003238573/-1/-1/0/UKRAINE-FACT-SHEET-JUNE-9.PDF

[2] 赵海：“美国军工复合体影响政府决策的方式”，《人民论坛》，2023年第4期，第86-89页。

[3] 苑基荣：《军工复合体：美国的支柱与噩梦》，中国社会科学出版社，2020年，第146页。

[4] Barbara Starr, Ellie Kaufman and Oren Liebermann, 

https://edition.cnn.com/2022/03/28/politics/pentagon-stinger-missile-production-for-ukraine/index.html, CNN, March 29, 2022

[5] Seth G. Jones, “Empty Bins in a Wartime Environment——The Challenge to the U.S. Defense Industrial Base,” CSIS International Security Program, p.8, 

https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/2023-01/230119_Jones_Empty_Bins.pdf?VersionId=mW3OOngwul8V2nR2EHKBYxkpiOzMiS88

[6] Tara Copp, “US Aid to Ukraine Puts Pressure on Pentagon’s Arms Stockpile,” U.S. News, 

https://www.usnews.com/news/politics/articles/2022-11-24/us-aid-to-ukraine-puts-pressure-on-pentagons-arms-stockpile.

[7] Missy Ryan, “Arming Ukraine Stresses U.S. Facilities,” The Washington Post, March 9, 2023, A13-A15.

[8] Seth G. Jones, “Empty Bins in a Wartime Environment——The Challenge to the U.S. Defense Industrial Base,” CSIS International Security Program, p.8, 

https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/2023-01/230119_Jones_Empty_Bins.pdf?VersionId=mW3OOngwul8V2nR2EHKBYxkpiOzMiS88.

[9] Tara Copp, “US Aid to Ukraine Puts Pressure on Pentagon’s Arms Stockpile,” U.S. News, 

https://www.usnews.com/news/politics/articles/2022-11-24/us-aid-to-ukraine-puts-pressure-on-pentagons-arms-stockpile.

[10] 关于详细的武器系统清单，参见美国国防部6月9日发布的报告《美国对乌安全援助事实清单》（Fact Sheet on U.S. Security Assistance to Ukraine）。

https://media.defense.gov/2023/Jun/09/2003238573/-1/-1/0/UKRAINE-FACT-SHEET-JUNE-9.PDF

[11] Alex Vershinin “The Return of Industrial Warfare,” 

https://www.rusi.org/explore-our-research/publications/commentary/return-industrial-warfare.

[12] William   D. Hartung “Profits of War: Corporate  Beneficiaries of      the Post-9/11 Pentagon Spending Surge,” 

https://watson.brown.edu/costsofwar/papers/2021/ProfitsOfWar.