本文是《美国观察》栏目推出的第71篇文章，梳理和分析了美国2024财年国防预算编制的制度保障、内容特征、战略设想与观念建构，并探讨中国可能采取的应对举措。

本文作者：殷浩铖

上海外国语大学外交学专业2023级硕士生

美国白宫于2023年3月9日发布《2024财年美国政府财政预算案》（Budget of the U.S.Government—FISCAL YEAR 2024，以下简称“FY2024预算案”）。[1]该预算案包含总统的预算信息、优先级信息和汇总表，并从文化、国防、能源、司法等多角度对下一财年政府开支计划予以综合阐述，这使得该文件在联邦政府层面上贯通当下现实情况和下一财年的发展目标。因此，对该预算案中相关领域的分析有助于明晰美国下一年度政府投资或开销的优先级与具体项目开支，并在此基础上做出合理、适当应对。

国防预算作为联邦政府预算的一部分，有着反映美国政体议事规则的共同特征，也有着国防领域的专业性特征。在编制流程上，国防预算按照“规划－计划－预算－执行”（PPBE）的流程实施。[3]具体来看，国防预算以国家安全战略和军事发展规划以及国防各部门具体计划目标为基本编制依据，由各军种和国防部业务局制定预算草案，由国防部统一向联邦政府和国会编报预算申请并由后者审批、调查与协商，最后由联邦政府拨款机构向国防部最高财务机构直接拨款并监督其执行。

现阶段发布的FY2024预算案体现了拜登行政班子和联邦政府职能部门的国防政策安排，是行政首脑、联邦政府与军兵种领导部门协调后的政策结果，反映了国家行政机关与暴力机关的统一意志。此外，预算案在通过后，将以总统统辖的行政权力为基础确保实施，使得预算案的文本具有可信度与前瞻性。因此，分析统合关键方利益需求和具有高可信度的国防预算文本将有助于理解美国在安全领域的政策步调与战略愿景，并窥见美国国内的利益界定与国际社会中的身份建构。

美国2024财年国防预算申请总额达到8420亿美元，较2023财年增加260亿美元，同比增长3.2%。该预算案建立在《2022年美国国家安全战略》（National Security Strategy 2022）的安全认知之上，旨在运用多元手段提升美军的现代化军事能力，增强美国的技术优势，发展与巩固同盟友的关系，以此应对持续存在的威胁并保证美国的综合优势。FY2024国防预算主要呈现以下特征：

（一）军事部署对抗化

军事部署以其行为的粘度直接反映一国的战略重心，在FY2024预算案中，美国政府将“印太”地区、东欧地区视作自己的未来战场，并或明或暗地直指中国、俄罗斯、伊朗等域内大国。

一是强调“印太”地区的战略威慑，以“太平洋威慑计划”整合地区盟友资源和提升区域内驻军战斗力，从而加强美军在“印太”地区的存在与威慑并应对地区与全球挑战。二是继续支持乌克兰、北约盟国及其他欧洲伙伴国，以增强美国及其盟友应对俄罗斯在东欧“侵略”的能力。三是加强应对朝鲜、伊朗以及恐怖组织等非对称威胁的军事力量。

（二）军事科技前沿革新

军事科技影响一国直接或间接使用军事力量的效果，在FY2024预算案中，美国注重传统军核能力的现代化与新质作战能力的形成，以技术创新与装备现代化保障其实力的威慑与运用。

一是推动核威慑现代化，以强大的核打击、核威慑能力保障美国及盟友安全。二是加强远程打击能力，进一步投资开发高超音速武器的打击能力。三是提升太空作战能力，通过提高美国太空传感、通信等太空架构的韧性来维护美国的外空优势。四是提高网络安全性，通过投资网络安全相关项目以使美国免受恶意网络攻击。五是提高战时能源、电力的供给效率和设备安全性。

（三）军兵种能力现代化

军兵种能力是一国进行战争或准军事行动的直接凭借，美军各军兵种在FY2024预算案中都设立了现代化的具体目标，从中可以窥见美国各军兵种的发展动向与能力设想。

在陆军方面，美国注重推动现有陆军装备的现代化升级与数字化转型，提高战略打击能力以击败反介入/区域拒止（A2/AD）能力，并增强导弹防御能力与激光对抗能力。在海军方面，美国继续更新舰队编成，巩固海基战略核力量，投资网络安全和作战机动领域信息战，增强海军陆战队的投送与独立作战能力。在空军方面，美军加快更新机队编成，大力采购加油机等战略装备，增强太空作战能力和下一代远程打击能力，投入建设新型战机，更新陆基核力量与导弹预警和跟踪设施。

（四）国防工业未来化

国防工业是一国遂行军事能力的基本保障。只有将国防技术的研发、产业链升级和人才培育相结合，才能推进军事技术的现代化与国防工业的未来化，确保在未来的军事斗争中保持比较优势。

在国防技术研发与建设方面，美国将优先考虑用于推动创新的国防技术研发与试验，完善实验室和测试基础设施，升级数字基础设施，进一步投资对美国国家安全至关重要的STEM（即科学Science、技术Technology、工程Engineering、数学Mathematics）教育。在国防产业链与供应链方面，美国将通过加强与盟友和合作伙伴、研究网络和工业界间的合作，促使相应的解决方案与科技革新快速落地。此外，美国将继续扩展弹药生产能力，继续投资国防基础设施的建设与改造。

FY2024预算案是美国行政机构政策愿景的文本反映与目标宣示，其中的国防开支安排能折射出美国军方对于未来军事斗争的战场估计与建设方向。

其一，美国将其国防投入的重点设置为亚太地区的军力建设，将可能在该地区发生的大国战争视作其未来的首要战争假设。在预算案中，“太平洋威慑计划”的计划支出达91亿美元，较前一财年增加40%，其中有近三成预算用于加强美军在太平洋基地的响应能力与存活能力，另有超10亿美元资金用于其导弹预警与跟踪以及防空反导能力建设，以应对弹道导弹、巡航导弹及高超声速导弹威胁。而在美国陆军建设中，预算案明确提出寻求“击败反介入/区域拒止（A2/AD)”的能力，这显然是针对中国等国旨在维护国家利益的国防建设。

此外，美国坐拥世界最强大的核武库和最完整的投送力量，仍然追求核力量现代化，希望通过引入新一代战略核潜艇、B-21隐身轰炸机等新的核武器发射平台来加强核突击手段与二次反击能力。由此可见，美国试图构建强大的地区防御能力以维护其本土安全，并以武力介入亚太地区事务视作其维护自身安全的必然需求。亚太地区作为美国战略重心，已被美国视作大国博弈与对抗的“棋盘”。

其二，美国国防投入尤为关注前沿科技领域的战略竞争，为本该“技术中性”的科技领域注入“对抗色彩”。以太空领域为例，美国在太空韧性与太空军建设方面的支出多达333亿美元并创历史新高，可见美国已将太空斗争视作国防竞争的前沿。而在科技战略方面，FY2024预算案与美国5月发布的《美国国防科技战略2023》（National Defense Science and Technology Strategy 2023）[4]都体现出美国试图将科技竞争武器化，通过开展联合任务、加强持续转化能力和培养人才等途径建立持久优势，从而维护其霸权地位。

因此，根据预算案内容与当前亚太区域内各国的军备发展情况，大致可以推测出美国本次国防开支计划的战略设想：当亚太地区内大国为维护国家利益采取“反介入/区域拒止”行动而“破坏区域稳定”时，美国将会以其在亚太地区的基地作为跳板强行干预相关事务，综合运用前沿科技手段进行斗争与施压，并将现代化的核武库与导弹防御体系作为实现自己核威慑与核讹诈的现实基础。

军事斗争是政治观念的延伸。FY2024预算案中国防开支以及通过文本塑造的战略设想，[5]最终反映美国在安全议题中的身份建构与观念界定。[6]中美两国作为综合实力位居世界前位且具有重大国际政治影响力的国家，其国防开支及安全战略往往对国际格局走向有着重大影响。[7]

一方面，美国的国防开支显示出其在国际安全领域内的“敌—我”身份建构。美国的国防开支将自身安全视作关键目的，将之与“角色矮化”的盟友结合，构建出安全利益中“我”的身份概念，并将“破坏其领导下秩序”的国家视作对手，以此构建“敌”的身份概念，以“敌—我”对抗性的身份建构为其国防开支张目。

其一，美国的国防建设有赖于盟友配合。FY2024预算案中“整合印太地区盟友资源”“支持乌克兰、欧洲及全球其他盟友”等的论述充分反映了美国将盟友纳入自身国防投资轨道的设想。其二，美国通过泛化自身安全观念以强制塑造盟友安全偏好。FY2024预算案中“增强一体化威慑能力以保障美国及盟友安全”等的论述将盟友安全与美国的安全强行绑定，谋求以盟友的利益换取美国的“本土安全”。其三，美国的国防建设将以中、俄为代表的大陆“修正主义”国家为对手。根据FY2024中“太平洋两翼的大国博弈与对抗”的战略构想，美国将以核威慑为底牌，综合多维度、多领域手段同相关国家进行竞争，最终维护其在地区与全球的霸权。

另一方面，美国的国防开支显示出其绝对化、排他性、传统安全为上的安全观。首先，美国的国防开支显示其将自己视作国际秩序的维护者。美国计划发展“击败反介入/区域拒止（A2/AD)”的能力，试图强行干预相关国家的军事行动，谋求在全球任何地区的绝对安全。其次，美国建立在盟友关系与对抗意识基础之上的安全身份反映其安全观中的排他性特征。美国始终将安全视作其盟友关系内的“俱乐部产品”，并通过“敌—我”的身份建构使自己的安全行为合理化、盟友关系稳定化。最后，美国将以太空、人工智能、网络化为代表的前沿科技领域投资纳入其国防开支，折射出美国希望赋予科技领域大国竞争色彩，加快科技与国防军备发展相结合，从而为提升美军战斗力服务，并最终将其统合至美国的传统安全之下。

从美国的身份建构与安全观划定可以看出，美国的国防建设方向与国际安全观念建立在“零和博弈”的对抗思维之上，将国际权力与全球安全视作“封装体”，通过盟友间的“小圈子”和军备发展来谋求安全与霸权。对此，中国应采取多方面举措积极应对。

其一，中国应继续秉持“和平共处五项原则”以及“结伴不结盟”的外交原则，加强同世界各国的“伙伴关系”建设，并以三大倡议为蓝本推进区域热点问题解决，构建更具包容性的框架，从而最大限度容纳各方的利益诉求和治理观念。其二，中国应继续统筹“安全与发展”“传统安全与非传统安全”等关键议题，加强旨在维护国家核心利益的相关能力建设，补足国家治理能力的短板。其三，中美之间应继续落实两国元首通话的精神，继续推进平等、建设性地沟通，在涉及国家核心利益的领域“划定红线”，而在涉及全球治理的领域进行沟通与协商。

编：王一诺

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1] The White House, “Budget of the U.S.Government—FISCAL YEAR 2024,” 

https://www.whitehouse.gov/omb/budget.

[2] 陈侯坚.美国政府事权与财政支出责任划分及其启示[J].经贸实践,2017(24):46.

[3] 李枏.美国国家安全委员会决策体制研究[J].美国研究,2018,32(06):127-141.

[4] The White House, “National Security Strategy 2022,” 

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.