本文是《美国观察》栏目推出的第70篇文章，在对两版JASON报告进行比较的基础上，分析美国科研安全政策的走向和趋势。
王保成
中国科学院文献情报中心，中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系
董瑜
中国科学院文献情报中心，中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系
2023年3月30日，美国国家科学基金会（NSF）公开了一份由国家安全咨询组织杰森（JASON）撰写的题为《科研安全研究计划》的报告[1]（以下简称《2023报告》），该报告也是JASON继2019年12月《基础研究安全》报告[2]（以下简称《2019报告》）后，受NSF委托完成的又一份基础研究安全主题调研报告。这两份报告作为美国科研安全政策的重要支撑性文件，是观察近期美国基础研究安全政策变化的重要依据。本文在对两份报告进行比较的基础上，试图分析和判断美国科研安全政策的走向和趋势。
背景：NSF、JASON和科研安全
NSF成立于1950年，是美国支持基础研究的代表性机构，主要资助除生物医学领域外所有学科的基础研究和科学教育，年度预算近100亿美元，其中大部分经费以赠款（grant）形式流向美国大学，占美国大学联邦来源基础研究经费的近四分之一[3]。
JASON是杰森国防咨询小组（JASON Defense Advisory Group）的简称，成立于1960年，主要职责是为美国政府提供国防科学和技术方面的咨询服务，研究领域大多与国家安全有关。该组织拥有大约50名成员，所有成员均持有最高级别的国家安全许可，有资格接触最高机密。这些成员平时作为普通学者在大学或私营企业工作，每年夏天集中起来为军方、情报机构和政府其他部门研究复杂的问题[4]。
科研安全，或称研究安全（research security），是近几年在美国等西方国家快速兴起的一个概念，强调通过采取系列措施保护科学研究，解决基础研究领域的国家安全风险问题。不过，对于什么是科研安全，美国政府、学术界及国际组织等有不同的定义。如美国国家科学技术委员会（NSTC）认为科研安全是“对科学研究事业的一种保护，使之不会因被滥用、违反科研诚信和外国政府干涉等行为而影响国家安全和经济安全”[5]。美国宾夕法尼亚州立大学对科研安全的定义较为宽泛，主要指围绕科学研究中涉及到特定类型的敏感数据、知识产权、出口管控信息等的国家安全问题[6]。七国集团（G7）近期在报告中对科研安全的定义是“保护学术界免受构成经济、战略和国家及国际安全风险影响的行动”[7]。
可以看出，上述定义主要强调的是外国对科学研究的风险和影响。但在实际政策执行过程中，该定义极容易与科研诚信混淆，也不易得到学术界的理解。针对这一问题，JASON在《2023报告》中提出了科研诚信和科研安全的最新定义，其中“科研诚信”是指在科学研究过程中坚持客观、诚实、开放、负责、公平及卓越管理的价值观和原则；“科研安全”是指在取得科研项目负责人和利益相关者的同意进行共享前，对科学研究的方法、知识和产品进行保护。相比而言，JASON的定义简单易操作，边界明确，有利于美国政府制定和实施新的科研安全政策。
美国历史上关于科研安全问题的讨论和调研
美国关于科学与安全的问题在历史上有过三次比较集中的讨论。第一次是在冷战时期，美国安全和政策界担心苏联的学术间谍、知识产权盗窃以及对学术诚信的威胁等问题，并对此展开讨论。讨论的核心议题是开放的学术信息是否应受到限制，讨论的最终结果是时任总统里根于1985年签署了著名的“国家安全决策指令189”（NSDD-189），该指令明确了基础研究（fundamental research）的定义，指出基础研究是在科学和工程领域进行的基础性研究（basic research）和应用研究（applied research），其研究结果通常应在学术界尽可能公开发表和广泛传播；只有在非常有限的情况下，确有必要因国家安全问题对学术信息进行管控时，可采用分级分类的方法。自此，NSDD-189成为美国基础研究政策领域的“黄金法则”。
美国历史上第二次对科学与安全问题比较集中的讨论发生在2001年“9·11”事件之后，出于对先进技术信息可能会被恐怖分子等获取用来对付美国的担心，美国国家研究理事会（NRC）受NSF和国立卫生研究院（NIH）的委托开展了科学与安全的相关讨论和调研。最终结果是2001年11月，时任国务卿康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）代表小布什政府重申坚持NSDD-189的精神：“保持美国技术领先地位的关键是鼓励开放和合作的基础研究；思想的自由交流和科学创新、经济繁荣以及美国国家安全间的联系不容否定”。2010年，美国国防部副部长再次重申了NSDD-189所主张的原则。
进入21世纪的第二个十年后，全球科技格局发生深刻变化，以中国为代表的新兴经济体对科学研究的长期投入使这些国家的科技迅速发展。美国为赢得大国竞争，维持其科技霸权，再次将科学与安全的问题摆上桌面。例如，2018-2019年，国立卫生研究院（NIH）、白宫科技政策办公室（OSTP）、NSF的负责人分别发表公开信表达对美国基础研究领域安全的担忧。在此背景下，NSF两次委托JASON开展调研。第一次NSF希望JASON从第三方的角度对美国基础研究领域的风险进行评估，推荐平衡科学开放性和安全性的最佳做法。2022年NSF再次委托JASON开展研究，主要目的是为NSF拟启动的“科研安全资助计划”提供建议，要求JASON对科研安全给出明确定义，回答科研安全哪些领域的研究结果有可能对NSF及联邦政府在制定相关政策时产生直接影响。
JASON两份报告的主要内容
（一）《2019报告》主要内容
1. 强调外国科学人才对美国科技创新做出的重要贡献
第二次世界大战后大量外国人才到美国学习和工作，为美国的科学、工程和技术创新做出了重要贡献。美国要在科技领域保持全球领先地位就必须继续吸引和留住全球最好的科学人才。在美国的国际科研人员是美国科研事业的重要合作伙伴，也是推动加强美国和全球科研诚信的重要合作伙伴。
2. 限制基础研究开放性的负面影响
1985年发布的NSDD-189和2008年发布的“受控非密信息”（CUI）是美国联邦政府与基础研究开放性有关的两大政策。其中NSDD-189指出，基础研究的一个重要特点是研究结果通常以在学术刊物发表的方式在学术界广泛共享；CUI的机制是通过信息分类的方式对敏感研究进行保护，但并不适合对基础研究领域进行保护。世界各地科学家之间的信息自由交换是开放科学赖以存在的基础，因此NSF应支持重申NSDD-189的原则，明确基础研究应最大限度地保持不受限制；同时阻止使用新的CUI定义为基础研究领域划定边界，尽量减少对美国开放科学实践造成不利影响。
3. 扩大科研诚信概念的必要性
JASON宣称中国政府及其相关机构存在一些不符合美国科学道德和价值观的行为，包括缺乏科研透明度、非互惠合作、隐瞒承诺冲突和利益冲突等。但是这些问题的规模和范围仍不明确，学术界以及政府机构对于外国对美国基础研究的影响、由此产生的可能风险，以及为此制定的限制性措施可能产生的有害影响等缺乏共识。在这种情况下，应当对基础研究领域中的利益冲突和承诺冲突的问题加强管理，重点强调科研人员的报告义务；明确政府、机构和个人在基础研究领域诚信建设中的角色和责任，加强政策引导。
4. 如何平衡保护美国基础研究利益和吸引优秀人才
首先应坚持科学研究的开放性和对外国科研人才的包容性，不建议对特定基础研究领域采取隔离措施；对已经认定的许多有关外国干涉美国基础研究的问题，可以在科研诚信的框架内解决。其次，NSF应与美国的外国科研人员加强接触，通过他们促进全国和全球范围内基础研究领域的开放和透明，为美国识别、招聘和留住最好的科学人才。第三，美国应当制定和实施战略规划，以保持美国在全球顶尖科学和工程人才方面的竞争力。
（二）《2023报告》主要内容
除了对“科研诚信”和“科研安全”进行了重新定义，该报告还研究了以下几个问题。
1. 阐明采用差异化方法应对不同领域的科研安全问题
JASON以合成生物学和量子信息科学为例，指出合成生物学涉及到的技术门槛较低，其基础研究安全的风险更多集中在科研想法、生物数据的获取方面和知识产权的保护方面。量子信息科学的技术门槛较高，需要专门的技术、设备及受过专业培训的人员，该学科领域的基础研究安全保护可以通过对特定技术和设备的限制出口得以实现。
2. 明确开展科研安全研究的主题及面临的挑战
JASON将科研安全领域的研究分为四大主题，包括数据收集与分析、风险评估与定量方法、教育和培训、国际合作以及减轻科研安全的威胁。JASON指出开展科研安全研究面临科研安全漏洞相关数据缺乏、科研安全问题的规模和范围模糊等挑战。JASON明确表示现有与中国政府有关的科研安全问题的解决方案与政府期望相去甚远，是当前最紧迫的主题领域。
3. 指出科研安全研究存在数据获取和隐私控制问题
JASON指出，开展科研安全研究需要获取和分析包括违反科研安全规定的数量、性质及其后果等的相关数据，但获取这些有关政府、大学和企业涉密或专有信息存在较大障碍。科研人员需要在信息获取上得到科学资助机构的帮助，相关问题应在项目资助前得以解决或获得部分支持。JASON建议可采用兼顾匿名和隐私控制的差异化隐私方法，在保持数据可用性的同时保护数据的机密性。
4. 提出针对NSF“科研安全资助计划”的具体建议
在上述研究结果的基础上，JASON对NSF即将启动的“科研安全资助计划”提出七条建议，包括：相关研究成果不能造成种族歧视，应有利于美国从全球吸引顶尖人才；NSF应为课题组主要成员提供数据访问支持并注意保护隐私；科研人员需注意国际合作中的潜在风险并加强培训；鼓励NSF与其他关注科研安全的国际组织加强合作；鼓励社会科学与自然科学领域科研人员间的交流合作；加大与专业协会间的密切合作，加强对科研人员的教育和培训；与国立卫生研究院（NIH）、能源部（DOE）等联合开发科研安全漏洞数据库，供承担项目的科研人员使用。
两版JASON报告中的变与不变
（一）对科研安全的立场发生明显转变
与《2019报告》相比，JASON在《2023报告》中的立场发生显著变化。《2019报告》的重要结论是“美国基础研究领域内‘外国政府对美国科研干涉的问题’可以在科研诚信的框架内得到解决”，即基础研究领域的所谓“安全”问题可以通过扩大科研诚信范围的方式解决，不必上升到国家安全层面。但在《2023报告》中，JASON不但承认基础研究领域的安全问题真实存在，而且明确指出现有科研安全政策没有达到政府的期望。实际上，除标题“基础研究安全”（Fundamental Research Security）外，“research security”在《2019报告》中甚至不是以一个专有名词的形式出现。而《2023报告》的所有内容均围绕“科研安全”展开。这种改变既反映出JASON在认识上的变化，更反映出报告委托方NSF及背后的美国政府对基础研究安全认知的态度。
（二）对中国的态度发生重大变化
两份报告针对中国呈现出截然不同的态度。《2019报告》认为，中国及其机构的一些行为与美国科学道德价值观不一致，引起了美国学术界对外国政府向美国科研领域施加影响的担心。JASON提议继续进行风险评估，加大培训，与外国科研人员加强交流。而在《2023报告》中，JASON直接点名中国通过人才计划、孔子学院、派遣留学生等方式对国际科学合作的相互尊重、开放互惠等原则造成越来越大的挑战；美国科学、技术、工程和数学（STEM）研究的成果及其对美国国家利益的好处受到了国际舞台上不适当做法的挑战。JASON对此的结论是，解决对外国影响和美国基础研究生态系统安全担忧的有效办法是全面加强科研安全的研究。
（三）坚持美国对国际科技人才的吸引
两份报告均肯定了国际科技人才对美国科技和经济发展的重要作用，并坚持吸引优秀国际人才的观点。JASON在《2019报告》中表示，继续吸引和留住国际科技人才对美国保持全球领先地位至关重要，建议通过制定和实施人才竞争力战略保持美国对全球顶尖科学和工程人才的吸引力。《2023报告》强调，科研安全的研究成果不应造成种族和国籍歧视，应当采取一切措施使美国成为全球顶尖人才的首选目的地。JASON在两份报告中对国际科技人才的一致态度既有政治正确（反种族歧视）的一面，也是美国惧怕优秀国际科技人才流失的真实心态流露。
美国科研安全政策的走向和趋势
NSF两次委托JASON开展调查研究的三年间，美国对华在科技领域的竞争日益加剧，并不断加紧对我国科技发展的打压和遏制，科研安全日益成为美国科技遏华战略中的有机组成和重要抓手。国际上，英国、加拿大、澳大利亚等国家陆续加大对科研安全的关注并出台相关政策。未来美国对待基础研究安全的态度及发展趋势不仅影响我国科技的发展，还有可能重塑全球基础研究的格局，对科学职业、科研诚信、科研文化等均会产生深远影响，值得引起高度关注和警惕。
（一）对基础研究领域的监管呈现长期化特征
如前所述，每当美国政府认为外部威胁和风险加大时，其国内就会掀起讨论科学与安全问题的高潮。美国本次大规模关注基础研究安全的目的是为应对我国的崛起，这必将是一个比前两次持续时间更长的过程，是由美国政府对我国的战略定位决定的。美国特朗普政府和拜登政府都把我国定位为全面的战略竞争对手，只要美国政府对我国的错误认知不改、定位不变，美国对基础研究安全的讨论和政策推进就会是一个长期过程。近几年美国在科研安全方面的动作不断已经在一定程度上说明了这一点。
最近，NSF又委托美国科学院就NSDD-189开展讨论，同时就即将成立的“科研安全和诚信信息共享分析组织”（RSI-ISAO）向各界公开征求意见。这些情况表明，美国对基础研究领域的安全监管将是长期化的和战略性的，中美未来在基础研究领域的博弈也将是长期过程。
（二）对科研安全的政策将更加精准和细致
美国政府2018年启动的“中国行动计划”（China Initiative），旨在通过司法手段应对学术界的国家安全风险和知识产权盗窃[8]。但实践表明，司法部的这一行动是一个非常失败的科研安全政策实践。几年来，这一政策加剧了美国国内种族歧视、人才流失、合作减少，遭致学术界和其他各界有识之士的一致反对，不得不于2022年初草草收场[9]。
在这种情况下，《2023报告》的推出可以说是美国对“中国行动计划”的一种反思和改进，希望采取精准有效的政策，避免重蹈覆辙。为此，NSF要求JASON明确区分科研诚信和科研安全，并回答不同学科领域科研安全的保护措施是否应有差别。NSF的要求表明美国政府希望科研安全政策更加精准和有针对性，JASON在答案中也表示，按照学科领域进行精准施策具有较高的可操作性。美国科研安全政策向精准和精细化发展的动向将给我国基础研究工作带来更大压力。
（三）基础研究“黄金法则”被动摇的可能性增加
NSDD-189自1985年推出后一直充当美国基础研究政策领域“黄金法则”的角色，是美国基础研究近40年时间里能保持开放以及科学信息能自由流动的重要保障。但是，NSDD-189是在决策者一次又一次发出“重申坚持”的声明下才得以存活下来的，要不要坚持NSDD-189一直是美国国内讨论的核心。而作为基础研究领域的代表性机构，NSF对NSDD-189的态度正在从不肯定向缓慢否定过渡。例如，2019年NSF在回复JASON提出的“重申坚持NSDD-189的原则”建议时指出，其决策机构国家科学委员会（NSB）已经于2018年重申了NSDD-189，NSF支持基础研究的开放和透明。
同时，NSF强调将区别对待应该继续向科研界保持开放的研究和出于安全考虑应当受到保护的研究。2023年1月，NSF委托美国国家科学院举办题为“基础研究、开放和保护美国技术优势：新全球背景下的NSDD-189”的专家会议，就是否应当重新审议NSDD-189进行讨论。可以看出，NSF对NSDD-189的这种渐进否定态度表明美国基础领域的“黄金法则”存在被动摇的危险。随着美国对华科技领域竞争日益加剧，NSDD-189被改写的可能性越来越高，全球基础研究将面临更大的不确定性。
编：闫咏琪
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
