编者按
《美国观察》是在中华美国学会青年分会支持之下，由清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事
稿件一旦录用将提供有竞争力的稿费（单篇400-500元），并有机会参与CISS实习生项目和战略青年的后续活动。优秀稿件将推荐至具有影响力的媒体平台，已有部分稿件被“中美聚焦”、澎湃新闻等转载。2022年发布的优秀文章即将结集出版，敬请期待！
本文是《美国观察》栏目推出的第66篇文章，本文聚焦美国TikTok“禁令”的主要内容，着重分析了其涉及的问题、各方推动“禁令”的动向以及因素，以此揭示美国此举的战略意图及影响。
本文作者：吴约
北京外国语大学国际关系学院本科生
2023年3月23日，TikTok首席执行官周受资（Chew Shou Zi）参与美国国会听证会回应公司数据安全质疑，就该应用程序的“数据安全和有害内容”问题接受美国众议院能源和商业委员会（US House Committee on Energy and Commerce）连番提问。听证会后，TikTok发布声明，声称听证会被政治作秀所主导，对TikTok已经着手推进的实质性解决方案视而不见，议员们也并未能提供TikTok损害美国国家安全利益的证据。
早在特朗普政府时期，美国已对TikTok产生巨大敌意。特朗普政府以TikTok对美国国家安全构成威胁为由展开国家安全审查。2020年9月，美国的应用商店全面下架TikTok。截止2023年6月，超过20个州禁止在政府发放的设备上使用 TikTok，许多大学已将其从校园Wi-Fi网络中屏蔽。美国海外投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States，简称CFIUS) 提议强制TikTok母公司出售或剥离TikTok的股份。出于对所谓国家安全考虑，英国、加拿大、法国和新西兰等国的政府机构也加入了禁止在官方设备上使用TikTok的队伍之中。
TikTok“禁令”涉及的三大问题
随着TikTok这一热门视频应用程序在美国迅速发展，该公司也面临来自美国政府泛化“国家安全“问题带来的质疑以及在数据隐私、对低龄群体用户保护方面的审视。
一是美国泛化“国家安全”的问题。近年来，美国多次打着“危害国家安全”的幌子，打压中国背景企业在美国的发展，TikTok在美发展迅速也引起美国政客广泛关注，特别是众议院共和党领导人坚决要求政府采取行动打压该公司。[1]此举反映美方将“国家安全”概念内涵与外延不断扩展，对华安全审查的政治化倾向日益明显。这些举措背后有多重原因，其中最主要的是美国试图在全球各个领域获得领导力和话语权地位，掌握在各个领域制定规则的霸权，限制竞争对手国家的发展。随着经济全球化迅速发展，以中国为代表的一些新兴市场和发展中国家经济实力迅猛增长，引发美国的不安和焦虑。美国随之日益模糊经济利益和国家安全之间的界限。
二是涉及用户隐私权的问题。用户数据泄漏的风险较高也是TikTok被美国部分人士指责的原因之一。Exodus Privacy 组织认为，为了显示有针对性的广告和相关视频，TikTok需要用户提供大量权限，包括允许其访问麦克风、联系人、摄像头、存储和地理位置等数据，其收集信息的确切范围难以准确估计。[2]即使TikTok反复强调，将会把数据全部保存于美国的服务器上并由美国公司和工程师管控和审核，仍然无法消除美国国会议员的疑虑。
三是缺乏对低龄群体用户保护的问题。美国政府质疑由于TikTok平台缺乏必要监管，导致不良视频在美国广泛传播，严重危害美国低龄群体健康成长。Statista调查显示，截止2022年，在18-19岁的受访者中约有70% 使用TikTok，在20 - 29岁的受访者中使用TikTok的比例约为 56%。[3]对于低龄用户群体来说，自制力和对事物的独立判断能力较弱，长期观看视频容易导致其对电子产品产生依赖。美国一些政客指责TikTok平台视频包含暴力场景或危险行为等不良内容，容易对青少年产生一些不良引导，比如盲目模仿视频内容、审美疲劳和价值偏见，不利于个人身心健康发展。
美国国内推动TikTok“禁令”的动向和因素
第一，立法层面，国会议员已提出多项法案禁止TikTok在美国国内的使用。一项是由参议员马克· 沃纳（Mark Warner）和约翰· 图恩（John Thune）提出的《限制危及信息和通信技术的安全威胁的出现法案》（RESTRICT）。此法案将要求美国商务部制定相应程序以降低安全风险，在适当情况下，允许美国政府发布针对特定平台或服务的禁令。
二是由众议院外交事务委员会主席迈克尔·麦考尔(Michael McCaul) 提出的《遏制美国技术对手法案》 (Deterring America's Technological Adversaries Act)，要求美国政府向国会报告是否存在禁止该应用程序的“合理理由”，如果存在则执行对其禁令。该法案将使得推动TikTok禁令变得更加容易，但批评者认为该法案威胁到了言论自由。
较为极端的是由麦克·加拉格尔（Mike Gallagher）和拉哈·克里希纳穆尔提（Raja Krishnamoorthi）以及参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）提出的相关法案，试图禁止总部设在“相关国家”或“外国对手”的任何社交媒体平台进入美国，法案中明确将中国列为此类国家，并将TikTok列为此类社交媒体平台。此举被质疑是在为以“反华”政策增加所谓的政治分数，有严重的意识形态对抗倾向。
第二，企业层面，TikTok的发布实际上是对本土互联网企业诉求的回应。美国部分本土互联网企业要求美国立法机构采取措施应对外部竞争企业对本土企业市场的影响。自2017年TikTok进入美国市场以来，用户量和年收入迅速增加[4]，目前已有大约67%的青少年在使用TikTok，超过Instagram和Facebook等本土老牌社交媒体，占据第二位（图1）。
本土互联网企业认为TikTok的发展严重冲击老牌社交媒体的市场地位。为应对TikTok对美国本土互联网企业市场地位和经济利益的威胁，互联网利益集团游说国会推行TikTok禁令，保护自身既得利益。例如，Facebook母公司Meta发起全国游说和媒体活动，抨击TikTok视频内容对儿童的成长产生不利影响，试图激起社会层面对TikTok的反对浪潮。
图1. 2014-2022美国青少年社交平台使用情况
来源：https://www.tec-do.com/detail/100.html
第三，国内两党在禁用TikTok的共识下有着不同的政治考量。针对TikTok问题，国会在中期选举后对TikTok关注急剧升高。两党虽然在处理问题上的方式和激进程度不同，但是处于美国极化的政治语境中，对TikTok的敌视是两党仅有的政治共识之一。
共和党在TikTok问题上表现出一贯的保护主义倾向、冷战思维和安全化思维。[5]一方面，共和党关注传统意识形态，基于臆测谴责TikTok有潜在的文化和价值观的输出风险；另一方面，中期选举后共和党以微弱优势夺回众议院控制权，加大对TikTok“禁令”的立法攻势也彰显其掌握众议院立法主动权的深层意图。
民主党在TikTok问题上有两方面考量。从国家安全角度出发，受对华鹰派影响，民主党就TikTok背后的用户信息安全威胁保持高度警惕；但就实质推行而言，一旦TikTok“禁令”实施，将会招致约1.5亿软件用户的自发抵制。此举可能导致民主党失去2024大选中关键的年轻选民支持。因此拜登政府对TikTok问题的态度相对共和党来说较为温和，仍保有一定协商余地。
思考和启示
第一，在TikTok事件中，美国仅凭借无端猜疑和模糊威胁论调发起指控，打压TikTok企业在本国的发展，更多是出于政治目的。证据不足的情况下发起指控在美国国会并非没有先例。在美国以反恐和寻找大规模杀伤性武器为名发动伊拉克战争20周年之际，TikTok的遭遇表明，美国并未真正吸取伊拉克战争的教训。正如哥伦比亚大学奈特基金会贾米勒·贾弗（Jamil Jaffer）所言，美国国会应该谨慎授予政府限制访问社交媒体的权力，以防再次出现为了推动政治目标，而不加批判地接受虚假情报的事件。
第二，国会不应将目标对准TikTok，而应专注于为整个科技行业的数字平台制定更严格规则，制定保护所有社交媒体平台上用户数据的全国性法律。存在上述数据安全问题的企业不在少数，Amazon、Facebook、WhatsApp等美国本土知名企业和应用程序都曾因非法搜集和泄露用户数据被美国政府监管部门处以巨额罚款。大部分互联网企业都采用收集用户消费习惯以增强消费者黏性的商业竞争策略。来自民主党的众议员鲍曼（Jamaal Bowman）认为，如果政府仅对一家企业出手，无法从根本解决美国当前普遍存在的网络和信息安全监管问题。因此，美国政府在此次TikTok事件中的双标行径暴露无遗。
第三，拜登政府在限制TikTok方面面临的选择范围越来越窄，任何禁令尝试都可能挑战宪法和法律挑战的雷区。目前拟议的《限制危及信息和通信技术的安全威胁的出现法案》（RESTRICT） 将授予总统禁止TikTok这一应用程序在美国使用的权力。然而，这样的规定将与其他旨在保障言论自由和鼓励信息跨境流动的法律相抵触。首先，此项法案侵犯了美国宪法第一修正案赋予公民的言论自由权。根据宪法赋予的权利，TikTok可以决定如何主导、分布和推广创作内容。此外，2018年4月，美国向WTO提交的《电子商务倡议联合声明》草案特别提到跨境数据自由流动的主张，提出贸易规则应当确保消费者和企业都能跨境移动数据不受歧视。显然，TikTok“禁令”违背了美国数据自由流动的提议。
第四，大数据、人工智能、云计算等为代表的新兴技术快速发展是21世纪国际地缘政治的显著特征。此次事件反映出中美网络空间对抗博弈进入以数据安全为主题的新阶段。[6]中国主张数据安全问题不应成为个别国家泛化国家安全概念、滥用国家力量、无理打压别国企业的工具。相反，在美国政客看来，全球网络空间处于“无政府状态”，美国应该追求在此空间获得支配地位。在TikTok问题上，美方不断在数据安全问题上散布虚假信息，无理打压有关企业。美方行径产生的不良后果，对中美关系及国际社会可能产生如下影响：
首先，在科技领域，美国力推TikTok禁令的行为属于 “反介入”与“区域拒止”的策略。美国意识到关键技术对经济增长、国际安全和地区治理的重要性，同时考虑到与中国的战略竞争，阻止对手向其输入科技产品，以防“信息泄露”，并限制对手的科技产品在其体系内发展。美国频频以国家安全为由对与中国背景企业的活动设限，单边主义的行径实质上彰显了其在全球数字领域霸权的野心。此外，美方在没有证据的情况下，滥用国家力量，对有关企业围猎打压，严重违背美方一贯标榜的市场经济和公平竞争原则，对当前中美关系的稳定造成冲击。
其次，在经贸方面，此举可能导致美国对华“脱钩”趋势加剧。美国与其盟友在试图构建以价值观为基础的供应链，并以此为名推回中国影响。[7]这种行为将破坏全球贸易网络，使各国遭受严重的经济损失。若美国继续采取无理的打压措施，外部投资者对美国投资环境的信心或将遭到侵蚀。美国对TikTok的反复“围剿”限制中国企业在美国的正当发展，加剧中国企业对美国市场开放性的深层质疑，破坏中美经贸关系。
最后，美国对TikTok的“禁令”可能会破坏全球互联的理念，使“去全球化”趋势进一步蔓延。哈佛大学经济学和公共政策教授肯尼斯·罗格夫(Kenneth Rogoff)认为，封锁TikTok平台反映出美国对中国的日益不信任以及对科技世界了解的局限性，其单边主义和保护主义行径将严重威胁和破坏美国商业投资环境，加重跨国企业在美国发展的忧虑，阻碍了美国参与经济全球化的进程。从事件整体来看，TikTok禁令反映了美国“压制性回缩”的战略，强化对美国竞争对手的压制和规制，使中美关系复杂化的同时，也对国际社会自由开放的发展趋势产生不良影响。
编：谭燕楠
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] House GOP Leaders Demand Action to Curb TikTok's Dangerous Data Practices Administration
https://www.speaker.gov/house-gop-leaders-demand-action-to-curb-tiktoks-dangerous-data-practices/
[2] TikTok
https://reports.exodus-privacy.eu.org/en/reports/com.ss.android.ugc.trill/latest/
[3] U.S. TikTok users by age 2022
https://www.statista.com/statistics/1095186/tiktok-us-users-age/
[4] Iqbal, Mansoor. "TikTok revenue and usage statistics (2021)." Business of apps 1.1 (2021).
[5]王浩.新一届国会将如何影响拜登政府内外政策走向[J].世界知识,2023(06):17-21.
[6] 许皖秀,左晓栋.美国审查TikTok数据安全带来的启示与思考[J].网络安全与数据治理,2022,41(08):3-7+29.
[7] Beat China: Targeted Decoupling and the Economic Long War, the Office of Senator Tom Cotton, 2021.02. p.57.
