内容提要 ●●
“中产阶级外交”是拜登及其团队在竞选期间提出的外交议程，也是其政府重点推动的政策承诺。在经贸政策上体现为提升自身竞争力、制定经济全球化新规则、团结“民主国家”经济体；在安全政策上表现为重视外交而非军事手段及保持克制。“中产阶级外交”是对特朗普政府外交政策的折中，旨在回应美国内外问题加剧、国际形象与地位恶化的现实，并有助于整合民主党内部分歧。该议程存在所服务群体范围过宽且诉求不一、实现强化盟友目标存在内在矛盾、政府内部协调难度大等挑战，并且只调整外交政策，并不能实现服务中产阶级的目标。
【关键词】拜登政府 外交政策 中产阶级 内顾倾向
【作者介绍】刁大明，清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授
“外交政策与国内政策不再有明确界限。我们对外的每个行动，都必须考虑到劳工家庭（working families）的利益。推进服务于中产阶级的外交政策需要迫切关注我们国内经济复兴。”2021年2月4日，美国新任总统拜登以访问美国国务院为契机发表了其首个外交政策讲话，谈及所谓“服务于中产阶级的对外政策”。3月3日，拜登政府公布《过渡期国家安全战略指南》，又将中产阶级视为国家“脊梁”，重申确保其利益的重要性，并强调将劳工家庭诉求放置在国家安全战略的核心位置。“服务于中产阶级的对外政策”（简称为“中产阶级外交”）是拜登及其团队在大选期间就提出的具有一定竞选色彩的对外议程，并成为其执政后重点推动的政策承诺。本文尝试对“中产阶级外交”作初步评析。
当地时间2021年2月4日下午，美国总统拜登在会见国务院官员后，发表了上任后的首份外交政策演讲。
一、“中产阶级外交”的意涵
作为竞选口号式的表达，拜登的“中产阶级外交”明确地表明美对外决策与外交行动的目标要服务于美国内中产阶级诉求。它至少包含着三个层面的意思。其一，明确包括外交在内的所有美国政策议程的目标是解决美国当前的国内问题。这一论调符合近年来美国学术界、战略界关于国家挑战的系统性反思“。对于美国安全和繁荣的最大威胁不是来自于国外，而是来自国内本身。……美国若要继续在海外行动自如，就必须重建其权力的国内根基，无论今天还是在可预见的未来，外交政策需要始于国内”。其二，明确美国当前的国内问题以中产阶级的问题最为迫切。自19世纪美国自由经济历史性变化而形成中产阶级以来，其界定与范围虽然存在争论，但仍始终被普遍认为是决定美国社会结构、价值观与社会心理乃至主流文化的关键群体，在政治、经济与社会发展中扮演着至关重要的角色。而今，中产阶级不但持续缩水（从1971年的61%降至2016年的52%），而且还正在经历经济的停滞与不平等的煎熬，从而滋生了民粹主义。防止美国中产阶级的“空心化”就是防止美国力量的“空心化”。其三，明确衡量对外决策与行动的标准是能否回应美国中产阶级的诉求、能否捍卫并提升美国中产阶级的利益。换言之，对外政策传统上服务于的国家利益被中产阶级重新定义，对外政策的底线被设定为不能损害中产阶级利益特别是其经济利益。2020年11月24日，当选总统拜登首次宣布杰克·沙利文等外交国安团队人选时就曾强调，“经济安全就是国家安全。我们要转向一种我所谓的‘中产阶级外交’，一种为养育他（沙利文）的明尼苏达州的普通家庭服务的对外政策”。而沙利文本人也在候任期间公开表示，“我们到了一个‘外交政策即国内政策、国内政策即外交政策’的节点。我们在对外事务上的行动根本上必须确保美国劳工群体生活得更好、更安全、更公平”。
比较而言，所谓“中产阶级外交”并不是对特朗普政府对外政策的全盘否定，而更像是一种折中。拜登要面对的是造就特朗普上台并被特朗普四年执政塑造了的美国。换言之，拜登政府可以调整某些政策，但也必须回应特朗普个人、特朗普政府及其政策所反映出的美国自身的某些既定趋势。在外交事务上，有观点认为，拜登政府不得不“埋葬”新自由主义的全球化。至少，拜登要在特朗普政府的贸易战与无条件接受自由贸易之间寻找新定位。
事实上，特朗普政府的某些对外政策倾向至今仍具有一定规模的民意基础，甚至代表着某种趋势。芝加哥全球事务协会在2020年选后发布的调查报告显示，30%和36%的美国受访者分别坚持“美国应远离国际事务”及“美国不应依赖于他国而要自给自足”。同时，坚持“美国应在国内生产关键产品并确保独立供应链，即便成本增加也不应对外出售或购买关键产品”观点者达44%。此外，自2017年以来，大致有1/5左右的美国人始终认为“美国与东亚、欧洲及中东盟友的互动只能让盟友而非美国自身获利”。而按照美国进步中心的调查研究，美国公众认为外交应该实现的主要目标依次为：保护国土安全免受恐怖主义威胁（86%）、保护“民主”免受外界介入（78%）、确保本国劳工优质就业与高收入（77%）、确保国际贸易政策对本国企业公平并对本国产品开放市场（75%）、与盟友及国际机构合作应对气候变化等全球挑战（67%）、捍卫女性与少数族裔等群体的平等权益（62%）、强化边境管控（57%）及促进全球范围内的“民主”价值观（52%）。换言之，仍有数量可观的民众具有内顾倾向，即希望美国对外政策要优先解决美国自身的问题而非分担国际责任。今天的美国人要的还是“美国优先”，只不过是特朗普政府“美国优先”某种修正。
面对不可小觑的国内民众的内顾倾向，拜登政府虽然提出所谓“重建回来更好”（build back better）的口号，但留给其“回来”的余地未必很大。拜登所谓的“回来”是为特朗普无法解决的现实问题寻找一个更符合美国利益的新方案。为此，拜登政府反复重申特朗普政府关于“经济安全就是国家安全”表述的同时，试图通过“中产阶级外交”尽可能地在维护美国国内关键群体利益及捍卫国际地位之间寻求平衡。
二、“中产阶级外交”的政策议程
相关智库在“中产阶级外交”的提出过程中扮演了关键推手的角色。从2018年到2020年选前，卡内基国际和平基金会“地缘经济与战略”项目先后发布了三份个案报告（俄亥俄州、科罗拉多州、内布拉斯加州）和一份综合报告，聚焦美国中产阶级的利益诉求，特别是其在贸易、移民、国防、气候变化、对外援助等对外政策上的不同关切与态度，被视为是对作为新概念和政策选项的“中产阶级外交”的准备性阐述。由于沙利文作为合作撰写者直接参与其中，而且该项目主管萨曼·艾哈迈德（Salman Ahmed）也已出任拜登政府国务院政策规划主管，因而有理由相信系列报告对理解拜登政府的未来政策具有一定启示意义。
作为政策议程的起点，系列报告总结了美国中产阶级的趋同看法：一是对美国经济现状有信心，但对自身境遇却忧心忡忡；二是对美国国际角色与国际事务知之甚少；三是对联邦政府及外交官员的信任度持续下降；四是外交政策主要影响中等收入就业岗位及相关基础产业；五是国际贸易在对外政策议题中最受关注；六是支持和平时期的军费支出与军力维持，但反对新的战争或军事介入行动。这些看法也反映出美国中产阶级对外交政策的基本预期：希望切实分享美国经济发展的获益，改善自身处境；期待华盛顿精英（特别是外交精英）关注其利益诉求；关注与切身利益相关的外交政策，尤其是经贸政策；希望维持目前对自身有利的军工产业及其就业，但不支持对国家财政可能造成负担的过度对外行动。基于这些预期，系列报告也专门列举出了实现“中产阶级外交”的多个具体政策选项，但总体上体现为两个大原则。一是聚焦于经济与贸易政策上的调整，重构全球化，确保中产阶级借助美国经济与科技实力的优势地位获得足够利益；二是在安全与防务领域倾向于一种相对克制、“少一些企图心”的状态，反对再度卷入战争、以意识形态对抗为主线的“新冷战”或以军事方式重塑“单极霸权”。
从中产阶级的政策期待出发，拜登政府的外交政策在方向、工具及实现路径上不同于特朗普政府。拜登强调美国自身能力与竞争力的提升，而非将问题归结于外因；强调重新掌握规则制定权，而非采取单边制裁手段；努力修复盟友和伙伴关系，而非一味实施单边主义。
第一，提升并重塑自身力量，体现为对社会治理、制造业及创新能力的投入。在社会治理层面，2021年3月11日，拜登签署了1.9万亿美元“美国救援计划”，旨在应对疫情并在经济、就业、税收、医疗等方面给予劳工家庭援助。3月31日，拜登政府进一步宣布涉及约2.3万亿美元的“美国就业计划”，以推进基础设施建设为切入点，加强劳工福利、医疗、教育及能源等多领域的投入。与此同时，拜登还多次承诺在国内大规模投资到位之前不会启动新的贸易谈判与安排，以此提振中产阶级的获得感、议价能力与国际竞争力。在制造业层面，拜登曾强调要着眼于占全球比重95%的非美国市场，提升美国自身的制造能力，确保美国可以制造出最好的产品销售到全世界。就任以来，拜登政府已先后签署所谓“买美国货”、调整供应链等行政令，提振美国制造业、重塑产业链并打造更具韧性、多样化以及安全的供应链。在创新能力层面，拜登及其团队主张加大科技研发投入，确保美国在清洁能源、量子计算、人工智能、5G、高速铁路、攻克癌症等高科技创新领域保持领先，维持国家核心竞争力与国防能力，且在其“美国就业计划”的设计中至少有2500亿将被用于科学研发。
第二，制定经济全球化新规则，体现为在国际经济竞争中制定对美国最为有利的规则。在拜登及其团队看来，对美国有利的国际贸易规则即强调经济全球化中的“公平”高于“自由”。这个所谓“公平”体现为在全世界范围内进一步推进符合美国中产阶级利益的劳工待遇、人权、环境保护以及所谓透明度等标准，确保美国企业、中产阶级在所谓“公平竞争”中的获胜。此外，拜登也多次承诺在未来签订任何贸易协定都必须要以坚持劳工、人权及环境等标准为前提，要求相关方必须接受。在具体政策选择上，拜登政府可能在五个方向上发力：一是充分利用特朗普政府遗留下的关税等制裁手段，施压中国等国接受美国的规则；二是推动世界贸易组织改革，尽可能与盟友合作加入符合美国利益的新规则；三是要求加、墨两国更为严格地执行《美墨加协定》相关标准，从而提高与美国签订贸易协定的整体标准；四是在恢复气候变化国际合作的同时，推动取消环保货物与服务关税与非关税壁垒、取消石化燃料补贴、调增碳定价边境税等“碳金融”相关的新规则；五是面对新冠肺炎疫情凸显的数字经济重要性，在与之相关的技术、规则及治理领域有所行动。
第三，团结“民主国家”经济体，以价值观强化盟友和伙伴体系，实现对规则与秩序的控制。2020年民主党公布的新党纲提出，如果美国不代表“民主国家”制定规则，中国就将掌握规则制定权并主导世界发展模式与国际领导地位，美国乃至西方的劳工家庭与中产阶级都将付出代价。因而，美国不能再单打独斗，而是要重拾“价值观外交”，与所有持有“民主”理念的盟友和伙伴强化合作，以占据全球经济总量50%到60%的体量形成“规则联盟”和具有“普遍韧性”（broad-based resilience）的“供应链联盟”，从而迫使中国接受符合美国与西方利益的改变。拜登在2021年3月26日与英国首相鲍里斯·约翰逊通电话时曾提出“民主国家”需要推进一个类似于“一带一路”倡议的针对相关国家的基础设施建设计划，以应对中国不断扩展的影响力。拜登政府以所谓“人权”为由抵制中国新疆出产的棉花，将正常经贸合作高度政治化和意识形态化，推动所谓“价值观导向的供应链”或“民主供应链”。价值观导向既是凝聚美国中产阶级的核心理念，也可通过维持盟友体系降低美国在军力等资源上的投入，符合中产阶级的现实偏好。
第四，安全与防务领域的政策选择要以外交为中心，保持克制。一方面，拜登在国务院发表演讲时不但重申了服务于中产阶级，而且还强调将外交重置为美国对外政策的中心。这就要求美国不但要校正对外政策的航向，而且要以外交方式实现与盟友和伙伴站在一起，共同应对敌人和竞争者。此外，拜登也强调了军事为外交服务的定位，宣布进行全球态势评估，以确保军事行动与对外政策和国家安全优先议题高度一致。另一方面，拜登在2021年2月10日面对国防部官员发表演讲时再次明确了军事力量的角色，“作为三军统帅，我（拜登）在必要时将毫不犹豫地动用武力捍卫美国人民以及全球盟友的核心利益。……但武力应是万不得已的工具，而非优先选项。……你们对我们的外交工作至关重要——不仅是安全的终极保障，而且你们本身也是外交官。……当我们通过强化盟友扩大实力之时，我们能够更好发挥自身力量。”其潜台词是从中产阶级利益出发，美国需要团结盟友和伙伴来共同制定国际规则，同时需要保持军力，避免过度投入甚至军事对抗。
当地时间2021年2月10日，美国总统拜登和副总统哈里斯自上任以来首次访问五角大楼。
三、“中产阶级外交”的国内外考量
回应中产阶级诉求的外交政策并非始于拜登。奥巴马政府2015年发布的《国家安全战略》报告在论及“繁荣”目标时曾提出，“我们将通过帮助美国劳工和商业界开拓海外市场并确保公平竞争来支持创造就业、提振中产阶级以及刺激经济增长”。特朗普政府在其《国家安全战略》中也提到，“美国必须推进提振美国国内经济、确保美国劳工获利、振兴制造业基础、为中产阶级创造就业、鼓励创新、维持技术优势、保护环境并确保能源优势的经济战略。重建国内经济力量、确保国际经济体系的公平与对等，将强化我们的安全并强化世界的繁荣与和平”。由此可见，拜登政府强调“中产阶级外交”至少在目标上具有一定的跨党延续性，凸显了回应中产阶级诉求已成为具有两党共识的现实需要。但不同之处在于，拜登政府将回应中产阶级诉求、服务于中产阶级设定为对外政策的基本目标，不仅仅限于经贸政策领域，还要贯穿于所有外交安全议程中，凸显捍卫和提升中产阶级利益在当今美国的迫切性。
首先，美国国内问题持续加剧，需要新的有效回应。2016年美国大选已明确反映出当前美国的某些困境及其引发的民怨情绪。中产阶级空前萎缩、贫富差距加大撼动着社会稳定，蓝领群体在经济全球化背景下的持续边缘化也致使其越发无法接受经济分配的失衡及自由主义国际秩序所带来的负担。面对这些情绪和诉求，奥巴马政府在税收、医疗、教育等议题上的变革政策并未有效维持中产阶级福利，其推动《跨太平洋伙伴关系协定》等做法被认为有损中产阶级特别是中下层群体利益，这在一定程度上导致蓝领选民的流失。面对2016年的败选，民主党在反思后尝试在内外政策上回应中产阶级的关切。
与此同时，利用民怨情绪当选的特朗普在四年执政中并未解决问题，反而加剧了困境。全球化与货物、服务及资本的无规制流动并没有实现普惠。相反，作为美国昔日崛起发动机的中产阶级大多继续遭遇收入停滞、自动化与外包、经济不平等、教育债务、医疗与房屋支出过大等问题。虽然从2018年的数据看，中产阶级52%的占比与2016年基本持平，但该群体对自身经济境遇的不满却有增无减。据2019年年底的民调数据，中产阶级群体中58%认为现有经济有助于富人而非自身，认为对自身有利者只有32%；而富人群体中的这两个数据分别为10%和69%。此外，新冠疫情也在显著加剧这种错位，凸显政策调整的紧迫性。
事实上，美国民众对特朗普政府自称通过税改和贸易战实现经济获益的认同度有限。税改计划事实上是将数万亿美元从中低收入者手中重新分配给最富有者。在税改立法两年后的2019年，只有17%的受访者认为其税负有所下降，认为不降反升及维持现状者分别为28%和27%。在贸易议题上，以对华贸易战为例，45%和33%的受访者分别认为此举不利于美国经济和其家庭财政状况，认为有利者为31%和20%。此外，关于国家是否处于正确方向的民调数据也显示失望情绪。2017年1月20日特朗普就职时对国家发展方向极满意者和较为满意者分别为6%和26%，而2020年12月1日这两个数字分别变为7%和18%。相比之下，在这两个时间节点的极不满者和较为不满者从36%和30%变为46%和25%，这一对比足见当今美国困境的加剧与民意不满的累积。面对日渐严峻的国内挑战，民主党人需要提出新的方案，“中产阶级外交”即尝试“对症下药”的一个体现。“中产阶级不仅仅是数字，更是一种价值”。健康、活跃而强大的中产阶级被民主党人认为反映了美国的价值观，不但是美国国家安全的基础，也为美国提供了更多机会。
其次，美国国际形象与地位继续恶化，需要尽快止损。美国的国际形象曾在小布什政府时期因反恐战争等因素而下滑，并在奥巴马政府期间有所恢复，但特朗普政府的单边行为再次导致了其国际形象的急剧恶化。根据针对全球24个国家受访者的民调显示，2017年对美国及其总统持有信心者为49%和23%，而一年前的这组数字为64%和74%。针对美国主要盟友的民调显示，各国民众对美国的满意度在2020年基本上都降至至少20年来的最低水平，其中以法（31%）、德（26%）等传统盟友为最低。
相应地，国际社会对美国全球领导地位的认可也在2017年之后快速转向负面。针对135个国家和地区的民调显示，2017年之后对美国领导地位明确不认可的比例至少保持在四成以上，而认可比例最高也就维持在三成左右。以2019年为节点，欧洲、亚洲以及拉美各国民意对美国领导地位的不认可比例分别为61%、39%和51%，认可比例则为24%、32%和34%。同步下降的还有对美国“民主”价值观的好感度。欧亚集团基金会关于全球10个代表性国家民意研究报告显示，6个国家对美国“民主”价值观的好感度低于50%，最低者为德国（23.3%）及日本（20.5%）等美国盟友。而在新冠疫情的新背景下，84%的世界各国各地受访者认为美国防疫极度失败，认为其成功者仅为15%。美国国际形象与地位下降的现实是美国两党传统政治精英无法接受的。“中产阶级外交”也是希望在回应国内诉求的情况下既能重申美国的价值观，又能以西方价值观来尽可能地强化盟友关系，帮助美国摆脱逐渐失去认同与领导地位的尴尬境地。
再次，在回应国内外需求之外，拜登阵营也需要回应党内外的挑战，即整合民主党激进派并应对共和党对劳工群体的吸引。拜登的当选完成了民主党重返白宫的任务，但并未彻底弥合民主党内部的分歧。对于属于温和派的拜登，如何整合伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）、伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）等激进派是维持党内团结、为其执政构建稳固支持的关键所在。在对外事务上，“中产阶级外交”显然与激进派的理念存在一致性，有助于回应后者诉求。
事实上，沃伦曾公开撰文阐述激进派的外交理念，即所谓“服务于所有（美国）人的对外政策”（a foreign policy fo rall）。沃伦批评特朗普政府虽有承诺，但其实际政策效果却是“特朗普家族优先，美国中产阶级最后”。沃伦还提出，国内议程和对外政策必须联系起来，美国外交应该有利于中产阶级，并必须充分考虑到发动战争的成本与风险。在政策选择上，沃伦指出应该强化美国国内投入、把外交放在首位、强化与盟友合作以应对挑战。总体而言，“强大的经济，健康的民主，团结的人民。这些才是驱动国家的引擎，将向世界展示美国的实力和价值观”。这些理念基本都在拜登“中产阶级外交”中得到了充分延续。相比而言，桑德斯在对外政策上的表述相对有限，但也曾多次提出“推进聚焦于民主、人权、和平手段及经济公平的对外政策”“主张维护国会宣战权并反对总统未被授权的对外动武”“从阿富汗、伊拉克、叙利亚等地撤军并结束战争”，以及“与全球民主力量合作提升民众福祉”等立场。虽然拜登的“中产阶级外交”并未包括关于宣战权、撤军等相对激进的内容，但也符合桑德斯提出的服务于国内价值观、经济利益及民众福祉、以和平外交方式为优先的基本主张。桑德斯在政治光谱上比沃伦更为激进，拜登的“中产阶级外交”较多吸纳沃伦的立场及桑德斯的部分立场，对党内激进派力量实现最大化的政策整合。而这种整合之后的民主党被认为可能成为一种连接温和派和激进派或“新民主党”和“进步主义民主党”的所谓“2021年民主党人”（2021 Democrats）。
与此同时，虽然特朗普政府相关政策效果的认可度有限，但其所代表的“本土主义”“白人至上”等理念却仍具有一定市场。必须看到，2020年大选结果由于疫情因素的影响，并未彻底证明蓝领中下层群体完全放弃特朗普及其共和党。根据2021年2月份民调，蓝领群体对共和党的支持相对于十年前增长了12%，而对民主党的支持却下降了8%。同时，共和党在白人蓝领、拉美裔蓝领及非洲裔蓝领中的支持率分别为57%、36%以及12%，后两者都高于其在拉美裔和非洲裔群体整体中的表现。也正是因此，共和党阵营才提出了所谓“多族裔的、多种族的劳工阶级的党”的新发展方向。面对这种持续瓦解关键基本盘的挑战，从未来选举周期布局出发，拜登及其民主党有加快回应中产阶级等群体诉求的压力。
四、“中产阶级外交”的挑战与局限
“中产阶级外交”不仅是拜登及其民主党为解决美国自身问题而提出的新方案，也是民主党人希望实现内外平衡的具有理想主义的新议程，其在实施过程中面临不少挑战。
第一，“中产阶级外交”要服务的“中产阶级”范围过宽，如何在对外政策上平衡中产阶级内部不同的诉求，成为该政策面临的挑战。“中产阶级”的概念本来就相对宽泛，是介于低收入和高收入之间的大部分中间群体。但依照经济学、社会学等领域的典型说法，美国的社会阶层被更细化地分为上层（upper class）、中产阶级、劳工阶级（working class）及底层（lower class），中产阶级也会进一步被细分为“中产偏上”（upper middle class）和“中产偏下”（lower middle class）。同时，关于“中产阶级”的界定虽然可以以中位收入为基准，但也有其他计算标准，如中位收入75%到125%所构成的区间。拜登、沙利文等人在公开场合论及“中产阶级外交”时，比较明显地混用“中产阶级”“劳工阶级”“劳工群体”“劳工家庭”等类似名词，可见他们对于“中产阶级”的界定可能较为宽泛地涵盖收入、职业及受教育程度等多维度上仍存在一定差异的中间群体。但问题在于，这种“大帐篷”式界定的复合群体必然会在价值观、利益再分配等维度上存在着不同的利益诉求，进而也必然在相关对外政策上表现出迥异的偏好。拜登政府如何同时服务于这些不同偏好、制定出能够满足不同偏好的“中产阶级”群体诉求的对外政策，其本身就是挑战。
此外，不同地区、不同州的中产阶级在对外政策上的诉求也不相同。卡内基基金会的三州个案报告已揭示出这个问题：俄亥俄虽然也对国防支出敏感，但更为关注的还是外国直接投资；科罗拉多同步重视国防支出和能源政策；而移民议题在内布拉斯加则成为仅次于经贸的关键议题。三州的个案显示，由于不同地区、不同产业分布会导致中产阶级群体在对外政策上的诉求有差异，这种差异可能远远大于中产阶级在国内政策诉求上的差异，使“中产阶级外交”难以实现并奏效。
第二，“中产阶级外交”在政策目标与议程设定上实现起来难度极大，且存在一定的内在矛盾。重塑美国自身竞争力并非短期可以实现。在社会治理层面，拜登政府的巨额财政投入能否实现既定效果仍存疑问，在很难配合以增税方式开源的情况下，必然导致联邦财政赤字与债务的继续飙升，会给美国经济乃至世界经济带来更大风险。在制造业方面，旨在解决实体经济“空心化”问题的产业回流也无法一蹴而就。拜登政府调整“供应链”、构建“供应链联盟”的做法，难以解决美国经济与产业长期存在的固有问题，即美国已不具有较强竞争力的制造业，只是凭借科技与金融在世界经济中占据关键地位。同时，制造业的发展仍因美国本土劳动力技能及相关培训不足而存在禁锢。在科技领域，拜登政府提出的投资计划虽与国会的所谓《无限边疆法案》（Endless Frontier Act）和《战略竞争法案》（Strategic Competition Act）在方向上一致，但还是绕不开财源不足的问题。
在重塑全球化经贸规则议程上，拜登政府也面临诸多制约因素。就世界贸易组织改革而言，拜登政府必须先解决世贸组织仲裁机构停摆问题，而后续改革还需要在不同议题上与不同发展阶段与诉求的成员方合纵连横，难度可想而知。特别是在欧洲盟友主张中国参与相关改革磋商的情况下，美国将更难推进完全针对中国的改革议程。与此同时，美国通过新建或重新加入区域性经贸协定来重塑相关规则的现实压力也很大。一方面，拜登政府强调劳工、人权及环境等标准，并以国内投资就位、中产阶级利益提升作为新协定的前提，这些表述极大抬高了新建或重新加入经贸协定的门槛。另一方面，拜登政府推进新协定所必需的“贸易促进授权”将在2021年7月到期，而目前第117届国会能否继续授权的变数极大，这也大大缩小了拜登政府的选择余地。
具体到拜登政府提出的基建计划，其能否让中产阶级获利本身就有不确定性。巨额联邦支出能否真正有效使用，还是会在国会立法中再次成为服务于某些特定利益的“专项拨款”尚未可知。而基建项目本身投入大、耗时长、收益慢，也让中产阶级不能较快感受到获益。此外，基建计划资金的重要来源目前看就是增加公司税等增税调整，这可能会对中产阶级不利，对美国经济不利。对于拜登提出的“民主国家”复制“一带一路”倡议的提议至少也面临两大难题：一是自身资源投入受限，难以有效吸引相关国家参与；二是如何驱动美国企业积极参与，确保企业获利。
显而易见，拜登政府要实现“中产阶级外交”的诸多目标绝不能单打独斗，必须强化盟友关系，但“中产阶级外交”强调通过联合盟友和伙伴来制定符合美国利益的新规则，既希望美国中产阶级在国际经济竞争中获益最大化，又反对增加过多对外资源投入。这就意味着，拜登政府不太可能通过在经济和安全议题上对盟友和伙伴增加投入或分享资源，唯一能强化盟友关系的途径就是突出西方民主价值观。对于欧洲等西方传统盟友而言，价值观因素固然重要，但至少过去四年美国的所作所为已让它们清晰认识到了美国国家能力、意愿及其投入资源的局限性。2021年2月19日，拜登在慕尼黑安全会议上发表了其上任以来首个多边外交讲话之后，法德领导人虽然欢迎美国“回来了”，但却也各有表达。法国总统马克龙坚持将不改变欧洲“战略自主”的步伐，德国总理默克尔则表示“我们（美欧）的利益并不总一致”。对于美国的亚洲盟友和伙伴而言，大多数仍更为看重自身经济发展，难以想象仅仅会以价值观与意识形态为导向进行对外决策。如果美国仅以价值观而非切实利益来驱动这些国家与之的合作，其长期效果很难如愿。当然，如果拜登政府将经济、科技等领域的正常互动与合作高度意识形态化，以此来推动制定某些新规则、重构某些供应链的话，有效管控“无意图冲突”在未来一段时间就尤为关键。
当地时间2021年2月19日，法国巴黎，法国总统马克龙在爱丽舍宫出席慕尼黑安全会议“特别版视频会议”。
第三，“中产阶级外交”需要美国各层次政府内部以及府际之间更为有效的合作协调，其现实挑战可想而知。基于“中产阶级外交”的逻辑，拜登及其团队曾多次强调内外政策的融合、联动与协调，这就要求打通对外政策和国内政策所涉及的相关机构，甚至要实现美国国务院与各州、地方政府之间的密切互动。在目前白宫办事机构的框架下，曾任总统国家安全事务助理的苏珊·赖斯出任总统国内政策事务助理，印度裔经济学者戴利普·辛格也少见地同时兼任了总统国家安全事务副助理和白宫国家经济委员会副主任，这些安排凸显推动对外事务与国内事务、安全议题与经济议题密切联动的明确思路。在2021年3月3日首次对外政策公开演讲中，新任国务卿安东尼·布林肯强调美国外交要维护美国民众的利益与价值观，并将其视为首要与中心任务，其发言题目也被设定为“服务于美国民众的对外政策”，但其通篇却并未使用“中产阶级外交”一词。而美国贸易办公室在3月初公布的2021年《贸易政策议程》中强调了“重视劳工和工薪阶层的价值”，也未提及“中产阶级”。这些与总统及其白宫团队特别是国安会的多次表述形成了一定对比，耐人寻味。即便涉及外交事务或对外政策的部门可以就“中产阶级外交”或其他服务于国内的外交政策议程达成某种一致，未来如何协调内政外交各部门来实际推动打通内外政策的全政府新议程仍未有明确路线图。
在美国联邦制和党争极化的交叉塑造下，联邦政府与某些州、地方政府的政策协调互动存在巨大难度。虽然已有声音呼吁在美国国务院框架下丰富现有的外交使团办公室的联络作用，并专门新设“次国家外交办公室”（Office of Subnational Diplomacy）来协调各州各地方诉求，但美国的府际关系障碍可能远不是一个行政机构的调整就可以理顺的。白宫及其行政部门的任何政策，只要具有一定党争性，就必然会招致另一党州长主导的州政府的怠慢甚至抵制，无法彻底推进。在国内事务上，即便联邦政府与州政府设置管辖相同政策的对口机构，但仍受制于联邦制与党争。相比而言，在各州各地方政府极少扮演关键角色的外交事务领域，国安会、国务院等机构与各州各地方政府有效协调、联动的渠道与方式必然更为有限。“中产阶级外交”中的服务与回应可能仍然只能是间接且滞后的，仍旧是联邦政治精英所主导的而非各地中产阶级诉求的直接表达。
“中产阶级外交”更深层的局限性在于对外政策的调整本质上并不能解决美国中产阶级目前面临的根本问题。长期以来，美国的对外政策体现的是符合经济精英与政治精英利益的国际主义的全球化议程，忽视甚至损害了中产阶级利益。其根本原因是当前华盛顿两党政治精英所依赖的政治框架、选举模式及决策生态本身就是被经济精英控制的、对经济精英有利的，在经济政策和某些非显性对外政策上尤甚。即便拜登及其政府可以刻意地关注中产阶级利益，调整一些全球化议程，华盛顿也难以改变经济精英、特殊利益群体主导内外决策的固化制度与政治生态。在政治框架与决策生态无法重大突破的情况下，美国内外政策服务于中产阶级的说法乃至是一些做法，也只是竞选口号及其以某种程度上的有限“兑现”，无法从根本上改变美国中产阶级的处境及其背后的国家困境。
结语
“美国优先”到“中产阶级外交”，政党轮替虽然改变了政策议程的表述与路径，但并未改变美国的“内顾倾向”。从这个意义上讲，拜登政府如今并非简单地奉行现实主义或自由主义，而是显现出一种“实用主义”，这可能才是真正的“美式意识形态”（American ideology）。或者说，从所谓“美式意识形态”的更长历史维度审视，美国在不同程度上减少国际投入与责任，转向更为关注国内事务并显现出一定程度上的“孤立”，并非突变，而是符合其外交理念与传统的一种回归。
问题在于，在已成为世界秩序重要主导者与关键参与者的情况下，美国外交政策调整产生的影响必然是世界性的。但党争极化使得不同政党对用国内利益诉求界定对外决策有着截然不同的理解。这就意味着，美国的对外政策选择将因为国内政治的周期性变动而在中短期内产生较大调整。也正是因此，外界在观察与讨论拜登政府的对外政策时，不免会考虑到2024年之后可能再次改弦更张的隐患。所谓“党争过海”，由国内诉求驱动的对外政策将更为明显地反映出美国两党政治的分歧，及在对外决策中为实现几乎相同目标所选择的迥异路径。这种国内政治逻辑勾勒出的对外政策无疑将给国际社会带来更大的不确定性，美国以所谓“实用主义”为名的左右摇摆也正在向世界输出足够大的风险。
本文首发于《现代国际关系》2021年第4期
