刁大明：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授
4月28日，美国总统乔·拜登造访国会，发表了其上台以来的首次国会演讲。虽然这是1921年12月哈丁发表国会演讲以来新当选总统在执政首年发表国会演讲中最晚的一次，但本着“好饭不怕晚”的一贯态度，拜登还是借机高调宣布了所谓“重建更好”（Build Back Better）的第三步，即涉及约1.5万亿美元的“美国家庭计划”。至此，在执政100天之内，拜登政府至少完整抛出了主要规划、摆出了架势，但在立法程序上却只走完了第一步。
当地时间2021年4月28日，美国总统拜登发表其上台以来的首次国会演讲。人民视觉 图
3月10日，涉及1.9万亿美元的“美国救助计划”作为“协调法案”（reconciliation bill）最终在国会参议院以50比49的投票结果涉险过关。三周之后，拜登追加宣布了总投入约2.25万亿美元的“美国就业计划”，旨在提升美国的“广义”基建。虽然该计划尚未进入立法程序，但仍有预计在“协调”程序的保驾护航之下要在8月国会休会期之前落地。对于“美国就业计划”，国会参议院共和党领袖麦康奈尔给出了极为负面的评价，“根本就不是什么基建项目，就是‘特洛伊木马’，带来的只有更多举债、更大幅度的增税”。不过，或许麦康纳尔只说对了一半，真正的“木马”并非法案本身，而是所谓的“协调”程序。
以“协调”之名
与现行的很多美国政治设计类似，“协调”程序的历史并不长，是在1974年《国会预算与扣留控制法案》中才确立的。经过了14个月的立法努力，该法案于1974年6月得到两院压倒式通过，并在7月份被即将辞职的总统尼克松批准。该法案本身的完成，可以说是当时在“水门事件”背景下国会权力“有限复兴”的一个组成部分，其他的表现还有重申国会权力的“战争权力法案”或“贸易法案”。
法案的核心内容即平衡了1921年《预算与会计法案》所确立的总统及其行政部门主导预算乃至财政立法的局面，重置了国会“钱袋权”。其中最为重要的关键一步是在国会两院分别设置其下不再设分委员会的专门管辖预算事务的常设委员会，即如今两院的预算委员会。而两院预算委员会的主要任务就是原则上在每个自然年的4月15日之前完成当年10月1日开启的新财年的预算决议案，该决议案无需总统签署，但却为随后整个国会针对新财年财政拨款立法设定了总框架。
再具体说，按照1974年法案的要求，预算决议案主要针对新财年，但也要对未来五个财年进行展望，内容涉及新的预算授权、支出、盈余或赤字以及公共债务，还要明确每个政策领域内（包括公共福利部分）的授权与支出情况。为了确保国会两院预算委员会可以应付如此专业而繁复的工作，1974年法案还为国会设置了专门的辅助机构——国会预算办公室。
当地时间1月8日，工人在美国纽约一处工地工作。新华社 资料图
国会两院预算委员会及其预算决议案的加入，削弱了自进步主义运动以来总统主导的行政预算的优势，形成了沿用至今的预算立法程序。总统在2月初提出新财年的总统预算报告，随后国会预算办公室相应地提出针对新财年的“经济与预算展望”报告，3月中旬国会两院分管具体政策的授权委员会也向本院的预算委员会提交关于预算与支出情况的评估报告，进而国会两院预算委员会才会分别开启预算决议案的立法程序。换言之，至少在形式上，国会不会直接审议总统预算报告，而是只将之作为其决策的参考之一，从而在程序上捍卫了国会的基本权力。
预算决议案的立法程序被理想化地设计在4月15日之前完成，随后快速进入必要的授权立法环节，然后才是拨款立法。然而，很多预算决议案的立法过程无法如期完结，甚至不排除延长到原本应该审议拨款法案的6月之后。这就意味着，预算决议案中的相关内容完全可能与同步进行的授权立法所涉及的内容出现分歧乃至矛盾。
同样常见的是，在后续47年的实施过程中，由于预算决议案和授权立法往往都涉及到未来多个财年的内容，两类立法虽然并行但却并非同时段、同步进行，所以两者之间的内容就更容易出现不一致的问题。面对类似的差异，1974年法案设置了一个旨在实现预算决议案与各政策授权立法在相关内容上相互协调的条款，也就是所谓的“协调”或者“和解”程序。换言之，这样一个特殊程序的初衷是为了确保国会在行使“钱袋权”时尽可能减少内部掣肘、形成相对协调一致的立法流程，从而形成对白宫的有效制衡。
按照1974年法案的规定，“协调”程序允许国会两院在必要的时候可以审议、通过相应的“协调法案”，一般要在当年的6月15日之前完成。此类法案被要求只针对三类内容，即税收、支出以及债务上限，因而理论上讲一个财年的财政立法过程中可以出现三次“协调”以及三个“协调法案”。但此后的一般操作中，一个财年如果有“协调法案”，大概就是一个全面涉及到收支及债务的综合法案。如果需要协调的内容只涉及到一个授权委员会，那么就由该授权委员会通过并提交给全会审议；但在绝大多数情况下往往是涉及到多个授权委员会，因而需要两院各自的预算委员会作为协调方来通过并提交全会审议。
由于目的是为了避免国会内部不同委员会、不同环节之间的纷争，所以“协调法案”通过的门槛被网开一面：众议院过半即可自不必言，参议院的审议过程被要求必须在20个小时之内完成辩论、审议与修正环节，随后可以继续审议、也可以直接表决，但不能再进行任何辩论与修正。这就意味着，“协调法案”在国会参议院中正好可以绕开“冗长发言”（filibuster）的障碍，其表决门槛也从所谓“超级多数”的60票下降到过半的51票。
也正是因为其被赋予了可以走捷径的特权，“协调”程序最终超越了其原本被设定为备选程序的最初意图，转而成为国会两院特别是参议院多数党来推动重大关键议题的“绝招”。
美国国会大厦 人民视觉 资料图
1980年国会首次使用了该程序，截至今年通过“美国救助计划”立法，“协调”程序共被使用了26次，其中22项“协调法案”得以通过，4项“协调法案”被总统否决。当然，由于动用“协调”程序往往是在正常情况下国会中无法凑齐足够通过立法的票数支持，进而当然也就无法推翻总统否决。
从另一个角度讲，“协调”程序“异化”使用的背后其实是白宫在不具备绝对控制的优势地位下希望绕开“冗长发言”等阻碍规则的一种战术选择。在最初使用时，尤其是1980年代到1990年代，“协调”程序主要被用于削减赤字，而进入1990年代后期，“协调”程序转为推动减税立法，却反而造成了赤字增加的隐忧。最近的典型例子当属作为特朗普执政重大业绩的2017年《税收削减与就业法案》。而现如今，“协调”程序及其法案在拜登及其民主党人手中被使用为召唤“散财童子”、大幅度提高支出的不二法门。
在立法操作上，“协调”程序通常要被分解为两个步骤。第一步是，通过一个明确阐述相关财年预算安排的共同决议案，其中要包括相关“协调”立法的细节说明。比如，为了通过“美国救助计划”立法，国会两院在2月初先后通过了阐述2021财年以及2022到2030财年预算安排的编号为S. Con. Res. 5.的共同决议案，其中明确包括了需要对增加赤字的立法进行“协调”的要求。作为“协调”程序的一部分，该决议案在国会内部也分别得到了低门槛的通过。
第二步是，提出比较综合的“协调”法案，表明是针对此前通过共同决议案的“协调”，从而在国会两院采取低门槛标准通过。“美国救助计划”作为“协调”法案，在3月10日得到参议院（50比49）以及众议院（220比211）的先后通过，其文本正文一开始就明确说明其“根据S. Con. Res. 5.共同决议案进行‘协调’立法”的特殊性质。
为了继续推进“美国就业计划”的立法，国会参议院民主党领袖舒默曾提出，由于可以分别就收支及债务动用“协调”程序，拜登及民主党人还可以再有两次机会提出“协调”立法，从而就可以覆盖“美国就业计划”和“美国家庭计划”的基本需要。但在4月初，国会参议院的规则专员做出解释称，由于前次使用的“协调”立法是针对2021财年的，民主党在今年内仍可针对2022财年的预算安排使用一次“协调”立法。这就意味着，拜登及其民主党人将有可能通过“协调”程序推动完成“美国就业计划”。
这种凭借“协调”程序兑现重大支出项目的做法，不但会进一步扩大“协调”程序本身被认定的适用范围，也必然增加围绕该程序的巨大争议。如果说从上台以来表现出的平衡与妥协风格看，拜登总统有一些“首相化”的味道，那么总统所在党在国会中以“协调”程序强推重大立法的做法恰恰也颇有“议会制”的某些特征。从某种角度讲，以“协调”之名是为了走出党争恶斗的迷宫，但从另一侧看，“协调”的“滥用”也在侵蚀美国的制度架构。
“协调”能解决一切吗？
即便是最大化多数党权力的“协调”程序也要面对着一定刚性限制。1974年法案已有明确条款规定，禁止审议任何可能增加赤字的“协调”法案以及修正案，如果后者导致了支出超越预算限制，就必须配合一下相应的支出削减、收入增加等立法予以冲抵。这也就是目前拜登及其民主党人要为必然增加支出乃至赤字的“美国就业计划”寻找收入增加来予以冲抵的原因所在。而目前看，即便共和党人可以接受对自己选区有利的基础设施项目，但提高公司税、资本利得税等做法必然给他们原本针对夹在其中的社会福利、移民等项目的反对火上浇油。
同样重要的是，针对“协调”程序可能夹带与已有立法政策相悖内容、改变已有立法授权的具体政策的情况，1985年国会参议院制定了极为复杂的限制规则，并在1990年将该规则作为1974年法案的修正案列为了参议院永久规则。该规则的主要主导者是当时作为参议院少数党领袖的西弗吉尼亚州民主党人罗伯特·伯德（Robert Byrd），因而该规则也被称为是“伯德原则”（Byrd's Rule）。
按照该规则，任何与预算没有直接联系、相关授权委员会不予支持却导致支出增加或收入减少、以及导致其后财年（最多为10个财年）预算赤字增加的条款都不能被列入“协调”法案。究竟哪些内容因为违背“伯德原则”而需要被剔除，一般由规则专员负责判定。但即便是专员判定不能加入“协调”法案的内容，如果能够在国会参议院中得到60票的支持也可以保留。
依照“伯德原则”，目前拜登宣布计划当中的一些涉及到医疗、教育、移民、工会组织等相关政策的内容能否符合条件放入“协调”法案就成为了很大的问题。同样，拜登计划中列出的那些需要十数年或数十年才能彻底完成的大型基建项目也将因为“协调”程序无法支持如此之长的预算赤字控制条款而难以加入“协调”法案，至少将引起很大争议。多少有些戏剧性的是，当年亲历并参与了本党设置“伯德原则”的拜登，怎能想到30多年后会因此而自束手脚呢？
目前而言，关于“协调”程序的质疑不仅仅来自共和党的“无效反对”，更是来自民主党内部的关键人。2010年6月，92岁高龄的伯德在任上去世，身为西弗吉尼亚州州长的乔·曼臣（Joe Manchin）选择了自己的私人顾问卡特·古德温（Carte Goodwin）接任该席位。当年仅仅37岁的古德温为曼臣“看守”了半年的席位，直到2010年11月曼臣正式赢得补选、接手了伯德的国会参议员席位。
过去十年，曼臣越发表露出传统南方民主党的风格，在诸多关键立法和人事批准上成为一个不根据党派归属选择的游走因素。特别在如今第117届国会参议院50比50、民主党的所谓“多数优势”薄如蝉翼的特殊情形下，曼臣俨然成为了一锤定音的最终决定者。在“协调”程序的使用上，曼臣与伯德相比更为谨慎，他已公开表示希望“协调”程序在国会参议院回到原本设计的轨道上，即不同意采取“协调”程序绕开“冗长发言”来通过如此大规模的支出项目。如果没有曼臣的一票，就算在程序上允许动用“协调”程序，民主党也难以在国会参议院凑齐过半的通过票数。
有趣的是，同样的情况也发生在原本波澜不惊的国会众议院。由于民主党在2020年选举中丢失席位达到了13个之多，目前其在国会众议院仅以219比212保持微弱多数，即如果有4个民主党人倒戈，就彻底失控。于是，一度因“茶党”崛起以及共和党重回众议院多数而沉寂的所谓“蓝狗联盟”（Blue Dog Coalition）势力重回舞台。这个财政保守倾向、军事鹰派以及强调跨党合作的国会众议院温和保守派民主党组织虽然目前只有19位成员，远不及其鼎盛的第111届国会时的59人，但在当前国会众议院的两党结构下却足以发挥致命的作用。这样看来，“协调”立法能否过关，早已不取决于如何让预算与授权协调，而是总统党或国会多数党自身的内部“协调”。
本文首发于2020年5月11日澎湃新闻
