卞永祖：清华大学战略与安全研究中心客座研究员

4月6日，美国新财政部长珍尼特·耶伦在芝加哥全球事务委员会的发言中表示，“我们正在与20国集团（G20）合作，就全球最低企业税率达成一致，以阻止企业竞相压低税率。我们可以共同使用全球最低税，确保全球经济在对跨国公司征税的更公平竞争环境的基础上蓬勃发展，并刺激创新、增长和繁荣。”她的这一提法很快得到了法国、德国等国财政部长以及IMF官员的支持。

耶伦提出这一说法的背景跟目前美国政府的经济政策和形势有很大关系。从政策角度看，拜登政府很可能改变美国上届政府对企业进行降税的政策，取而代之的是对企业加税。归根结底，跟目前的美国经济状况有关。

当前美国面临非常严重的财政赤字问题。新冠疫情严重影响了企业经营情况，并导致失业率高企，政府收入减少，但支出大幅增加。从美国2020财年（截至2020年9月30日）的数据看，美国联邦政府总收入3.4万亿美元，比上年下降1%，但是总支出增加47%，达创纪录的6.5万亿美元。这直接导致了财政赤字增长了两倍，达创纪录的3.1万亿美元，占GDP之比也升至16.1%，创下1945年以来最高水平。2021财年前5个月（截止到2021年2月）财政赤字同比增长68%，据预测，如果将3月份通过的1.9万亿美元纾困计划计算在内，美国2021财年赤字很有可能超过上一财年，达到3.4万亿美元，联邦债务总额将在目前的28万亿美元基础上，再次大幅增长。

同时，拜登政府将恢复经济增长作为其最紧迫的工作之一。为了刺激经济增长和促进就业，3月31日，美国总统拜登在匹兹堡宣布了其雄心勃勃的逾2万亿美元（约合人民币13.1万亿元）的基建和经济复苏计划。面对美国已经极度失衡的财政收支状况，基建计划能否实行和成功的关键是钱从哪里来？

拜登给出的预案是，通过对美国富人和大企业征税筹措资金。在其公布的基建计划中，明确提高企业税，将公司税率从21%上提高到28%，并把对跨国公司征税的最低税率提高到21%，以支付8年的支出计划。但是加税计划遭到了共和党人和部分民主党人的反对，其主要理由之一就是加税会加剧企业将工厂和利润转移到低税率国家，并减少就业机会。由此可见，耶伦提出全球最低税率对美国基建计划的出台以及美国经济复苏都具有重要意义。

2013年OECD发布的“关于税基侵蚀和利润转移的报告”指出，现行国际经营利润的征税规则是基于来源国和居民国的原则以及常设机构的概念，这些原则主要是在19世纪20年代国际商会和国际联盟主导下形成的，主要目的是为了避免双重征税。但是随着经济全球化尤其是数字经济的快速发展，少数国家或地区不开征企业所得税或者实行低税率，也就是所谓的“避税天堂”，跨国企业就利用不同税收管辖区的税制差异和规则错配进行税收筹划，将利润转移到这些所谓避税天堂地区，从而实现不缴或者少缴税的目的，这就是所谓的税基侵蚀和利润转移（BEPS）。当前的国际税收规则无法适应当前跨境经营活动中无形资产和风险管理日趋重要的新形势，也就不能有效地解决“双重不征税”问题。

在大部分情况下，跨国企业的这种税收规划是合法的，因此这让包括欧美在内的大多数国家头疼不已。至于BEPS对这些国家财政收入带来多大的损失，并没有准确的计算，一些学者的研究，避税天堂给美国造成了相当于0.6%的GDP收入的损失，欧盟的收入损失也可能达到公司税总收入的7%。OECD在2020年7月发布的一组数据从侧面显示了跨国企业利润转移的严重程度：在高收入国家，这些跨国企业的员工约占32%，有形资产约占35%，但利润仅占28%。而在投资枢纽——外国直接投资总额超过经济产出150%的司法辖区，跨国公司报告了25%的利润，但仅报告4%的员工和11%的有形资产。由此可见，由于跨国公司的利润转移，导致美欧部分等国家收入受损，获利的主要是跨国企业。

发达国家在跟税基侵蚀和利润转移做斗争已经有很长时间。2013年圣彼得堡G20领导人峰会上，决定委托经济合作与发展组织（OECD）启动实施国际税收改革项目，旨在修改国际税收规则、遏制跨国企业规避全球纳税义务、侵蚀各国税基的行为。2019年，OECD发布了两大支柱改革方案，引入了全球最低税改革方案，即所谓的“全球反税基侵蚀提案”（global anti-base erosion proposal）。同年，美国也引入反税基侵蚀税（BEAT），并针对大型跨国企业集团内向境外关联企业付款进行最低征税。但是世界各国经济发展阶段不同、经济结构不一样，税制结构也差别很大，对于多数中低收入国家和小国来说，通过低税率吸引跨国企业投资是促进经济发展的重要手段，截止目前，国际税收规则的改革还难言成功。

耶伦呼应欧洲全球最低企业税的提法，一方面显示美国经济发展的迫切要求，另一方面也显示其要改变游戏规则的决心，国际税收规则改革步伐将会加快。

中国作为开放度很高的经济体，对BEPS的关注也与日俱增。根据国家税务总局数据，2015年我国税务部门开展专项反避税调查立案265件，结案188件，对税收增收贡献600亿元，是2009的27倍多。2018年财政部披露的2017年会计执法检查结果显示，互联网行业呈现轻资产运营、股权与债权投资相互交织、管理架构与法人实体分离、业务运营无疆域限制等突出特点，部分企业跨境转移利润、逃避缴纳税收等问题比较突出。

国际税收规则的制定是全球治理的重要内容，同时由于中国经济对外开放度高，其改革必然对我国经济发展有重要影响。在OECD/G20税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目中，中国以OECD合作伙伴身份平等参与BEPS行动计划，为该项目所遵循的核心原则的确立和推动各项成果顺利完成作出了重要贡献，也增强了发展中国家和新兴经济体制定规则的话语权。中国应该加大参与国际税收相关规则的制定，维护税收权益，也符合未来经济发展的需要。