孙成昊：清华大学战略与安全研究中心助理研究员

闫美欣（Ezgi Köklen）：土耳其安卡拉危机和政策研究中心研究助理

美国对乌政策的前景可能会受到今年美国大选的挑战。总统选举的结果可能会导致美国愈发难以为乌克兰付出更多。

4月20日，美国众议院通过了一项950亿美元的法案，包含对乌克兰、以色列和台湾的安全援助条款，同时也体现了共和党的立法重点，包括对伊朗的制裁和针对TikTok的潜在禁令。法案将向乌克兰拨款610亿美元，向以色列拨款260亿美元，向“印太”地区拨款80亿美元。4月23日晚些时候，参议院以79票对18票的压倒性优势通过这项法案，美国总统拜登随后签署这项法案，使之成为法律。

值得关注的是，尽管面临传统共和党人的反对，为什么两党最终可以在立法上妥协？新法案对乌克兰有何影响？即将于11月举行的美国总统选举又会如何影响针对乌克兰的外援和跨大西洋关系？

自去年以来，拜登就一直敦促国会批准对乌克兰的额外援助，而共和党的反对主要集中在国家边境安全和日益增长的债务负担上，这导致众议院共和党人长期拒绝向乌克兰提供更多援助，并要求拜登在美墨边境实施严格的移民措施。最终，参议院今年2月在没有包含任何移民条款的情况下，通过了950亿美元的紧急援助案，这加大了众议院通过该法案的压力。

具体而言，众议院这次以311票对112票通过对乌援助，366票对58票通过对以援助，385票对34票通过对印度-太平洋的援助，360票对360票通过对TikTok和伊朗的制裁法案。在为乌克兰提供资金的投票中，112名共和党人反对该法案，101名共和党人支持。这表明，对乌援助是法案中争议最大的一项，虽然得到民主党人的一致支持，但共和党人的立场存在分歧。

▲美国国会众议院议长迈克·约翰逊。

国会的一揽子计划与参议院2月份通过的法案相似。不过，为了安抚共和党议员中持反对意见的极右翼，众议院议长迈克·约翰逊将法案分为四部分，允许他们根据自己的心意投票。除了针对向乌克兰、以色列和“印太”地区提供外援的三项独立法案投票外，一揽子方案还包括旨在争取保守派支持的新修正案，例如对伊朗实施制裁、授权行政部门扣押并将冻结在美国的俄罗斯资产转移给乌克兰，以及提出可能导致在全美范围禁止TikTok的举措。面对共和党人在援乌问题上的强烈反对，约翰逊以这种方式构建了法案，以争取不同的支持者联盟，避免由于任何子议题上的反对力量而破坏整体方案。这些调整为法案得以获批铺平道路。

今年2月曾反对参议院通过援助法案的俄克拉荷马州共和党参议员马克韦恩·穆林此次也表示支持该法案，称75%的资金仍留在美国国内，并将用于为美国国防工业补充弹药。在乌克兰法案包含的610亿美元总额中，约有230亿美元将用于补充美国的军事储备，可能为美国将来向乌克兰提供军援打开大门。美国国防部官员和国会议员也希望，投入到国防工业基础的额外资金将有助于在全美范围内扩大弹药生产线。尽管外援总额中的110多亿美元将用于资助美军在地区的行动，但法案中包含的约140亿美元将用于帮助乌克兰购买先进武器系统和其他防御装备。

去年10月乌克兰在军备供应开始减少时就向美国提出了援助请求，而美国国会这次通过的法案消除了拜登政府对乌军援的最大障碍，但这一“延迟满足”仍然让外界普遍质疑美国对全球盟友的承诺。责任分担是美国与其北约伙伴长期以来的政策主题，包括要求盟友将国防开支提升至占其GDP的2%。面对美国姗姗来迟的援助，欧洲人开始质疑自己和乌克兰是否可以依赖美国对责任分担的承诺。虽然欧盟和个别欧洲国家向乌克兰提供了大量额外的军事和财政援助，但在乌克兰战场上，美国没有提供额外援助让其伙伴感觉糟糕。在过去的七个月里，由于来自盟国的物资供应出现延迟，乌克兰在军事行动中基本上丢失了阵地。

美国两党通过对外援助法案向欧洲发出了一个信息，即美国仍是一个可靠伙伴。这些信号不仅对乌克兰的未来意义重大，对欧洲也是如此。尤其是，欧洲对俄罗斯下一步可能采取的行动极为担忧。虽然2024年至2025年资金的可预测性有助于塑造乌克兰今年的国防战略，但2025年乌克兰将需要更多规划和资金。如果美国国会的610亿美元拨款不能定期更新，这笔援助就只能在短期内为乌克兰提供支持，因为长期影响将取决于资金本身的延续性。

展望未来，美国对乌政策的前景可能会受到今年美国大选的挑战。总统选举的结果可能会导致美国愈发难以为乌克兰付出更多。事实上，参众两院大部分反对安全援助的人都是与前总统特朗普关系密切的共和党人，而特朗普很可能在第二任期继续强调“美国优先”政策。

2024年7月在华盛顿举行的北约峰会可能会围绕北约愿意为乌克兰做些什么展开讨论。美国的盟国已经准备好在分担责任方面展现严肃态度，特别是在北约达标2%的基准上。尽管如此，鉴于为乌克兰提供资金是件极为复杂的事情，盟国也将密切关注美国在欧洲防务中履行分担责任承诺的力度。

对欧洲而言，最大的担忧仍是特朗普当选的可能前景。在援助乌克兰的法案上，特朗普即使不是现任总统，却已展现出对共和党的影响力。这种影响力并不利于美国持续对乌克兰的援助，也不利于稳定跨大西洋关系。一旦特朗普当选，如果真如他所说的能够快速解决俄乌冲突，其最有可能的做法是与俄罗斯达成某种大交易。而欧洲担心，这样的地缘政治“越顶交易”很可能是以损害乌克兰乃至欧洲利益为代价的。“特朗普方案”或许能够实现暂时的和平，却难以解决欧洲整体安全架构面临的挑战。

本文2024年4月26日首发于“中美聚焦”