贺刚：外交学院国际关系研究所讲师，清华大学战略与安全研究中心客座研究员

新冠病毒疫情的大流行已成为今年最主要的国际事件，也对几乎所有国家的生物安全治理机制造成严重冲击。当下，国际生物安全形势总体上处于从相对温和向相对严峻转变的过渡期，安全的总体战略态势呈现出复杂性和不确定性的特征，主要表现在：威胁的范围无边界且全球化，威胁的来源多样化，威胁的持续时间更长等。

当前，国际社会与各主要大国在不断加强应对生物安全威胁的政策合作与管理。在国际层面，2005年5月，第58届世界卫生大会修订并通过《国际卫生条例》（IHR），此条例具有法律约束力，旨在预防、控制和提供与公共卫生风险相称的公共卫生应对措施，并避免对国际交通和贸易造成不必要干扰。修订后的《国际卫生条例》适用于对人类造成重大危害的疾病(包括新病因和不明原因的疾病)，并为国际社会加强公共卫生能力，与其他国家和世界卫生组织合作提供新的机会。

在国家层面，美国、英国、俄罗斯、日本、澳大利亚、南非等主要大国都制定了各自的生物安全战略，从法律、规范、战略制定、技术标准、进出口管控等方面都进行详细规划，并呈现不同的特点。世界主要大国的生物安全战略代表当前全球生物安全治理的总体水平和能力，也是各国相互借鉴和学习治理经验的主要知识来源，但同时也反应出生物安全成为大国战略竞争的新领域。对此，本项课题系统研究了世界主要大国的生物安全战略和国际形势，并进行了一些总结和思考，以期对我国的生物安全战略研究与完善提供参考。

美国的国家生物安全战略

早在19世纪末，美国为确保自身免受外来疾病的威胁，与多国共同建立了泛美卫生组织（Pan American Health Organization, PAHO）、确立相关标准并签订系列协议，成为率先进行生物安全立法的国家。1974 年美国国家卫生研究院成立了生物安全委员会，并于1976 年颁布了世界上第一部有关生物安全管理的技术法规《重组DNA分子研究准则》（Recombinant DNA guidelines）。1996年，时任美国总统克林顿颁布总统令，要求“建立一个专门小组，监督美国在全球范围部署疾病监测和反应网络”，正式将全球卫生安全议程纳入美国外交政策的范畴。从小布什政府起，特别是炭疽生物袭击事件之后，全球卫生安全进入美国情报机构的视野，并进一步被纳入国家安全的范畴。

美国应对生物威胁的相关政策主要分为两类：第一，生物安全，着重于防止盗窃、转移或蓄意、恶意使用生物科学知识、技能、材料和技术来造成的伤害。第二，生物防御，应对生物威胁的能力开发和基于生物安全知识的评估、检测、监测和响应。

在生物安全方面。2000年，美国国家情报委员会发表《全球传染病威胁及其对美国的意义》，并在此后又针对艾滋病、非典等具体的传染病发布多份生物安全报告。小布什政府将防止传染病大流行和防范生物恐怖主义分别纳入2002年和2006年的《国家安全战略》，并列为“优先议题”。奥巴马政府则进一步将全球卫生安全与国家安全联系起来，在其2010年的《国家安全战略》中，把在美国本土和海外建立疾病情报和响应能力作为重点，提出美国“在推动全球卫生方面具有更多的道德和战略利益”。特朗普政府在2017年的《国家安全战略》中，更是提出了从源头检测并遏制生物威胁、支持生物技术和医学创新、加强全球情报共享以及加强全球威胁打击能力等具体举措，强调以实力维护和平。2019年5月9日，特朗普总统签署发布《全球卫生安全战略》，确定卫生主管部门在预防、检测和应对传染病威胁等方面可采取的行动，并希望通过加强国际合作和提高全球卫生安全能力，保护美国及其合作伙伴免受传染病威胁。

在生物防御建设方面。1975年，国际社会层面的《禁止发展、生产、储存细菌（生物）及毒素武器和销毁此种武器公约》（即《禁止生物武器公约》）生效，禁止缔约国发展、生产或储存生物武器，并终止公开的国家项目。在接下来的四分之一世纪里，美国颁布了管制生物制剂和毒素运输、出口的法律，但没有正式的生物防御战略。直到2001年，炭疽热病菌袭击事件促使美国颁布10多项有关生物防御的法律和指令，例如2004年发布的《第10号国土安全总统令》（Homeland Security Presidential Directive -10）专门针对《21世纪的生物防御》（Biodefense For the 21st Century）进行规定，明确指出生物武器对美国及盟友的安全构成独特且严重的威胁，并概述了应对这一威胁的初步战略。这些指令及配套文件旨在建立防范、识别和减轻蓄意生物攻击的能力，并阐明了关键利益相关者的角色，包括当时新成立的国土安全部（Department of Homeland Security）。2009年，奥巴马政府颁布《应对生物威胁的国家战略》（National Strategy for Countering Biological Threats），在小布什时代的文件基础上，更强调促进全球卫生安全，并应对自然、意外或蓄意引发的公共卫生危机。2012年颁布的《国家生物监测战略》（National Strategy for Biosurveillance）进一步扩大了生物监测的范围，提倡包括人类、动物和植物卫生的综合性范围，治理主体包括联邦、州、地方和部落政府、私营部门、非政府组织和国际伙伴。到2015年，在小布什和奥巴马时代的政策影响下，美国政府中至少有19个部门或机构以及所有的地方政府都被分配了某种形式的生物防御责任。

2015年，美国蓝丝带生物防御研究小组（Blue Ribbon Study Panel on Biodefense）在当年的两党报告中警告：“尽管过去十年里有大量的政策指令，但美国未能制定出一项涵盖从预防到恢复的全面生物防御战略。”这一建议被立法者注意到，美国《2017财年国防授权法案》要求国防部长、卫生与公共服务部长、国土安全部长和农业部长制定一项全面的战略。2018年的《国家生物防御战略》由此诞生，新战略继续强化生物威胁的广泛性，包括自然发生的传染病、国家故意使用生物武器和非国家行为体的生物威胁等，要求在生物检测、预防、准备、响应或恢复方面所有的利益相关者都应共享信息和协调决策。为了实施这一战略，特朗普政府还成立了一个生物防御指导委员会，负责协调分配给政府各部门的职责。