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本文是《美国观察》推出的第161篇文章，旨在探讨灾害治理问题上，美国联邦政府与州政府的矛盾。

李炫颉燃，天津外国语大学国际关系学院外交学专业2023级本科生

2025年7月4日，美国得克萨斯州中部遭遇罕见暴雨袭击，特别是克尔县（Kerr County）及周边地区在数小时内降雨量达到历史极值[1]。洪水席卷瓜达卢普河沿岸社区，造成重大人员伤亡和财产损失。据官方统计显示，这场灾难已造成至少109人死亡，超过180人失踪，其中包括“神秘营”女童夏令营的27名营员和辅导员遇难、6人下落不明的悲剧[2]。然而，这场天灾的背后更是一场深刻的人祸——美国灾害治理体系的系统性失败。就在灾后救援仍在紧张进行之际，7月16日，由加利福尼亚州、纽约州领导的20个民主党主政州联合向联邦法院提起诉讼，挑战特朗普政府提前终止“建设有韧性基础设施与社区”资助计划（Building Resilient Infrastructure and Communities, 后文简称“ BRIC计划”）的决定[3]。这一行动将联邦政府与州政府在灾害治理领域的矛盾彻底公开化，标志着2005年卡特里娜飓风之后美国应急管理体系再次面临重大危机。面对日益频繁的气候灾害，联邦对赈灾义务的逃避[1] 与地方抗灾能力的瓦解正在同步加剧，在联邦权与州权的激烈博弈中，普通民众再次成为政治斗争的牺牲品。

（一）灾难预警与响应机制的系统性失灵

2025年得州洪灾暴露了美国灾害预警体系存在的致命缺陷。尽管国家气象局在7月4日凌晨1点14分向克尔县发布了山洪预警，但其预测降雨量远低于实际降雨量，未能准确预判热带风暴在得州中部“停滞”引发的灾难性后果[4]。更严重的是，关键岗位的空缺导致预警机制形同虚设。自2025年4月以来，得州中部气象分局包括天气预警协调员在内的多个核心职位长期空缺，地方监测能力遭到直接削弱。当洪水在凌晨突袭“神秘营”时，大量营员因警报不及时而无法及时撤离。

联邦响应机制的严重迟滞进一步加剧了灾难后果。据《华尔街日报》披露，联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency , FEMA）对得州洪灾的响应时间比标准流程晚了48至72小时[5]。这种延误部分源于特朗普政府实施的新规：国土安全部部长克里斯蒂·诺姆（Kristi L. Noem）要求亲自审批超过10万美元的所有采购、合同和拨款[6]，导致搜救队伍部署和应急资源调配陷入官僚主义泥潭。一位匿名FEMA官员表示：“灾难专家无法自主决策，我们被捆住了手脚”[7]。这种中央集权化的审批程序与灾害响应所需的快速决策本质背道而驰。

白宫对联邦防灾机构的系统性削弱扩大了治理漏洞。[2] [3] 特朗普执政后大力推行“小政府”理念，将美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）及其下属国家气象局的预算大幅削减，导致超过600名专业人员流失，至少8个地方办公室无法维持24小时运转[8]。更令人忧心的是，FEMA自身也陷入人才危机——数月内流失数百名经验丰富的员工，机构记忆和专业能力严重受损[9]。这种削弱并非偶然，而是基于“2025计划”（Project 2025）的蓝图推进，该计划由传统基金会起草，主张逐步取消FEMA并将灾害应对责任移交各州。特朗普本人早在1月就明确表示：“这就是各州存在的意义，他们应该自己解决问题”[10]。

（二）州政府的法律反制与宪政危机

面对联邦政策的转变，20个民主党主政州7月16日联合向波士顿联邦法院提起诉讼，试图挑战特朗普政府终止BRIC计划的决定。BRIC计划成立于2000年，2018年经国会授权升级，并由《基础设施投资与就业法》明确要求在2022-2026财年间每年至少拨款2亿美元[11]。该计划旨在资助各州和地方政府建设更具韧性的基础设施，以应对气候变化带来的日益严重的自然灾害威胁。

诉讼指控联邦政府单方面终止BRIC计划违反了包括《斯塔福德法案》（Stafford Act）和《国家环境政策法案》（NEPA）在内的多项联邦法律，并且超越行政部门的法定权限[12]。各州认为，特朗普政府未经国会授权擅自撤销由国会立法设立的项目构成严重的权力越界。马萨诸塞州总检察长安德烈亚·坎贝尔（Andrea Campbell）在诉状中强调：“联邦资源对各州防灾救灾至关重要，但本届政府非法叫停BRIC，无异于抛弃各州，使其无法保护民众生命安全”[13]。

法律学者梅茨格（Gillian E. Metzger）认为，此案核心在于对“重大问题原则”（major questions doctrine）的适用性争议[14]。特朗普政府援引该原则，声称联邦行政机构在没有国会明确授权情况下无权运营BRIC这样的大型资助项目。然而原告各州则反驳称，BRIC计划拥有充分国会授权，行政部门擅自终止恰恰违反权力分立原则。这场诉讼不仅关乎45亿美元资金去向，更将重新定义联邦制在21世纪的治理模式，尤其在气候变化适应这一关键领域。

美国灾害治理体系长期在“联邦主导”与“州自主权”之间摇摆，而2025年夏天的一系列事件将这一结构性矛盾推向顶点。联邦与州之间的责任推诿不仅体现在BRIC项目的法律诉讼中，更深深植根于美国宪政框架的设计逻辑与历史演进过程中，在灾害应对的每个环节制造着责任模糊与效率困境。

（一）历史脉络中的权力博弈与历史演进[4]

美国联邦与州在灾害治理中的权责关系经历了漫长的演变过程。1787年宪法确立联邦制原则，但未明确划分灾害管理权限，默认其为“保留给各州”的权力[15]。这一格局直到20世纪中期才开始转变——1950年《联邦民防法》首次授权联邦政府为州提供民防援助，而1974年《灾害救济法》则系统建立了联邦救灾援助程序[16]。真正的转折点出现在1979年卡特政府成立联邦紧急事务管理局（FEMA），标志着联邦政府开始整合碎片化的灾害管理职能[17]。然而，联邦权力的实质性扩张发生在2005年卡特里娜飓风之后，《后卡特里娜应急管理改革法》显著增强了FEMA的职权，并建立了更严格的联邦监督机制。这种历史性扩张在奥巴马任期内达到顶峰，通过2011年总统政策指令（PPD-8）建立了“整个社区”防灾框架，进一步强化了联邦协调角色[18]。特朗普政府的“小政府”理念实则是对这一扩张趋势的反动，试图通过“2025计划”减轻联邦政府的压力，将风险转嫁给州政府[19]。

（二）宪政框架下的制度性矛盾

美国灾害治理体系存在先天性的权责模糊问题。《斯塔福德法案》规定了“州先请-联邦后助”的基本程序，但未能清晰界定各级政府的实质性责任边界。这种制度设计在实践中导致三重结构性矛盾：一则，预警责任与能力不匹配。联邦机构拥有最先进的气象监测技术，但预警发布后的疏散决策权属于州和地方政府[20]。2025年得州洪灾中，联邦气象局因预算削减导致地方岗位空缺未能提供准确洪水预报，而州政府则声称依赖联邦数据而无法独立预警，形成典型的责任推诿。二则，资源调配的政治化困境。尽管FEMA拥有全国性资源池，但其动员需经联邦—州联合协调，而政治考量常影响这一过程。总统宣布灾难声明的概率与受灾州的选举重要性显著相关——摇摆州获得声明的平均速度比安全州快18%[21]。

此外，在2025年得州案例中，FEMA响应延迟48-72小时部分源于新任国土安全部长对超过10万美元项目的亲自审批要求，这种政治集权化严重拖累了专业响应[22]。三则，州政府对于防灾问题的总体自主性实际上被置于“联邦支持”的决定性前提之下。具体实施环节依赖各州，联邦政府却掌握着地方抗灾的财政命脉。当特朗普政府终止BRIC并收回45亿美元资金时，直接导致32个州的至少57个防灾工程中断，包括得州的防洪堤加固和加州的野火隔离带项目，凸显了联邦决策对地方防灾能力的决定性影响[23]，当联邦一环脱节，整个防灾链条触之即溃。

（三）政党政治极化下的机制扭曲

政治意识形态的对立日益侵蚀着美国灾害治理的专业性。皮尤研究中心2024年调查显示，对联邦政府应对自然灾害能力的信任度存在巨大党派差异：76%的民主党支持者主张强化联邦角色，而83%的共和党支持者支持“将主要责任归还各州”[24]。这种意识形态对立导致多个层面的机制扭曲。

首先是“选择性依赖”策略的泛滥。共和党州常在日常治理中挑战联邦权威，却在灾难发生时急切寻求联邦援助。其中最为典型者莫过于得克萨斯州，其在2023-2025年间共参与7起反对联邦监管的诉讼，却在2025年洪灾后第一时间申请联邦灾难声明，年度获联邦救灾援助达24亿美元，占州应急预算的63%[25]。

在政党政治极化的大背景下，专业机构也易被异化为政治工具[5]。美国共和党历来强调“州权优先”，主张通过缩减联邦职能重塑政府与市场、中央与地方之间的关系。为响应党派施政纲领，特朗普政府依据“2025计划”对联邦应急机构实施了系统性削弱：FEMA在2025财年预算被削减34%，人员流失率达17%；NOAA气候研究经费削减41%，导致5个区域气候中心关闭[26]。这些举措不仅削弱即时响应能力，更损害长期防灾研究——联邦资助的洪水映射项目更新速度从2016年的5年周期延长至2025年的11年周期[27]，这使得许多社区基于过时数据规划发展。

灾难叙事的话语权争夺亦不容忽视。[6] 2025年得州洪灾后，白宫将灾难归咎于“不可抗力”，强调州和地方政府对抗灾问题负有首要责任，而得州州长阿博特则宣称追究责任是“失败者的选择”，不仅反对联邦问责得州，还将整体责任推诿于“联邦过度干预”[28]。不难发现，双方在回避系统性失职的同时依旧注重秉承共和党的“小政府”话术，与民主党主政州在联诉中对联邦撤资和政策缺失的批判形成鲜明对比。当灾区民众正为逝去的亲人掩面而泣，对受灾阵痛的反思竟被扭曲为政治话术的舌战，抗灾责任成为主政者眼中的“烫手山芋”，甚至成为政党竞争的砝码，令人唏嘘。

复合危机下的治理困境与改革出路

2025年7月在美国灾害治理史上已然构成一个临界点，得州洪灾尚未平息，阿拉斯加又遭遇7.3级强震，紧接着20州发起针对联邦的诉讼[29]。这些事件表面看来相互独立，实则揭示出美国灾害应对体系的深层次系统性缺陷。多重危机的连锁反应暴露了美国原有的灾害治理体系已难以应对复杂的自然灾害挑战。根据美国政府问责局（GAO）历年报告，美国灾害管理系统事实上存在着三重脆弱性[30]。其一为物理基础设施老化，得州休斯顿排水系统设计标准不足、阿拉斯加海堤维护滞后等案例反映了基础设施更新跟不上灾害强度增长[31]；其二为制度协调断裂，FEMA与国家气象局、州应急部门、地方救援队伍之间信息共享与行动协同不足，得州洪灾中预警信息未能转化为及时疏散便是例证；其三为财政支持不稳定，BRIC项目终止导致45亿美元资金撤出，使各州至少57个防灾工程中断，形成“预防缺口”[32]。

灾害治理并非哪一家独有的难题，而是全人类共同面对的挑战，美国得州洪灾血的教训值得我们思考与借鉴。在自然灾害日益频繁的今天，传统治理体系亟需深层次的反思与改革。在法律层面，立法机关应通过立法明确中央与地方在灾害治理各阶段的权责边界，限制政治任命官员对专业机构的程序干预，确保灾害专家在应急响应中的自主决策权；在机制层面，应建立全国统一的灾害风险数据库，整合各部门监测数据，推动中央与地方应急部门开展跨区域巨灾情景模拟，消除协调摩擦；在资源层面，应设计创新资金提供机制，如“配套资金奖励”模式激励各州提高防灾标准；另外，还应促进人力资源的合理分配，提升相关管理部门人员的专业化水平。

最脆弱的群体往往承受最严重的后果，这一灾害研究的铁律再次被得州的洪水所验证。得克萨斯州所有罹难者成为了这场制度失败的无声见证者和失败代价的最大承受者。倘若白宫仍旧固守旧制，将意识形态置于专业技术之前，将政治博弈置于公平效率之前，将党派利益置于人民利益之前，“得州幽灵”将会和昔日的“卡特里娜幽灵”一并徘徊在美国上空，成为一把随时可能落下的“达摩克利斯之剑”。

编：陈希妍

审：孙成昊

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