编者按
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本文作者：黄寒
中国人民大学本科生
2024年4月20日，美国众议院以360票支持，58票反对，14票缺席的压倒性优势通过了针对TikTok的“保护美国人数据免受外国对手危害法案”，要求TikTok在指定时间内完成剥离。4月24日，美国总统拜登签署包括TikTok剥离法案在内的高达950亿美元的一系列对外援助法案，给予TikTok 270天（如总统授权可再延长90天）的时间从字节跳动剥离，否则该应用程序将从美国应用商店遭强制下架。这一法案针对性强，通过迅速，影响广泛，被视作美国对华竞争的又一举措，一度引发各界激烈讨论。
TikTok事件概述
TikTok较早就已成为美国政府打压的目标。2020年1月，美国陆军和海军禁止在政府设备上使用TikTok。8月，时任美国总统特朗普签署行政令，以TikTok对美国国家安全造成威胁为由，要求字节跳动在90天内剥离TikTok美国业务，后于2021年6月被新任美国总统拜登撤销，转而要求商务部对TikTok展开调查。2022年12月，拜登签署法案，禁止在联邦政府设备上使用TikTok。
2024年3月13日，美国众议院通过H.R.7521法案，要求TikTok从字节跳动剥离，否则将对其实施全面封禁。该法案被纳入包括对乌克兰和以色列提供援助、对伊朗和哈马斯实施制裁等一揽子议题的“二十一世纪以实力促和平”法案，即H.R.8038法案。H.R.8038法案与其他三项援外法案合并而成的H.R.815修正案于4月20日在众议院投票通过，后于23日在参议院投票通过，24日拜登签署生效。除联邦层面外，美国还有超过30个州颁布了禁止在州政府设备上使用TikTok的禁令，只对政府工作人员生效[1]。
4月24日，TikTok在官网发布声明称，针对TikTok的禁令违宪，对此将在法庭上提出质疑，事实和法律站在TikTok这一边，“我们最终将取得胜利”。另外，声明还称TikTok已投入数十亿美元保证美国数据的安全和平台免受外部影响[2]。周受资在TikTok官方账号发布名为“对TikTok剥离法案的回应”视频，截至发稿获得超过300万点赞和20万转发量，视频中称“这是极具讽刺性的，因为TikTok反映了美国价值观中的言论自由，而这正是让美国成为‘自由灯塔’的原因”，并强调“请放心，我们哪儿也不去”（Rest assured, we aren't going anywhere），向外界展示出TikTok将运用法律武器进行反击的决心。25日，字节跳动在旗下平台“今日头条”发表声明称，没有出售TikTok的计划，也就是说，如果TikTok未能在法律层面推翻法案，很可能直接退出美国市场。
值得注意的是，TikTok剥离法案的通过速度之快非比寻常，从3月5日国会议员提出针对TikTok的法案，到4月24日拜登签字通过之间不到两个月时间，而大多数其它法案往往要经过漫长而缓慢的争论，很可能根本没有被呈上总统办公桌的机会。最初的H.R.7521法案在众议院采取“快速规则”投票方式，未经辩论直接以超过三分之二多数赞成通过，随即被送到参议院商业、科学与交通委员会进行进一步审议，在此之后该委员会主席玛丽亚·坎特维尔（Maria Cantwell）被报道与美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）通电话，后者重申了政府观点，即国会应对TikTok带来的国家安全威胁采取行动，并称赞众议院的努力[3]。4月初，参议院两党领袖均不同程度对TikTok法案进行表态，表示将推进或支持法案通过，坎特维尔则称赞成延长TikTok出售期限的提议。4月15日，众议院议长迈克·约翰逊宣布将TikTok相关禁令纳入一项复合法案，同时包含对乌克兰援助等议题，此举或为将TikTok与民主党眼下极为关心的其他议题捆绑，提高民主党议员投赞成票概率，而事实也的确如此，打包后的法案最终高票通过[4]。
美国打压TikTok的原因
从TikTok在美流行伊始，美国政界反对TikTok的声音就层出不穷，但距特朗普首次提出“TikTok威胁论”两年多后，始终没有明确的公开证据表明中国政府对TikTok施加操纵，目前“只反映出TikTok被用于外国情报的可能性，而不是其已经被用于外国情报”[5]。尽管如此，TikTok在美仍受到有关国家安全、数据窃取、算法不透明等多重争议，最终在两院、政府和总统多方助力下，实现“不卖就禁”剥离法案的快速通过。
（一）国家安全
美国对TikTok的首要指控就是其对美国国家安全造成严重威胁。TikTok总部位于新加坡和洛杉矶，并不在中国运营，其中国版本“抖音”与TikTok在运营、产品、用户、内容等各方面是完全隔离的两个公司。但部分美国学者援引中国《国家情报法》第七条的规定“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作”，认为TikTok的母公司字节跳动可能会配合中国政府转移TikTok数据。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）专家詹姆斯·路易斯（James Lewis）表示，事实上不是TikTok做了什么，而是“对中国及其间谍活动的不信任程度在提高”[6]。在美国人看来，TikTok就像一把“达摩克斯之剑”，随时可能做出对美国不利的行为。例如，TikTok用户，包含一部分未来可能成为美国政府官员的年轻人的数据——位置、喜好、习惯等敏感信息可能被中国作为情报信息掌握。
事实上，为回应美国政府对于国家安全的关切，TikTok早已推出“德克萨斯计划”，成立了一个新的子公司专门管理用户数据，重点关注未经访问的授权、国家影响和软件安全，直接向美国外国投资委员会（CFIUS）报告，在美国政府和甲骨文公司的双重监督下进行，确保美国数据安全储存在境内[7]。显然，美国政府并未就此满足。美国经济教育基金会的一篇文章认为，国家安全本身不是目的，而是保护个人安全的一种手段。国家无权以捍卫国家安全为名，干涉个人访问某个平台的权利，这反而违背国家安全的本质。“我们根本不知道如果中国获得这些数据会危及什么，我们只知道国家安全经常作为安抚群众的借口被抛出，否则群众就会抗议对其自由的日益侵犯”[8]。
（二）数据隐私
美国关于数据隐私的指控与国家安全是紧密相连的。部分官员声称TikTok收集了用户包括浏览历史、按键模式、生物特征识别在内的全部信息，美国用户的信息已经在中国监控之下。然而，多名隐私安全研究人员在检查TikTok后得出的结论是，TikTok收集的数据并不比脸书、推特等其他主流社交网络平台多，且没有证据表明TikTok泄露用户信息。换言之，即便数据收集真有问题，也不是TikTok独有的问题，而是各大科技公司都涉及的问题。
部分在法案表决中投反对票的美国议员认为，要想保护用户数据安全，不应仅对TikTok一家公司颁布禁令，而应制定更具普适性的数据和隐私保护法律，规范所有社交网络平台。颇为讽刺的是，就在2月11日，拜登团队在“窃取用户数据”的TikTok上开设账号，以提高在美国年轻人当中的支持率，在总统大选中取得连任。而此前试图封禁TikTok的特朗普，也于上月初加入TikTok，并在6月2日发布的第一条视频中称“这（加入TikTok）是我的荣幸”，截至发稿已吸引超过八百万粉丝。除此之外，特朗普还在采访中表示自己反对在全国范围内禁止TikTok，称“这样的政策只会疏远年轻人，利好Meta。”[9]
（三）算法控制
美国的另一担忧是，TikTok通过推荐算法塑造用户的推送内容，传播虚假信息，以此潜移默化地影响美国公民的观点和态度，从而影响美国的选举、决策等重大政治活动。例如，在TikTok平台大量推送亲哈马斯和巴勒斯坦的内容，煽动公民反犹情绪。2023年11月，本·拉登《致美国人民的一封信》在TikTok上迅速传播，信中谴责美国及其对以色列的支持。与其说这类内容的高浏览和转发量是TikTok的算法有意推送，不如承认美国年轻人同情声援巴勒斯坦的民意基础，最近美国愈演愈烈的学生运动就是这一点的有力证明。《华盛顿邮报》也表示，在媒体报道之前，这封信有关的视频并未在TikTok上如此流行，其重要性和传播力都被媒体夸大[10]。
美国对TikTok种种忧虑的核心是TikTok的母公司字节跳动与中国政府的关系，而这恰恰是一个既无法被证实也无法被证伪的点。从公司结构看，TikTok最大股东是字节跳动，而字节跳动由公司创始人、中国投资公司、全球投资公司和公司员工共同所有。中国政府不持有TikTok任何股份，但网投中文(北京)科技有限公司持有字节跳动1%的股份，而网投中文由三家中国国家机构所有，包括一家由中国主要互联网监督机构支持的基金。这一持股被认为是中国政府对TikTok控制力和影响力的证据。正因如此，即便周受资表示中国政府从未对TikTok提出转移数据的要求，TikTok也绝不会答应中国政府的任何要求，但美国官员仍存在“理论上中国政府可能通过字节跳动对TikTok施加影响”的疑虑。
对TikTok疑虑的根本是对中国的疑虑，这种疑虑不会消失，只会随着美国政府对中国的不信任感加剧而愈发强烈。为保持对华强硬姿态，两党甚至超越党派分歧，意见一致地推动了这项针对TikTok的法案通过，足见对华示强已成为美国政界共识。
TikTok剥离法案的影响
（一）损害自由市场，威胁言论自由，减少工作机会
一个在美国正当从商的企业，由于所谓“国家安全”威胁被强行剥离，无疑违背美国自身倡导的自由市场公平竞争原则，是对美国营商环境的恶化，也是对美国信用声誉的损害。同时，对TikTok上亲巴勒斯坦内容的指责也反映出美国的“言论自由”不是真正的言论自由，而是美国允许内的言论自由。埃隆·马斯克就在X平台公开反对封禁TikTok，表示“尽管对TikTok的封禁可能使X平台受益，但这样的做法与言论和表达自由的原则相悖”。动用国家力量禁止公民使用特定app发声，更是对公民权利的悍然侵犯。
TikTok剥离法案的出台对美国经济具有明显的负面影响，这也证明了对TikTok的封禁更多是出于政治因素的考量。TikTok为美国创造了大量的经济效益和就业机会，仅2023年，TikTok就为美国小型企业带来150亿美元的收入[11]。剥离法案的通过将对数以万计的TikTok内容创作者和中小企业带来巨大打击，许多赖以为生的人将失去收入来源。法案出台后已有许多用户致电国会议员表达反对意见。不过，TikTok主要竞争对手的市场份额有望增加，而且某些资本也许乐见其成，因为TikTok要想留在美国，只能出售给美国企业，实现这一国际科技巨头的“美资化”，这也是美国政府最希望TikTok选择的。
TikTok剥离法案还与美国即将到来的11月总统大选有着微妙的联系。首先，TikTok用户中有大量年轻选民，在选举中可以发挥较大影响力，法案招致年轻人的不满似乎对拜登连任不利。特朗普则对TikTok剥离法案表示强烈反对，强调竞争的重要性，并把对TikTok的禁令归咎于拜登，尽管他在任时也曾试图强制剥离TikTok，其立场的转换显然是为了收割年轻人的选票，提高自己的支持率。另外，法案给TikTok设置的时间限制是270天，如果总统签署命令还可再增加90天，彼时TikTok的命运将很大程度上取决于新任总统的态度，这一做法可以暂时规避有关法案的争议对本党选情的不利影响。最后，将TikTok剥离法案与对乌对以援助法案强行捆绑，虽然在当时提高了法案的通过率，长期来看却可能对美国民主制度的正常运转造成损害。
（二）阻碍中国企业正当竞争，恶化中美关系
首先，字节跳动将受到TikTok剥离法案的直接影响，失去TikTok意味着失去其业务增长的重要支撑。美国的态度还可能影响其他欧美盟国对字节跳动的态度，增加其海外业务的不确定性，影响公司全球商业布局。
其次，美国现在对TikTok的封禁与此前美国对华为的“围剿”如出一辙，如果国家安全的理由继续被滥用，中国企业进入和拓展美国市场将更加艰难。美国对中国的忌惮让本就风雨飘摇的中美关系更不稳固，如法案没有出现反转，中国进一步采取反制措施，中美合作的前景将更加黯淡。可以预见的是，只要中美关系没有缓和，美国就还会继续打压在商业上取得瞩目成就的中国企业，作为对华竞争的手段和筹码。
（三）加剧对立和紧张局势，助长逆全球化趋势
美国对TikTok的封禁开创了先例，可能会被更多国家效仿，被用来强制外国公司出售本地业务。同时，禁令也引发了外国app开发商对于美国在没有证据表明国家安全受威胁的情况下强行禁止app的担忧，法案赋予美国政府过多权力，从长远来看可能不利于全球范围内的互联网自由发展。美国政府的霸道做法还将加剧全球范围内的意识形态对立和紧张态势，使全球市场经济和国际经贸规则受到挑战，助长新冠疫情以来蔓延的保护主义和逆全球化浪潮。
结语
TikTok剥离法案历经数年讨论和争议，最终在今年4月以迅雷不及掩耳之势成功出台，这是美国通过泛化“国家安全”概念打压中国出海企业的又一标志性举措，为中美的经济和科技合作打上一个巨大的问号。当然，法案并非全无回转余地，此前TikTok对蒙大拿州关于禁止在该州区域内下载TikTok的禁令提起诉讼，就使得禁令得以暂停实行。这一次TikTok坚决用法律武器维权，结果尚未可知。TikTok的未来还与11月美国大选的结果息息相关，因为新任总统的态度可能会影响禁令的实施和时限。
无论结果如何，美国对具有“中国血统”的企业实行无差别打压都是无可辩驳的事实，在很长一段时间内也可能是中国企业将要面对的未来，美国对华竞争的心态不会变，类似TikTok剥离法案的事件只会再次上演。
编：吕紫烟
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] “EXPLAINER: List of states banning TikTok grows”. AP NEWS. 12 January 2023.
[2] https://newsroom.tiktok.com/en-us/statement-on-enactment-of-the-tiktok-ban-april-24-2024
[3] https://punchbowl.news/article/cantwell-raimondo-tiktok-path-forward/
[4] 刁大明. 大选年与“TikTok法案”变形记. 澎湃新闻. 4月25日
[5] Fung, Brian (21 March 2023). “"Lawmakers say TikTok is a national security threat, but evidence remains unclear”
[6] Fung, Brian (21 March 2023). “Lawmakers say TikTok is a national security threat, but evidence remains unclear”
[7] Perault, Matt; Sacks, Samm (26 January 2023). “Project Texas: The Details of TikTok's Plan to Remain Operational in the United States”
[8] Patrick Carroll (30 June 2022). “Banning TikTok Would Defeat the Purpose of National Security”
[9] Brian Fung, Kathryn Monahan ( 2 June 2024). “Donald Trump joins TikTok after seeking to ban video app as president”
[10] Harwell, Drew; Bisset, Victoria (17 November 2023). “How Osama bin Laden's 'Letter to America' reached millions online”
[11] https://tiktokeconomicimpact.com/tiktok-economy-impact/
