编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第108篇文章，在更新JASON《2024报告》相关概念的基础之上，将三版报告的认识和立场进行对比，并分析NSF研究安全的走向及国际影响。
本文作者：马双
中国科学学与科技政策研究会国际合作与科技外交专业委员会副秘书长
自第115届国会（2017-2018）以来，美国国会密集提出研究安全（research security）相关的提案。2024年3月21日，美国国家科学基金会（NSF）发布题为《保卫研究事业》的报告[1]（以下简称《2024报告》）。这是继2019年《基础研究安全》报告[2]（以下简称《2019报告》）、2023年《研究安全研究计划》[3]（以下简称《2023报告》）之后，NSF发布的第三份有关基础研究领域研究安全的报告。这三份报告是由NSF委托在国防等问题上为政府提供建议的私人科学家团体Jason所撰写。虽然报告本身并不是行动指南，但这些报告都是Jason大量调研美国政府部门、科学界，并与NSF领导层频繁讨论的结果。在报告发布后不到5年的时间里，NSF已经采取了一系列措施推进报告中的建议。在《2024报告》发布后不久，NSF已遵循建议实施项目审查制的试点[4]。现将相关概念界定及三版报告的对比整理如下，并分析NSF研究安全的走向及国际影响。
《2024报告》对相关概念的界定
在撰写《2024报告》时，Jason开始意识到有必要对重要的词语进行定义，因为像“研究”这样的术语根据其出现的具体上下文有不同的含义。在《2024报告》中，Jason定义了国家安全、研究安全以及各种类型的研究和基础研究排除（FRE）等相关概念，提供了缓解措施和不同类型控制措施的定义。
国家安全（National Security）。广义上说，国家安全意味着保护美国、其公民及其在国内外的利益免受威胁。在本报告中，特别应对由于滥用美国研发结果而造成的威胁。
研究安全（Research Security）。使用的定义来自国家科技委员会（NSTC）的《关于在美国政府资助下研发的国家安全战略的国家安全总统备忘录（NSPM-33）实施指南》，“研究安全是保护研究事业免受旨在滥用研发以损害国家或经济安全的行为、违反科研诚信的相关行为和外国政府干预的影响。”
研发（R&D）。如NSPM-33实施指南中的定义，研发包括基础研究、应用研究和试验发展。基础研究是主要为了获得对现象和可观察事实的潜在基础的新知识而进行的实验或理论工作。应用研究是为了获取新知识而进行的原始调查，主要针对特定的实际目的或目标。试验发展是一种创造性的系统性工作，利用从研究和实践经验中获得的知识，主要用于生产新的产品或工艺，或改进现有产品或工艺。为简洁起见，《2024报告》将研究定义为包括所有由NSF资助的研发。
基础研究（Fundamental Research）。根据国家安全决策指令-189（NSDD-189）的定义，基础研究是科学和工程领域的基础和应用研究，其结果通常在科学界广泛发表和共享。联邦政府所资助的发展工作并不是NSDD-189正式定义的基础研究。
基础研究排除（Fundamental Research Exclusion，FRE）。PRE规定，未受出版、传播或准入限制的研究被排除在出口管制条例之外。如果资助方或政府要求出版批准，或者接受了基于公民身份的限制，则排除条款无效。相关出口条例包括《出口管理条例》（EAR）、《美国联邦法规》15 CFR§734.8(c)以及《国际武器贸易条例》（ITAR）、《美国联邦法规》22 CFR§120.34(a)(8)。
敏感和高度敏感的研究（Sensitive and Highly Sensitive Research）。如果一个研究项目的开展可能会对未来的国家安全产生直接和可预测的影响，那么，该项目就被认为是敏感的。当有关绩效或结果的信息的发布目前可以显示出对国家安全有重大、直接和可预测的影响时，则被定义为高度敏感的。敏感和高度敏感之间的分界线是未来对国家安全产生影响的可能性和对国家安全产生直接和可预测的影响的确定性之间的区别。这是一个关键的区别，是《2024报告》大部分讨论的基础。
缓解措施（Mitigations）。缓解措施是指在进行敏感研究时为降低国家安全可能面临的风险而采取的任何行动。该词被用来描述不涉及明确控制的行动（见如下控制的定义）。
控制（Controls）。控制是指对高度敏感研究的绩效或结果信息传播的任何限制，包括受控非密信息（CUI）和机密，也可能包括不属于这两类的限制。需要控制的研究不再属于FRE保护的基础研究类别。
受控非密信息（Controlled Unclassified Information，CUI）。关于实施CUI的联邦指令（32 CFR 2002）定义了CUI，包括所有非机密的分类，或通过法律法规或政府政策的保护或传播控制。
机密（Classification）。第13526号总统行政命令规定了用于国家安全信息分级和涉密信息处理的系统。机密是最严格的控制形式。
三版报告的立场和认识对比分析
通过比较《2019报告》《2023报告》和《2024报告》中提及的NSF咨询Jason的问题以及Jason的研究、发现和建议，可以观察到美国对科研诚信、研究安全和国际合作等问题的认识和立场随时间的变化。
《2019报告》重视外国科技人才对美国科学和工程领域的重要作用，强调科研伦理是科研诚信和学术体系可靠性的基础。对外国影响，特别是中国政府的行为对美国学术界的潜在影响表示担忧。强调风险评估和政策指导，指出需要更明确的政策和指导方针来评估和管理风险。认识到国际研究人员对美国研究事业的积极作用，鼓励促进公开和透明的基础研究。
《2023报告》确认研究安全问题的存在，并认为美国研究人员感到威胁和负担。但报告也表明对研究安全的不同看法，认识到违反研究安全的后果和适当行动在不同领域和文化中的差异。报告强调在研究安全项目中保护数据隐私的重要性，鼓励与有共同研究安全关切的国际组织合作。报告同时鼓励跨学科合作，提议社会科学家和其他STEM领域研究人员之间的合作，以增强研究安全意识。
相比于《2019报告》强调科研诚信、《2023报告》强调研究安全意识，《2024报告》进一步提出将研究安全作为一种需要长期培育的意识文化。《2024报告》认为基础研究的公开性和透明度对国家安全有积极影响，对中国将基础研究导向军事需求和限制信息外流的做法表示担忧。报告明确提出现有的CUI类别和指导方针不足以有效指导对敏感研究的管理，提出需要更精细的风险评估方法，在借鉴能源部技术就绪水平（TRL）的同时，认为NSF管理研究安全更恰当的做法是基于项目的国家安全影响评估，而非技术领域。报告强调NSF需要发展内部国家安全专业知识以更好地评估敏感研究，并与项目负责人和联邦各部门加强合作，通过教育和资源供给来培养研究安全意识的文化。同时，报告认为NSF应该与国际伙伴就研究安全的方法措施进行对话和合作。
美国研究安全政策的走向和国际影响
从2019年的考量、到2023年认可研究安全问题的存在到2024年对中国特定政策的担忧，显示了美国对“无止境的边疆”——前沿科技的强势捍卫。随着时间推移，Jason研究安全报告更强调该议题的重要性，并提出了更细化、更具操作性的建议。实际上，NSF和Jason均认可研究安全的管理需要科学界的配合，也需要国际伙伴的参与。因此，从《2019报告》将研究安全纳入科研诚信，调整为《2023报告》将研究安全单独列出，并明确尊重学科差异和学科传统；再到《2024报告》提出以发展研究安全意识的文化作为长期目标，并提出与志同道合的国际伙伴对话和合作。
图1 美国研究安全政策时间线[10]
NSF作为美国联邦研究安全政策的关键实施机构，在2020年3月设立了新的研究安全负责人（Chief of Research Security Strategy and Policy，CRSSP）职位[5]。2022年1月，由NSF共同担任主席的NSTC研究安全小组委员会发布了《关于在美国政府资助下研发的国家安全战略的国家安全总统备忘录（NSPM-33）实施指南》[6]。2022年8月正式生效成为法律的《芯片与科学法案》包含了NSF正在实施的几项研究安全条款[7]。NSF开展与美国研究界和国际同行的讨论，制定理解研究安全的共同框架，是NSF研究安全活动的主要组成部分，该活动在2024财年继续增长。在其《向国会提交的2025财年预算申请》报告中，NSF提出将建立研究安全和诚信信息共享分析组织（Research Security and Integrity Information Sharing and Analysis Organization，简称安全中心）[8]。安全中心（SECURE Center）是“保护美国研究生态系统中的整个社区”（Safeguarding the Entire Community in the U.S. Research Ecosystem）的首字母缩写。该安全中心将分享有关研究安全风险的信息和报告，并向研究界提供培训。NSF的目标是在2024财年年底前通过合作协议授予对安全中心的资助，并在2025财年正式支持该中心。
NSF已开始借鉴《2024报告》建议的“评估项目，而非确定领域清单”展开试点，以了解这一过程的具体运作。2024年4月，NSF运行已有两年的技术、创新与伙伴关系（TIP）理事会开启了对200份提案进行研究安全的试点评估[4]。试点正在使用机器学习工具标记提案中的语言，以识别敏感研究。然后，项目经理将介入，以做进一步决策。
与其说《2024报告》“侧重于有潜在军事或国防应用的研究安全，而不是有潜在经济影响的研究”[1]，不如说其在利用中国的军民融合发展战略做文章。实际上，TIP理事会试点工作中所涉及的提案，均属于量子信息科学领域，而这一领域比NSF资助的许多基础研究学科具有更直接的经济和安全应用[4]。但在国际上，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、德国等国家和地区陆续加大了对研究安全的关注，并出台了相关立场文件和政策。例如，2024年3月，德国联邦教研部（BMBF）发布了德国政府关于研究安全的首份立场文件，认为“时代的变化要求采取一种更具战略性的办法，使科学自由的崇高利益与我们的安全政策利益相协调”[9]。作为BMBF加强德国研究安全的三个方面目标之一，立场文件提出，反思德国民用和军用研究之间的严格分离，以提高可能的协同作用。
编：闫咏琪
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] JASON. Safeguarding the Research Enterprise [EB/OL]. (2024-03-21)[2024-04-20].
https://nsf-gov-resources.nsf.gov/files/JSR-23-12-Safeguarding-the-Research-Enterprise-Final.pdf?VersionId=ZVhvRaTIrxMsdZql6E_yz5pN6Ssw0fSl.
[2] JASON. Fundamental Research Security [EB/OL]. (2019-12-16)[2024-04-20].
https://www.nsf.gov/news/special_reports/jasonsecurity/JSR-19-2IFundamentalResearchSecurity_12062019FINAL.pdf.
[3] JASON. Research Program on Research Security [EB/OL]. (2023-03-15)[2024-04-20].
https://nsf-gov-resources.nsf.gov/2023-03/JSR-22-08%20NSF%20Research%20Program%20on%20Research%20Security_03152023_FINAL_1.pdf?VersionId=lwtxqUjbqGNmbtJ7E66IqQBbt9gzCV8A.
[4] Mervis J. NSF Tests Ways to Improve Research Security without Disrupting Peer Review [J]. Science, 2024-04-05.
[5] NSF. NSF Creates New Research Security Chief Position [EB/OL]. (2020-03-02)[2024-04-20].
https://new.nsf.gov/news/nsf-creates-new-research-security-chief-position.
[6] NSTC, Subcommittee on Research Security, Joint Committee on the Research Environment. Guidance for Implementing National Security Presidential Memorandum 33 (NSPM-33) on National Security Strategy for United States Government-Supported Research and Development [EB/OL]. (2022-01-04)[2024-04-20].
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/01/010422-NSPM-33-Implementation-Guidance.pdf.
[7] 例如，在《芯片与科学法案》中，Section 10338(b)要求NSF建立一个研究安全和诚信信息共享分析组织（RSI-ISAO），并规定了该组织的职责；Section 10634要求对联邦研究资助人员进行安全培训，Section 10634(c)要求白宫科技政策办公室（OSTP）协调NSF主任、NIH主任、DOE部长、DOD部长，并与相关联邦研究机构的负责人，为研究界和美国研发事业的参与者开发在线研究安全培训模块。
[8] NSF. FY 2025 Budget Request to Congress [EB/OL]. (2024-03-11)[2024-04-20].
https://nsf-gov-resources.nsf.gov/files/00_NSF_FY25_CJ_Entire%20Rollup_web.pdf?VersionId=cbkdqD_UMweHEIsZwPjtVgcQRwMccgvu.
[9] Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Positionspapierdes Bundesministeriums für Bildung und Forschung zur Forschungssicherheit im Lichte der Zeitenwende [EB/OL]. (2024-03-15)[2024-04-20].
https://www.bmbf.de/SharedDocs/Downloads/de/2024/positionspapier-forschungssicherheit.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
