编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第104篇文章，主要聚焦2024年大选对美国税收政策的影响，分析了2017年税法的实施效果与两党候选人的主要税收政策，并展望了2025年美国税收政策的前景。
本文作者：杨智睿
国际关系学院国际政治专业本科生
2017年特朗普政府制定的《减税和就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act, TCJA）中有关个人所得税和遗产税等条款将在2025年到期。2024年美国大选两党候选人已针对税收政策展开激烈辩论，以决定2025年是否延续TCJA中将到期的减税条款。对于正逼近“财政悬崖”边缘的美国而言，2025年税收政策的走向将对美国未来经济发展产生重要影响，值得持续关注。
2017年《减税和就业法案》的特点与影响
2017 年底通过的《减税与就业法案》（TCJA）是美国三十多年来最重大的税制改革。该法案的核心内容是大幅降低企业税负，重组个人所得税体系，以刺激经济增长，增加就业岗位。
（一）《减税和就业法案》的特点
大幅调低企业税税率，谋求提升海外投资潜力。TCJA将联邦企业所得税税率从35%大幅降至21%。这一调整使美国企业税率与其他主要经济体相比更具竞争力，旨在鼓励国内外企业加大在美国的投资和扩张。此外，该法案还将全球税制转变为属地税制，配合减税政策，鼓励公司将总部设在美国并打击税负倒置的避税手段。
削减个人所得税，减轻中低收入者财政压力。TCJA不仅调整了税率，将个人所得税最高税率从39.6%降至37%，还通过扩大税级的适用范围，以使更多中低收入者受益。同时TCJA通过大幅提高标准扣除额，简化报税程序，提高家庭税收抵免额度，增加部分退税等方式意图降低家庭税负，减轻家庭经济压力。
（二）《减税与就业法案》的效果
总体来看：《减税与就业法案》虽然旨在通过降低税率来刺激经济增长，但实际上效果甚微，反而可能扩大了贫富差距，并加剧了联邦政府的财政赤字。
其一，TCJA并未实现促进经济增长的目标。TCJA的核心目标之一是降低个人所得税，提高家庭的税后收入以刺激消费；同时对企业减税，促进企业投资，借助更新设备等方式提高工人的生产力，进而促进经济增长，最终使工人获得更高收入。但是，TCJA并未给美国带来预期中的经济盛景。根据疫情前相关报告数据显示，该法案不仅未能对经济发展产生显著提升作用 [1]，反而在一定程度上限制了工人收入增长的潜力。特朗普政府官员曾声称TCJA的企业税率下调政策将使家庭收入增加4000美元以上 [2]，但2023年的研究显示，2016年平均收入低于约114000美元的工人在企业税率下调后收入没有变化 [3]。因此TCJA并未有效促进美国经济发展，且并未兑现特朗普政府提高工人收入的承诺。
其二，TCJA实质上扩大了贫富差距。TCJA通过取消部分针对富裕阶层的税收抵免减少了富人的应纳税额，使高收入家庭减税额大于低收入家庭减税额。根据税收政策中心（TPC）2017年的估计，到2025年，前1%的高收入家庭平均减税将超过60000美元，后60%的中等或低收入家庭的平均减税额度不到500美元 [4]，前者税后收入提高2.9%，后者仅提高0.9% [5]。此外，TCJA大幅削减企业所得税，而这使得常占有更多企业股权的高收入人群进一步获利。TCJA导致的政府财政收入减少也可能影响政府的社会福利支出，对低收入群体和弱势群体造成负面影响，进而扩大贫富差距。
其三，TCJA恶化了联邦政府的财政情况。首先， TCJA的大规模减税政策直接导致实际缴纳税款减少，使联邦政府的财政收入降低。在审议该法案时，税务联合委员会（JCT）和国会预算办公室（CBO）估计，到2027年，该法案将导致联邦财政收入缩水约1.5万亿美元 [6]。CBO在2018年预测，自2017年起，TCJA将在十年内耗资1.9万亿美元 [7]。其次，TCJA实施前对其减税效应评估不准确，实施后并未实现预期的大幅刺激经济增长效果，具体的经济增长无法抵消财政收入的损失，付诸实践的成本急剧升高。CBO在2019年预测，企业减税政策在十年之内的成本约为7500亿美元，比TCJA实施之前的预测高出4000亿美元 [8]。此外，TCJA导致的贫富差距加大可能间接导致社会不稳定，提高社会治理成本，带来更多危机与隐患。
2024年大选中拜登与特朗普主要税收政策内容及反响
（一）拜登主要税收政策与反响
拜登的税收政策计划提高高收入群体和企业的税率、扩大对工人和家庭的税收减免，并扩大税基以增加更多类型的财政收入。具体内容包括：承诺不对收入低于400000美元的人群加税，延长TCJA中针对低收入群体的减税政策；将收入超过400000美元和联合申报人收入超过450000美元的最高个人所得税税率提高到39.6%；收紧与遗产税相关规定；将企业所得税税率提高到28%；将全球无形低税收入（GILTI）税率从10.5%提高到21%等 [9]。
上述税收政策一定程度上回应了美国社会对财富分配不平等问题的关注，迎合了美国社会推进经济公平与公正的基本主张，获得了选民的广泛支持。彭博社的民调显示，“向富人征税”成为受2024年大选关键州选民欢迎的政策立场，在7个摇摆州中，69%的登记选民支持对亿万富翁与年收入超过40000美元的人群增税，支持者中包括58%的共和党人、83%的民主党人和66%的无党派人士。同时，大多数选民仍然希望维持对个人所得税与遗产税的减免政策，只有32%的受调查选民支持让TCJA的减税政策在2025年如期到期 [10]，反映了社会对维持减税政策的需求，认为这些政策能够提高纳税人的税后收入，促进经济增长和就业机会。
（二）特朗普主要税收政策与反响
特朗普税收政策则在维持原有TCJA的基础上向外延伸。主要包括对所有美国进口商品普遍征收所谓的基线关税，对所有从中国进口的美国商品征收60%的关税，同时维持TCJA的减税政策，具体为使TCJA中即将到期的个人所得税减免和企业所得税减免永久化。
选民对特朗普的国内税收政策与关税政策持不同态度。由于社会普遍希望促进经济增长并增多就业机会，相当一部分选民更信任特朗普的税收政策。民调显示，7个摇摆州中受调查选民表示更信任特朗普处理税收政策，以47%对35%领先拜登。但对于特朗普的关税政策，只有50%的受调查选民支持对中国进口商品征收60%关税，26%反对；49%的受调查选民支持普遍征收基线关税，25%反对 [11]。这可能是由于选民担心高额关税会导致商品价格上涨，加剧通货膨胀，甚至可能引发贸易战，对经济造成负面影响。
2024年大选税收政策困境与2025年税收政策展望
（一）当前美国税收政策困境
TCJA中有关个人所得税与遗产税等部分将于2025年到期，使税收政策成为2024年大选的一大焦点。截至目前，两党候选人税收政策的交锋重点在于是否延续TCJA即将到期的部分条款与是否推翻TCJA中包括企业税率在内的其他永久条款。综合考虑联邦政府目前的财政赤字与债务情况和美国投资环境的国际竞争力等因素，美国未来税收政策制定仍将面临“两难困境”。
一方面，对于政府赤字，在不采取其他应对措施的情况下延长TCJA将使财政状况急剧恶化。根据CBO和JCT在2023年5月的预测：以2018年的原始形式延续TCJA，到 2033 年将耗资超过3.3万亿美元，加上利息则为3.8万亿美元，使债务占 GDP 的比例从115%上升到125%，赤字占 GDP 的比例从6.8%上升到8%以上 [12]。成本中大部分来自于将在2025年到期的个人所得税和遗产税条款，占2.6亿。因此，财政赤字上升与联邦政府预算失衡给延长TCJA减税政策带来强大阻力。而在另一方面，拜登在2024年3月发表的国情咨文中概述的2025-2034财年预算计划与增税政策将有助于减少赤字。
另一方面，对于纳税人和企业，减税的利好将或使相关利益集团进一步设法维护TCJA的巩固与施行。虽然根据疫情前数据，TCJA并未对美国经济发展做出重要贡献，但是其减税政策增加了纳税人的可支配收入，刺激了消费和企业投资，也符合美国社会对减税将促进经济发展的普遍认知。根据美国财政部2019年报告，TCJA使24个州的失业率降至历史最低 [13]。而拜登的税收政策虽然强调增税，降低高收入群体的可支配收入，但未提高低收入群体的税后收入；提高企业税率和资本利得税将对企业投资和资本市场造成负面影响，并降低美国国际竞争力，进而减缓经济增长。税务基金会（Tax Foundation）初步估计拜登的2025财年预算将使长期国内生产总值减少2.2%，国民生产总值减少1.9%，工资减少1.6%，并减少788000个全职工作岗位 [14]。
综上所述，美国2025年税收政策制定面临两难困境。过去十多年的财政与税收政策使美国在2025年处于“财政悬崖”之上，即将到期的减税政策和政府全面削减开支造成了迫在眉睫的联邦预算失衡，若要削减赤字，则需要在加税的同时大幅削减政府开支，而增税政策将面临较大的社会压力，且将提高失业率，降低家庭收入，破坏消费者与投资者信心，进而对美国经济发展造成负面影响，而若选择继续减税必将进一步扩大财政赤字，恶化债务情况。
此外，特朗普的关税政策对华竞争姿态激烈，但却有可能恶化国内经济状况的困境。作为对华竞争战略和贸易保护主义政策的重要组成部分，特朗普曾声称其关税政策的成本将由外国公司承担 [15]，但实际上关税成本直接由美国的进口商支付，且有研究表明关税将提高美国国内的失业率 [16]。中美贸易战期间美国受对中国加征关税政策影响较大的州，就业率和生产增幅均较低甚至有所下降，因此特朗普的关税政策在美国国内并未受到广泛支持，但随着美国对华竞争战略力度的不断加大，仍不能排除2025年美国对中国征收额外关税的可能性。
（二）2025年美国税收政策展望
美国当前经济增长预期放缓，预计美联储将在2024年内多次降息以应对放缓趋势。在这一背景下，政府债务高企，已超过34万亿。由此，2025年美国税收政策可能会着重关注以下内容：拨款改革并加强税基、扭转企业所得税制度的衰落趋势、取消对收入最高的美国人的减税政策。
首先，由于目前税收政策无法平衡政府财政收支，未来美国税收政策可能会采取措施加强税基。这意味着政府或改变过去20年中制定的大规模、临时性的减税措施，借助改革来封堵税收制度中的避税漏洞，为未来联邦政府解决长期财政问题创造条件，同时，打击避税行为也有助于恢复公众对税收制度的信任。
其次，美国近几十年来企业所得税收入占GDP的比重不断下降，而企业利润占国民收入的比例却有上升趋势（见表格1） [17]。2021年全球130多个国家和地区商定的全球最低15%税率为美国企业在国外避税提供了便利条件。因此，虽然对企业加税将降低企业主和工人税后所得，不利于投资与创新并影响美国企业的国际竞争力，但是鉴于联邦政府面临的财政挑战，2025年的税收政策仍可能改革企业所得税制度，通过提高企业税率的方式提高财政收入。
表格 1公司利润与联邦公司税收收入对比
数据来源：For corporate profits, Bureau of Economic Analysis, National Income and Product Accounts excluding profits of the Federal Reserve banks. For tax receipts, Office of Management and Budget historical tables.
最后，2025年税收政策可能通过对高收入群体增税的方式扭转TCJA造成贫富差距扩大的不良影响。目前联邦税制是累进税制，平均税率随着应税的所得额增加而逐级上升，但应纳税额最高的小部分人却在享受较低税率[18]。最富裕阶层享受的低税率以及逃税行为不仅会造成税收损失，而且会削弱人们对税收制度的信心。联邦政府若想在未来改革税制以平衡政府收支，则必须重振民众对税收制度的信心，因此2025税法可能会停止对高收入群体的减税政策，甚至考虑进一步增税。
编：谭燕楠
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] Tax Policy Center (TPC), January,2024, What were the economic effects of the Tax Cuts and Jobs Act?
https://www.taxpolicycenter.org/briefing-book/what-were-economic-effects-tax-cuts-and-jobs-act
[2] Council of Economic Advisers, October 2017, Corporate Tax Reform and Wages: Theory and Evidence,
https://trumpwhitehouse.archives.gov/sites/whitehouse.gov/files/documents/Tax%20Reform%20and%20Wages.pdf
[3] Patrick J. Kennedy et al., November 14, 2023, The Efficiency-Equity Tradeoff of the Corporate Income Tax: Evidence from the Tax Cuts and Jobs Act,
https://patrick-kennedy.github.io/files/TCJA_KDLM_2023.pdf.
[4] Tax Policy Center, December 18, 2017, T17-0314 - Conference Agreement: The Tax Cuts and Jobs Act; Baseline: Current Law; Distribution of Federal Tax Changes by Expanded Cash Income Percentile, 2025,
https://www.taxpolicycenter.org/model-estimates/conference-agreement-tax-cuts-and-jobs-act-dec-2017/t17-0314-conference-agreement
[5] Tax Policy Center, December 18, 2017, T17-0314 - Conference Agreement: The Tax Cuts and Jobs Act; Baseline: Current Law; Distribution of Federal Tax Change by Expanded Cash Income Percentile, 2025
https://www.taxpolicycenter.org/model-estimates/conference-agreement-tax-cuts-and-jobs-act-dec-2017/t17-0314-conference-agreement
[6] Tax Policy Center, June 13, 2018, Effects of the Tax Cuts and Jobs Act: A Preliminary Analysis.
https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/06/es_20180608_tcja_summary_paper_final.pdf
[7] Congressional Budget Office, April 9, 2018, The Budget and Economic Outlook: 2018 to 2028
https://www.cbo.gov/publication/53651
[8] The Center for American Progress, December 19, 2019, The TCJA 2 Years Later: Corporations, Not Workers, Are the Big Winners
https://www.americanprogress.org/article/tcja-2-years-later-corporations-not-workers-big-winners/
[9] Tax Foundation, March 6,2024, Where Do the Candidates Stand on Taxes?
https://taxfoundation.org/research/federal-tax/2024-tax-plans/
[10] Bloomberg, March 26,2024, Tax the Rich Is Actually a Popular Bipartisan Stance, Poll Shows
https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-03-26/swing-state-voters-favor-tax-the-rich-movement-election-poll?leadSource=uverify%20wall
[11] Bloomberg, March 26,2024, Tax the Rich Is Actually a Popular Bipartisan Stance, Poll Shows
https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-03-26/swing-state-voters-favor-tax-the-rich-movement-election-poll?leadSource=uverify%20wall
[12] The Committee for a Responsible Federal Budget, August 14, 2023, Tax Cut Extensions Cost Over $3.3 Trillion
https://www.crfb.org/blogs/tax-cut-extensions-cost-over-33-trillion
[13] U.S. Department of the Treasury, December 10, 2019, Tax Cuts and Jobs Act: Delivering for Businesses, for Families, and for You,
https://home.treasury.gov/news/featured-stories/tax-cuts-and-jobs-act-delivering-for-businesses-for-families-and-for-you#:~:text=Here%20are%20the%20facts%3A%201%20Thanks%20in%20large,of%20the%20Trump%20administration%E2%80%99s%20economic%20policies.%20...%20%E6%9B%B4%E5%A4%9A%E9%A1%B9%E7%9B%AE
[14] Tax Foundation, March 22,2024, Details and Analysis of President Biden’s Fiscal Year 2025 Budget Proposal
https://taxfoundation.org/research/all/federal/biden-budget-2025-tax-proposals/
[15] CNN, May 6, 2019, Fact-checking (yet again) Donald Trump on China tariffs,
https://edition.cnn.com/2019/05/06/politics/fact-check-trump-tariff-china/index.html
[16] Economic Research Federal Reserve Bank of St., October 22, 2020, The Economic Effects of the 2018 U.S. Trade Policy: A State-Level Analysis
https://research.stlouisfed.org/publications/review/2020/10/22/the-economic-effects-of-the-2018-u-s-trade-policy-a-state-level-analysis
[17] Taxnotes, October 16, 2023, Principles for the 2025 Tax Debate,
https://www.taxnotes.com/featured-analysis/principles-2025-tax-debate/2023/10/13/7hdfd
[18] Taxnotes, October 16, 2023, Principles for the 2025 Tax Debate,
https://www.taxnotes.com/featured-analysis/principles-2025-tax-debate/2023/10/13/7hdfd
