编者按
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本文是《美国观察》栏目推出的第97篇文章，梳理了拜登政府推出《基础设施投资与建设法案》的经济、社会和政治考量，着重分析了社会自由主义如何影响《法案》的框架设置和内容制定，并探讨了截至目前《法案》落实的多领域、国内外影响和前景。
本文作者：陈希妍
外交学院外交学专业本科生
2021年11月15日，拜登签署《基础设施投资与就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act, 以下简称《法案》），使之正式成为法律。《法案》批准1.2万亿美元的交通和基础设施建设支出，是“重建美好未来计划”的重要组成部分，对美国经济社会建设具有重要意义并深受社会自由主义（social liberalism）影响。起源于英国的社会自由主义批判继承古典自由主义，反对古典自由主义的自由放任政策，支持实施社会福利和国家管控经济政策。T.H.格林奠定其哲学基础，L.T.霍布豪斯则全面论述其观点和原则。霍布豪斯试图将社会和谐的思想与古典自由主义相结合，但是也存在对资本主义市场经济的妥协。[1]受英国社会自由主义思想的影响，美国社会自由主义逐渐走向成熟。美国哲学家约翰·杜威认为：“我们需要一种普遍的、共享的个人自由，且这种自由得到社会化的、有组织的理性控制的支持与导向”。[2]在大萧条与自由放任政策失败的背景下，富兰克林·德拉诺·罗斯福将社会自由主义的思想融入新政中，取得了一定成效，但也有局限性。社会自由主义思想也体现在拜登政府《基础设施投资与就业法案》的大规模财政支出与社会救济条款中，其与罗斯福新政有相似之处。
《法案》出台的原因
《法案》旨在创造上百万优质就业岗位、重建国家基础设施并巩固美国的国际地位，其通过既因为美国基础设施本身就缺乏维护，也受到新冠疫情爆发激化美国经济和社会问题的影响。因此，鉴于投资基础设施建设能够为美国经济复苏提供强心剂而单纯依赖私人企业不能提质增效，《法案》基于社会自由主义思想让政府积极发挥作用。此外，利益集团的游说以及行政当局的选民支持率诉求也促进了《法案》出台。
（一）经济源流：基础设施建设投资不足
在自由放任的市场经济条件下，虽然生产效率提高促进了美国经济发展，但基础设施投资存在明显不足。据美国经济分析局统计，自1970年起，美国州和地方政府基础设施投资占GDP比重总体呈下降趋势，反映了经济增长速率明显快于基础设施投资增长速率，且20世纪70年代和80年代早期投资金额占比下降明显。新冠疫情爆发后，美国基础设施投资与经济产出同步下降，但在经济复苏的第一年，基础设施投资并未伴随经济活跃度一同增长，因而其占GDP的比重急剧下降。随着《法案》的出台，这一比重才逐渐回升。[3]
图1 1970-2023年美国州和地方政府基础设施投资占GDP比重
由于投资不足，美国基础设施长期缺乏维修，并且难以满足经济增长和发展要求。从1988年到2021年，美国土木工程师协会给美国基础设施平均状况的评分一直处在D-到C+之间。2021年的报告显示，美国平均每2分钟就有一条主水管破裂，每天流失的净化水达60亿加仑，43%的公用道路由于磨损处于不良或中等状态，1/3的防洪堤位置和状况不详。[4]具体看，艾奥瓦州经常遭受洪水侵袭，其农业因此遭严重威胁。加州有超过7%的桥梁存在结构缺陷，按桥面面积计算是美国桥梁状况最差的州之一。此外，圣地亚哥的I-5高速公路、洛杉矶的101高速公路和萨克拉门托的I-80高速公路都需要大规模维修。由于各州都亟需加强基础设施建设，《法案》提出的大规模基础设施投资得到了多数选民的支持。
（二）社会源流：稳定就业率与提高就业质量
从量的角度，美国需要持续提供充足就业岗位以稳定就业率。在新冠疫情爆发之初，美国就业率急剧下降且速率远高于2008年金融危机时期。2021年1月拜登正式就任后，美国失业率达到6.4%，同比上涨77.8%。因此，拜登政府急需提高就业率。
图2 美国就业人口总数变化趋势
从质的角度，美国需要提供更多基础设施类优质岗位以提高就业意愿。美国劳工部给出优质工作需要具备的条件：第一，要体现公平招聘的原则，职位需求定位准确，削减与职位不相关的能力和资质要求。第二，需提供给工人维持家庭生活的福利，促进经济安全和稳定。第三，所有工人一律平等。第四，工人有权建立或加入相关团体以维护决策权利。第五，需保证工人工作环境的安全和健康。第六，需有积极的组织文化，尊重工人劳动。第七，工人工资需稳定可预测、透明、平等并随着技能和经验的增长而增长。第八，工人的晋升是平等的，有获得更优质岗位以及能力培训的权利。[5]
当前，美国面临一系列提升基础设施领域就业质量的障碍。首先，工作招聘面临挑战。很多基础设施领域的工作环境较差，很难吸引人才就业。一项美国商会的调查显示，88%的承包商在寻找技术工人时面临中度到高度的困难。此外，妇女和有色人种因受到不平等对待拒绝选择基础设施类工作。其次，培训难题。基础设施类工作涉及范围广，但工人很难获得全领域知识培训进而选择受限。此外，职业教育、在职培训以及职业转型培训都很缺乏。最后，人才保留困难。基础设施领域的工人老龄化问题突出，超过半数的公交车维护员将在未来3-5年内退休，同时越来越多的技术工人、机械工人和司机超过50岁。另外，基础设施领域的离职率也较高，在2022年超过了20%。[6]
（三）政治源流：利益集团游说与拜登就任承诺
《法案》的出台离不开利益集团基于自身需求游说施加压力，美国商会（US Chamber of Commerce）、商业圆桌会议（Business Roundtable）和全国制造商协会（National Association of Manufacture）等利益集团在2021年前两季度的游说出资规模巨大。[7]
自1997年汤姆·多诺霍（Tom Donohue）担任美国商会会长兼CEO以来，美国商会一直强力支持政府投资基础设施建设。2001年，美国商会聚集企业和劳工团体成立了历史性的“美国交通运输联盟（Americans for Transportation Mobility Coalition）”。2013年，美国商会创立“基础设施周（Infrastructure Week）”，旨在突出基础设施投资的重要性。2018年，商会宣布基础设施建设是其年度首要任务，于1月份举行“美国基础设施峰会（America’s Infrastructure Summit）”并宣布实现美国基础设施现代化的四点计划。
拜登政府时期，美国商会更是极力推动《法案》的出台。自2021年1月起，商会持续给国会呈递多封信函并发表多份声明，强烈要求国会通过《法案》。例如，商会在8月5日的关键投票警告里表示将把这项立法的投票结果纳入国会记分卡中，10月1日商会对众议院未能就《法案》进行投票表示非常失望。[8]同时，美国商业圆桌会议也大力支持《法案》出台并表明自己的诉求，强烈建议政策制定者将有关能源基础设施建设的条款纳入法案中。[9]此外，美国全国制造商协会同样表达了对法案部分条款的支持，以此积极维护自身利益。
除利益集团的游说外，拜登大力推动《法案》出台还旨在兑现就任承诺并以此维持支持率。在2020年12月4日的演讲中，拜登承诺道：“我们将投资基础设施、清洁能源和制造业等领域并创造数以百万计的高薪工作岗位，让就业市场回到通向充分就业的轨道上。”[10]在2021年5月6日的演讲中，拜登表示：“我希望重建美国并使之成为世界领袖。我将确保我们拥有世界上最好、最重要的基础设施。现在是时候自下向上、由内而外发展经济了”。[11]基础设施建设能够推动美国经济复苏、增加就业岗位、提升就业质量并维系美国的国际地位。因此，在正式就任之前和就任之初，拜登不断在基础设施建设和就业方面做出承诺，希望利用这一议题提高并稳定选民支持率。
《法案》文本分析——社会自由主义的体现
前述多个源流的汇聚，预示着政策之窗的开启。拜登的执政风格深受罗斯福的影响，因而《法案》吸收了罗斯福社会自由主义思想，旨在通过国家干预完善基础设施建设、增加就业岗位、促进经济发展和社会公平。
（一）拜登政府对罗斯福社会自由主义思想的吸纳借鉴
罗斯福将社会自由主义思想融入新政的制定和实施，结合前人思想与现实条件重新定义了社会自由主义。罗斯福任总统初期时表示：“自由主义意味着改革承诺，尤其是要利用政府处理经济结构、经济表现以及其中的权力分配等现代经济问题，多数人同意国家必须在解决这一问题的过程中发挥重要作用”。[12]在这一思想引导下，罗斯福政府大规模投资基础设施建设项目。这些项目大多位于美国南部和西部，涵盖道路、桥梁、水坝、灌溉、水电项目、农村电气化等众多领域，为战后上述地区的经济增长奠定了基础。此外，新政派还创立政府资助的社会福利和社会保险项目，制定劳动保护法规，促进公权力发展和环境保护。[13]
拜登深受罗斯福社会自由主义的影响，多次表达对罗斯福的怀念并希望能传承他谦逊、有同理心、有勇气和乐观的精神。在2020年10月27日的佐治亚州温泉演讲中，拜登表示：“罗斯福在温泉这个地方领悟到如何振兴美国……那么这个地方代表着一条前进道路，代表着恢复、弹性和治愈……如果我有幸成为美国总统，我将创造上百万高薪就业岗位”。[14]此后，希望和治愈成为拜登竞选总统的重要主旨。
拜登就任后，罗斯福社会自由主义成为其执政的重要参考。2021年7月9日，拜登在签署促进美国经济竞争行政命令时表示：“罗斯福奠定了美国反垄断传统，致力于保证自由贸易和公平竞争的市场秩序。这就是我们如何确保在美国经济发展中，人并非为资本主义工作，而是资本主义是为人民服务”。[15]因此，多家媒体认为拜登出台《法案》是在模仿罗斯福新政。《时代》周刊表示拜登投资基础设施建设是对罗斯福新政不足之处的弥补，但其思想内核与罗斯福社会自由主义几乎相同，即在危机时刻政府能帮助人民振作起来。[16]
（二）《法案》条款中社会自由主义的具体表现
首先，《法案》明确政府干预基础设施建设资金的分配与融资。在第11109条“地面交通整体拨款计划”中规定，为了提高申请者获得本项目资金的效率，需要给申请人提供申请援助、技术援助并帮助他们缩短选择项目到承担项目资金义务之间的时间；为履行前述职责，需至少设置1个全职州雇员职位并提供相应数额的资金。可见，政府干预可使资金的利用更合理高效，并能通过创造就业机会间接提高投资的社会价值。第11109条中则规定，每财年非联邦层面实际分摊的份额不应少于其应该分摊的份额，同时非联邦实际融资额度的界定有一定灵活性。另外，联邦的融资额度可以达到百分之百。[17]
第二，《法案》旨在促进社会平等。第20520条中规定，不同种族、性别、民族的人、身心能力不同的人群、退伍军人和社会经济地位不同的人群在交通运输领域的就业机会都应受到关注。[18]第60304条中规定，州的数字平等计划需要识别在州覆盖人口范围内消除数字鸿沟面临的障碍；要从多个方面制定可测目标，包括固定或无线宽带技术的可用性和可负担性、公共资源和服务的网络可及性和包容性、数字素养、个人隐私保护和网络安全意识、消费者设备和对这些设备支持的可用性和可负担性；评估前述目标对经济社会的影响并列举了实现目标的利益相关方和管理部门。[19]
第三，《法案》旨在促进可持续发展。第11403条中规定，人们应为削减碳排放做出更安全可靠、成本效益好的选择，鼓励市民增加公共交通工具利用率以代替单人单车出行、选择低排放的出行方式和交通设施建设方式，推动州加强量化生产、运输和设施建设用料的排放总量、因地制宜确定减排力度。此外，该条还规定了减排战略至少应该每4年更新一次，交通部部长会审查战略内容并给各州提供技术援助。[20]
第四，《法案》旨在保护美国本土产业，加速供应链回迁。第70912条明确了国内物品采购偏好（Domestic content procurement preference）的定义：获得联邦财政援助的项目必须符合此条件，即项目中所有使用的钢铁、制成品和建筑材料都产自美国。第70923条中规定，办公室建设造应最大限度地遵守并执行国内采购优先法规，制定和实施相关程序以审查国内优先采购法的豁免和不适用请求，支持行政部门努力发展和维持国内供应基础以满足联邦采购需求。[21]
总体看，《法案》在提高基础设施投资利用效率、以基础设施发展带动经济发展、促进社会公平、可持续发展以及制造业回流等方面做出规定并设置反馈机制，体现了社会自由主义中国家干预经济的理念。
《法案》的影响
截至2023年11月，《法案》资金流向2万多个项目，累计投入资金达1600多亿 。[22]其中，《法案》为匹兹堡福布斯大道大桥的坍塌提供部分修缮资金；向新罕布什尔州的柏林市拨款1950万美元，以用于修复道路、人行道和市政停车场并在市中心安装新的融雪系统；拨款1260万美元在佛罗里达州坦帕湾建设新泊位，以缓解供应链挑战并有望创造800多个全职工作。[23]《法案》影响美国经济走向，促进社会公平和绿色发展并一定程度上引起拜登支持率变化。
（一）经济影响
《法案》能够完善基础设施建设、应对紧急情况，以提高生产效率、减少经济损失。《法案》向阿拉巴马州投资650亿美元，以使每个人都能连接高速互联网并极大提高该州生产率。另外，《法案》向爱达荷州西南部投资1700万美元，通过防火带建设降低野火风险，很大程度防范自然灾害并增强经济韧性。
短期内，财政支出的扩张会引起通货膨胀水平提高。《法案》的资金部分来源于各类税费的增加和发放国债，而且美国财政部发债的步伐将持续放缓，此后将跟多地采取加税的方式筹集财政资金。[24]据美国国税局统计，2020财年相对2019财年国内税收总额有所下降，但自2021财年起，税收总额逐年上升，在2022财年达到了49.02亿。与此同时，自2021年11月《法案》出台以来，美国消费者价格指数一直上涨，到2022年6月达到峰值，而后开始下降。
图3 美国消费者价格指数变化趋势
中长期看，《法案》促进制造业回流美国，有利于保证美国供应链安全并一定程度上降低通胀水平。但是，美国供应链转移将限制跨国合作，“去中国化”的发展意图降低中国劳动密集型产品出口竞争力和出口产品技术外溢效应，可能成为中美竞争的催化剂。美国从中国进口工业制成品占进口工业制成品总额的比重呈下降趋势，2021年美国从中国进口工业制成品总额达685亿美元，占进口工业制成品总额的53.2%，而2022年这一比重下降到50.7%。
（二）社会影响
《法案》有利于提高美国就业率和就业质量。《法案》向肯塔基州的Ascend Elements电池回收项目拨款3.16亿美元，以支持劳动力教育培训、实惠的儿童保育和交通发展，预计将产出270个高质量的高薪工作并提高社区治理水平。同时，加州首期高铁服务项目获得了约30.7亿美元的拨款，已经创造了1.1万个高薪岗位并承诺让工会工人负责项目运行和高铁维护。
在国际社会的呼吁和压力下，拜登政府宣布美国将到2035年实现电力部门无碳排放，到2050年成为净零排放经济体。[25]《法案》有助于改善生态环境，敦促美国承担大国责任，体现了社会自由主义的作用。《法案》投资100多亿美元用于清洁公共交通和校车以减少温室气体排放，目前公布的资金将使道路上的清洁公交车数量增加一倍。此外，《法案》还向俄勒冈州的清洁能源项目投资10亿美元，旨在利用该地区丰富的可再生能源电解产生氢气。据估算，通过向氢能过渡，该项目每年可减少约170万吨的二氧化碳排放，相当于每年减少约34.6万辆汽油动力汽车的排放量。
（三）政治影响
短期看，拜登支持率有所提高。2021年3月31日，拜登提出了《法案》的前身《美国就业计划》，同年4月，NBC新闻民意调查数据显示接受调查的民众中，有59%认为《法案》有利于美国经济社会发展。根据盖洛普统计，同月拜登的支持率高达57%。但2021年11月15日《法案》出台后，总统支持率只有43%，伴随着“聚旗效应”的不断减弱，到2022年1月，其支持率下降到40%。
中长期看，承诺的投资款项是否能落实影响拜登支持率的变动发展。政府财政预算受国会制约，因此这一影响存在不确定性。2024年3月23日，距离美国2024财年结束仅剩约6个月，国会才投票通过最后一项最终拨款法案以维持政府正常运转直到财年结束。所以《法案》规定款项的分配与落实会有所延迟，那么《法案》的实施效果可能会打折扣。
编：王一诺
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1]Seaman, J. W. , “ L.T. Hobhouse and the Theory of ‘Social Liberalism’” Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, Vol.11, No.4, 1978, pp. 777-802.
[2]约翰·杜威：《新旧个人主义——杜威文选》，孙有中等译，上海社会科学院出版社，1997年，第41页。
[3]U.S. Department of the Treasury, Infrastructure Investment in the United States, November 15, 2023.
https://home.treasury.gov/news/featured-stories/infrastructure-investment-in-the-united-states
[4]ASCE, 2021 Report Card for America’s infrastructure,
https://infrastructurereportcard.org/
[5]U.S. Department of Labor, Department of Commerce and Department of Labor Good Jobs Principles,
https://www.dol.gov/general/good-jobs/principles
[6]Brookings, Seizing the U.S. Infrastructure Opportunity: Investing in Current and Future Workers, December 2022,
https://www.brookings.edu/articles/infrastructure-workforce/
[7]OpenSecrets, As Senate Brings infrastructure Deal to the Floor, Lobbying Groups Spend Big, July 29, 2021,
https://www.opensecrets.org/news/2021/07/senate-brings-infrastructure-deal-lobbying-groups-spend-big/
[8]U.S. Chamber of Commerce, The U.S. Chamber’s 25-Year Timeline to an Infrastructure Deal, November 5, 2021,
https://www.uschamber.com/infrastructure/chambers-25-year-timeline-to-an-infrastructure-deal
[9]Business Roundtable, Business Roundtable Calls for Energy Investment as Part of Bipartisan Infrastruct-ure Package, July 15, 2021,
https://www.businessroundtable.org/business-roundtable-calls-for-energy-investment-as-part-of-bipartisan-infrastructure-package
[10]Rev, Joe Biden Speech on 2020 Job Numbers & Economy Transcript December 4, 2020,
https://www.rev.com/blog/transcripts/joe-biden-speech-on-2020-job-numbers-economy-transcript-december-4
[11]Rev, Joe Biden Speech on American Jobs Plan, Infrastructure Transcript Louisiana, May 6, 2021,
https://www.rev.com/blog/transcripts/joe-biden-speech-on-american-jobs-plan-infrastructure-transcript-louisiana-may-6
[12]Brinkley A., The End of Reform: New Deal Liberalism in Recession and War, New York: Alfred A. Knopf, 1995, p.10.
[13]Ibid, p.6.
[14]Remarks by Vice President Joe Biden in Warm Springs, Georgia, October 27, 2020,
https://www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-vice-president-joe-biden-warm-springs-georgia
[15]The White House, Remarks by President Biden At Signing of An Executive Order Promoting Competit-ion in the American Economy, July 9, 2021,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/07/09/remarks-by-president-biden-at-signing-of-an-executive-order-promoting-competition-in-the-american-economy/
[16]Time, How Joe Biden Is Positioning Himself as a Modern FDR, October 28, 2020,
https://time.com/5904569/joe-biden-fdr/
[17]Public Law 117-58, 117th Congress, November 15, 2021, p.467.
[18]Ibid, p.878.
[19]Ibid, pp.1214-1215.
[20]Ibid, pp.556-557.
[21]Ibid, pp.1305-1306.
[22]The White House, Maps of Progress, November 2023,
https://www.whitehouse.gov/build/maps-of-progress/
[23]CNN, Here are Some Projects Getting Money from Biden’s Infrastructure Law, September 12, 2022,
https://edition.cnn.com/2022/09/12/politics/infrastructure-projects-biden/index.html
[24]杨水清：《拜登政府经济刺激计划及影响分析》，《美国问题研究》，2021年第2期，第34页。
[25]The White House, Fact Sheet: President Biden to Catalyze Global Climate Action through the Major Economies Forum on Energy and Climate, April 20, 2023,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/04/20/fact-sheet-president-biden-to-catalyze-global-climate-action-through-the-major-economies-forum-on-energy-and-climate/#:~:text=President%20Biden%20has%20set%20an,by%20no%20later%20than%202050.
