编者按

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本文作者：张正欣，美国约翰斯·霍普金斯大学本科生

2023年9月9日，在印度德里举办的G20峰会期间，美国、印度、沙特、阿联酋以及欧盟各国领导人共同签署建设“印度－中东－欧洲经济走廊”（India-Middle East-Europe Economic Corridor，简称IMEC或印欧经济走廊）的合作备忘录。该项目雄心勃勃地设想了一条经阿拉伯半岛中转、连接印度与欧盟国家的海陆联运通道。

按计划，货物将从印度海港装船运往阿联酋装车，经铁路过境沙特阿拉伯和约旦运抵以色利的海法港，再从海法出发前往希腊的比雷埃夫斯港及其他地中海港口。参与各国希望该走廊“提高运输效率、降低成本、加强经济一体化、创造就业机会、降低温室气体排放，并实现亚洲、欧洲和中东的变革性一体化。”除运输走廊外，IMEC还设想了包括海底电缆，氢能源管道等一系列旨在增强互联互通的基础设施。参与各国承诺将于备忘录签订60天后公布技术细节，但受巴以冲突影响至今未能公布。

本文将重新评估IMEC走廊对印欧贸易的影响，强调以色列在IMEC走廊发展过程中的重要作用，并简述美国推动IMEC走廊的地缘政治意图。

图1  IMEC路线图

来源：Shinde, Ved. “History Repeats: A New (Old) Economic Corridor Emerges.” Lowy Institute, November 1, 2023.

名不符实的“印欧经济走廊”

IMEC走廊对印度和欧洲贸易难有促进作用。

印欧间的贸易仍将主要通过苏伊士运河进行。海运相对铁运拥有巨大的成本和体量优势，很难想象IMEC能如何像某些政府宣称的那样降低30%的物流成本。即使对于参与国来说，IMEC不过是传统海运外的一个缺乏经济竞争力的小众选择[1]。成品油、钢铁、铝、粮食等大宗商品在印度总出口比例中约占四成[2]。这些货物体量巨大且难以转运，一般由散货船和油轮海运。印度的高价值产品出口（如钻石和药品）往往通过空运运输。印度出口的大部分制成品利润较少且面临激烈的国际竞争，对运输成本敏感，在大多数情况下亦会选择成熟且便宜的集装箱海运。留给IMEC的潜在客户少之又少。

IMEC的支持者（如欧盟委员会主席冯德莱恩）声称IMEC将会缩短40%的运输时间。然而，这个数字的来源非常可疑。唯一做过计算的公开研究是Michael Tanchum于2021年8月出版的一份题为“印度的阿拉伯—地中海走廊”的报告——印度媒体普遍视该报告为IMEC概念的出处（1）。这份报告的分析极为简略，不仅没有考虑两次转运和通关所需的时间，还大大低估了集装箱船的速度和运载能力。在实际运行中，IMEC走廊唯一的速度优势可能被装卸时间和等待时间完全抵消（2）。

暗渡陈仓的以色列倡议

相比印度和欧盟，IMEC对于被设想为过境地带的中东地区的战略意义更加不应忽视。谅解备忘录的签署本身标志着以色列和以沙特为首的海湾阿拉伯国家转向公开合作。对海湾国家来说，一条跨中东铁路将减少非油气贸易的时间和成本，促进地区互联和经济一体化。对于以色列来说，IMEC走廊将增强其作为区域物流枢纽的战略地位，促进与沿途国家的经贸往来和双边关系，并强化反伊朗同盟。另外，如果曼德海峡被封锁，这条铁路也将成为以色列向东的生命线（3）。

以色列在IMEC的发展历程中扮演的关键角色常被忽视。古老的“香料之路”和汉志铁路可能启发了后世的规划者，但IMEC的真正前身是内塔尼亚胡政府于2017年提出的“地区和平之轨”（Tracks for Regional Peace）计划[3]。这项计划几乎包含了IMEC的所有要素：重合的铁路规划；经海路通向欧洲的“北部通道”；以及促进经济交流和改善与“温和”阿拉伯国家关系的意图。

该计划起初受到了冷遇。不过，在以色列的努力下，和平之轨作为以色列—阿联酋双边条约的一部分被纳入了亚伯拉罕协议。I2U2集团（印度、以色列、阿联酋和美国）建立后不久，以色列又邀请印度加入——理由是“利用印度在此类大型基础设施项目上的专业知识”[4]。

美国的参与要更晚一些。据美国国家安全顾问杰克·沙利文介绍，有关IMEC的讨论始于2022年7月拜登访问沙特期间。作为以色列和沙特的重要盟友，美国在说服沙特加入和扩大走廊覆盖国家方面起到了重要作用。对话于2023年1月开始。2023年5月，沙利文与沙特、阿联酋和印度讨论了关键矿产和交通基建等“新合作领域”，并且放出了铁路建设的风声[5]。2023年7月，沙利文再次访问沙特，继续强调互联互通和“和平、安全、繁荣、稳定的中东地区的共同愿景”。这一系列会议最终促成了IMEC的揭幕[6]。

就在IMEC公布后不久，内塔尼亚胡在联合国大会的演讲中亲手在地图上画出了IMEC走廊。他将IMEC描述为以色列外交的重大突破，和平稳定的“新中东”奠基石，激动之情溢于言表[7]。印度和其他参与国的宣传掩盖了以色列的战略收益和重要作用，却也使得以色列的战略规划得以在糖衣包裹下被阿拉伯国家更轻易接受。

美国的地缘政治意图

（一）多快好省地抗衡“一带一路”倡议

全球基础设施投资伙伴关系（(Partnership for Global Infrastructure and Investment，简称“PGII”）于2022年8月作为“一带一路”倡议的替代方案由G7集团提出。为了解决融资问题，PGII选择关注花销较少的“软基础设施”（如健康、性别平等、数字连接、气候与能源安全）与“劳动和环境标准”[8]。作为PGII的子项目，IMEC标志着其投资模式的转变——它旨在发展硬基础设施，而且是第一个具有明确地缘政治意义（抗衡中国的影响并强化反伊朗同盟）的PGII倡议。

PGII承诺“为低中收入国家的基础设施动员6000亿美元的投资”。问题是：钱从哪里来？拜登政府尚且在为国内的基建投资发愁，更不用说资助海外。《丝绸之路》的作者弗兰科潘表示，如果美国为IMEC提供资金，他将感到“惊讶”[9]。

困难的财务状况凸显了IMEC在融资上的优势。PGII希望利用有限的官方融资作为杠杆“撬动”私人资本。IMEC则主要依赖海湾国家的投资。为了减少经济对化石燃料的依赖，海湾各国已将大量石油收入投入基建项目，以期将中东转变为全球物流中心。目前，只有沙特明确保证将为IMEC投资200亿美元[10]。此外，IMEC连接了大量已有的基建计划。阿联酋已建成了覆盖全国的铁路网，正在与沙特洽谈建立铁路连接。作为2030愿景的一部分，沙特宣布将新建8000公里铁路[11]。以色列于近年重启了通往海法的耶斯列铁路。在此基础上，美国等区域外参与者不需要投入多少资金。IMEC用别人的资金为美国塑造了一种新的国际形象：不再仅仅是“世界警察”，而是和中国不相上下的基础设施建设者——虽然美国并没有真的建设什么。

然而，即使海湾国家表达了投资意向，融资方面的不确定性依然存在。海湾各国曾在2015年启动了海湾铁路（Gulf Railway）项目，旨在建设一条2117公里长，连接海合会成员国的铁路。受油价下跌和沙特—卡塔尔外交危机等因素的影响，该项目在开始后不久即陷入停滞。到目前为止，只有中国承建的阿联酋段完成并开始运营。IMEC走廊也很有可能遭此厄运（4）。

另外，IMEC的体量完全不足以与“一带一路”倡议抗衡。参与各国普遍希望在中美间保持中立。以色列亦曾向中国大力兜售“和平之轨”计划，称其能与“一带一路”倡议相互促进[12]。中国在IMEC走廊沿线的影响无处不在。铁路起始段的阿联酋阿提哈德铁路由中铁建承建。沙特与中国在铁路建设上也有长期且深入的合作。作为欧洲终点的比雷埃夫斯港目前由中远海运运营。印度阿达尼集团运营的海法港是IMEC的中心，但是海法港目前负荷过大且拥挤不堪。如果IMEC成真，大量货物势必流向不远处由上港集团运营的海法新港（Haifa Bayport）——它甚至为可能的铁路延展预备了空间[13]。

（二）促进美国主导下的沙以和解

继特朗普政府达成的亚伯拉罕协议推动了以色列与阿联酋等阿拉伯国家的关系正常化后，在由中国斡旋的沙特—伊朗和解的刺激下，拜登政府加速了推进沙以和解的努力，而IMEC走廊是和解的重要组成部分[14]。从IMEC中，我们得以一窥拜登政府的两大外交重点：强化联盟和小多边主义（minilateralism）。

自拜登政府上任以来，其外交政策主要聚焦于修复特朗普时期受损的西方内部凝聚力。除了修复双边关系和重申美国的领导角色外，拜登政府的一个主要议程是利用美国的影响力促进盟友和解，以应对中国、伊朗和俄罗斯等所谓“修正主义国家”构成的地缘政治挑战。这一政策在东亚取得了一定成效。日本和韩国的右翼政府决定构建“面向未来”的关系，这包括解决贸易纷争、淡化侵略历史，专注于美国渲染的所谓“中国威胁”。

在美国看来，沙以正常化是顺理成章的下一步。自以色列建国以来，巴勒斯坦问题一直是限制阿拉伯-以色列关系的主要因素。然而，正如内塔尼亚胡所言，《亚伯拉罕协议》表明以色列可以绕开巴勒斯坦问题，直接与阿拉伯国家建立外交关系。至少在2023年10月7日以前，国际舆论似乎已经淡忘巴勒斯坦问题。沙特和以色列都面临来自伊朗的安全威胁：伊朗长期支持以色列周边的反以势力，沙特与伊朗的对立则源于逊尼派和什叶派之间的宗派分歧，两国在叙利亚和也门的冲突已持续十多年。沙特和以色列在反对伊朗核协议上达成共识，并曾进行秘密情报共享[15]。随着沙特转向经济发展和多样化，它越来越需要与以色列深化合作，以获得来自美国和以色列的安全保障和更多经济机遇。

美国将如何推进沙特与以色列关系正常化？这就引出了第二个特征：小多边主义。小多边主义强调就特定问题上的共同利益进行合作，不必在所有事务上都达成一致。相较传统多边主义，小多边主义更加灵活且更有针对性。从狭隘的共同利益出发，小多边主义可以循序渐进地为未来更广泛的合作创造条件。这些特点在IMEC上都有所体现。

IMEC建立在一系列早期小多边机制的基础上。《亚伯拉罕协议》标志着以色列与阿联酋等国实现关系正常化。在此基础上，拜登政府发起了包括印度在内的I2U2集团。虽然该组织有时被形容为印度洋版的Quad，I2U2本质上是一个经济论坛，专注于能源、交通、粮食安全等领域。IMEC走廊进一步扩大了国际参与，并将沙特也拉入了经济合作之中。为确保IMEC的有效运行，广泛的跨政府合作必不可少。这些先决条件包括铁路标准化、特殊海关和边控机制，以及联合物流管理。在争议较少的问题上合作有助于建立信任。政府间合作则为未来的和解乃至区域一体化奠定基础。

但是，IMEC并没有触及沙以和解的核心。沙特希望通过与以色列和解以换取来自美国北约级别的安全保证[16]。然而，随着美国将重心转向与中国的对抗，美国朝野缺少冒着全面战争的风险来保卫沙特的意愿，也不愿在中东扩大军事存在。另一方面，沙特并非只有联合美以来对抗伊朗这一种选项。3月的沙伊和解表明沙特有意通过与伊朗和解换取短时间内的和平发展，也欢迎中国在中东发挥更积极的作用。同样重要的是，沙特坚决要求以色列保持巴以问题的两国方案前景[17]。这项要求对于受极右翼影响的内塔尼亚胡政府来说无疑是困难的。在当前巴以冲突重燃的背景下，讨论旨在改善与以色列关系的计划更显得不合时宜。

（三）抗衡中国影响，修补双边关系

拜登执政以来，美国与海湾国家及以色列的关系均遭遇挑战。IMEC走廊因此成为拜登政府改善双边关系、对抗中国影响的关键手段。

美国与海湾国家的关系存在诸多问题。经济方面，自页岩油革命后，美国逐渐摆脱了对中东石油的依赖，对中东石油的市场份额和定价权构成了结构性威胁。安全方面，美国对胡塞武装袭击海湾国家本土的反应不足，再加上美国从阿富汗混乱的撤军，致使海湾各国对美国安全承诺的力度和严肃性产生了疑虑[18][19]。外交方面，沙美关系尚未摆脱卡舒吉案的阴影——拜登曾公开称沙特王储为“杀人犯”，誓要让沙特成为“贱民国家”[20]。阿联酋则由于美国针对华为的霸王条款而暂停了F35军购[21]。

相比之下，中国的影响力与日俱增。对海湾各国来说，中国早已是最重要的油气客户、贸易伙伴和承包商，同时也是重要的主权投资者。近年来，中国的经济影响扩展至外交和安全层面。以沙特为代表的海湾各国积极响应中国倡议（如全球发展倡议和全球安全倡议），参与中国主导的多边机制（如金砖国家及上合组织），更是在中国协调下与伊朗达成和解。俄罗斯的影响力也在上升。乌克兰危机升级后，俄罗斯与海湾国家在OPEC+的框架下紧密协作以抬升油价，阿联酋亦成为俄罗斯规避制裁的重要渠道。

价值观外交和党内压力要求拜登批评萨勒曼在卡舒吉案中的角色。压低油价平抑通胀的实际需求以及“新冷战”的背景又迫使拜登寻求改善与海湾国家的关系并平衡中俄影响。在不改变当前“既要又要”立场的情况下，通过支持海湾国家促进经济多样化的诉求，IMEC为拜登政府提供了改善关系的机会。

美以关系呈现出浓重的党派色彩。内塔尼亚胡与民主党的矛盾可以追溯到奥巴马时期的伊核协议[22]。以色列（以及海湾各国）担心民主党将重启伊核谈判并绥靖伊朗。尽管这一前景可能性较小，近期美伊囚犯释放协议仍引起了广泛担忧。相对的，民主党内有一半反对以色列，另一半反对以色列现政府。2022年1月的一份盖洛普民调显示，更同情巴勒斯坦的民主党人（以年轻的进步左翼为主）第一次超过了同情以色列的民主党人[23]。民主党的温和派则普遍不满内塔尼亚胡政府治下的“民主倒退”。拜登曾公开批评以内阁里的右翼“极端分子”[24]。知名记者托马斯·弗里德曼更是呼吁拜登政府施压内塔尼亚胡结束司法改革，以“拯救以色列免遭内部摧毁”[25]。相对的，共和党全力支持以色列和以色列政府，这增加了民主党对以政策的困境。IMEC走廊对拜登政府是一石二鸟：一方面可以通过支持以色列的提案改善与以政府的关系，另一方面，通过鼓励外交和和解，拜登政府也能强化以色列国内温和派的力量。

IMEC走廊的地缘战略价值大于经济价值，象征意义远大于实际意义。IMEC明面上是一项基础设施倡议，实际是美国—以色列集团强化盟友关系、缓和地区矛盾、抗衡中俄伊三国的政治工具。尽管各参与国对其寄予厚望，但IMEC走廊的可行性堪忧，融资困难且受各种不确定的地缘政治因素摆布，最终可能成为美国“幻灯片外交”的又一个例证。

编：吕紫烟

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

注释

（1）该报告设想了一条与IMEC完全重合的海铁联运走廊。然而，它重点着墨于印度与阿联酋和沙特的合作，对印欧贸易的讨论只是蜻蜓点水。该报告出版后不久即被印度的观察家研究基金会（Observer Research Foundation, ORF）注意。印度前驻阿联酋大使，ORF的资深研究员Navadeep Suri为它进行了扩展和宣传，参见：Suri, Navdeep. "An India-Europe Trade Corridor? The Geoeconomics Dimension of an Emerging West Asia Quad." Observer Research Foundation, October 24, 2021.

https://www.orfonline.org/expert-speak/an-india-europe-trade-corridor/.

ORF与印度当局有着极为密切的联系。该智库受信实集团资助，其举办的瑞辛纳对话（Raisina Dialogue）每年都能邀请到印度总理和各国政要参与。印外长苏杰生的儿子目前担任ORF美国支部的负责人。

印媒的相关报道见：

https://theprint.in/opinion/for-imec-to-have-any-real-impact-fix-the-finance-first-only-then-it-can-counter-chinas-bri/1794035/；

https://timesofindia.indiatimes.com/blogs/voices/india-middle-east-europe-economic-corridor-geopolitics-economic-promises-and-strategic-rebalances/；

https://indianexpress.com/article/explained/explained-economics/israel-hamas-india-europe-imec-corridor-8993474/.

（2）Tanchum的算法如下：已知从孟买到比雷埃夫斯的航线距离为4124海里，从孟买到迪拜1335海里，从海法到比雷埃夫斯828海里。假设从迪拜到海法的货运火车需花费一天，海运的速度是10节，则从孟买到比雷埃夫斯的传统海运将花费17天左右，IMEC10天左右——正好省了40%的运输时间。

然而，远洋海运货船（包括集装箱船、油轮、以及散货船）近年来的平均航速已经达到了十四节以上。作为IMEC主力的集装箱船相较另两种船还要再快30%左右。另外，Tanchum完全没有考虑运输时间（travel time）外的额外时间成本：这包括停机时间（down time）、装卸时间（Loading and Unloading Time）和等待时间（Waiting Time）。考虑到IMEC将跨越多国且转运两次，Tanchum的估计几乎没有实际参考价值。

（3）以色列一直试图通过铁路建设减轻敌对势力对其海上生命线的威胁。如在2011年末，面临穆斯林兄弟会在埃及掌权的可能性，以色列重启了一项以南部埃拉特港为起点、连接地中海与红海的铁路项目。该项目最早在第一次中东战争后提出，将提供一条绕过苏伊士运河的备选路线。在埃及军队推翻穆尔西政府后，该项目被无限期推迟。

（4）搁浅的基建计划除了海湾铁路还有印度的“国际南北交通走廊”（International North–South Transport Corridor, INSTC）。该走廊同样设想通过一条海陆联运走廊，从印度出发，经伊朗、阿塞拜疆、以及俄罗斯连接欧洲。由于伊朗国内基建落后、美国对伊制裁、和俄乌战争影响，该计划现已搁浅。巧合的是，印度同样声称INSTC“比通过苏伊士运河的传统路线便宜30%，快40%”。

参考文献

[1] Mathews, Sean, Ragip Soylu, and Azad Essa. "The India-Middle East Corridor: A New Silk Route or Diplomacy by PowerPoint?" Middle East Eye, September 23, 2023. 

https://www.middleeasteye.net/big-story/india-middle-east-trade-corridor-region-jockeying-influence.

[2] Unwalla, Vahishta. "India’s Struggle with Exports to Europe Has an Important Lesson for Policy Makers." CNBC TV18, April 1, 2023. 

https://www.cnbctv18.com/economy/indias-exports-europe-us-crisil-report-16249591.htm.

[3] Israel Foreign Affairs Ministry. "Tracks for Regional Peace - Regional Landbridge & Hub Initiative." YouTube video, 4:51. August 5, 2019. 

https://www.youtube.com/watch?v=JTVybDX8nAM.

[4] Ravid, Barak. "Scoop: U.S., Saudi Arabia, others to discuss railway project connecting Middle East." Axios. May 6, 2023. 

https://www.axios.com/2023/05/06/saudi-arabia-india-railway-middle-east-biden.

[5] The White House. "Readout of National Security Advisor Jake Sullivan’s Meeting on Regional Integration." The White House, May 7, 2023. 

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/07/readout-of-national-security-advisor-jake-sullivans-meeting-on-regional-integration/.

[6] The White House. "Readout of National Security Advisor Jake Sullivan’s Trip to Saudi Arabia." The White House, July 27, 2023. 

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/07/27/readout-of-national-security-advisor-jake-sullivans-trip-to-saudi-arabia/.

[7] Netanyahu, Benjamin. "Speech at the United Nations General Assembly." September 2023. The Times of Israel. 

https://www.timesofisrael.com/full-text-of-netanyahus-un-address-on-the-cusp-of-historic-saudi-israel-peace/.

[8] Savoy, Conor M., and Shannon McKeown. “Future Considerations for the Partnership on Global Infrastructure and Investment.” Center for Strategic and International Studies, June 29, 2022. 

https://www.csis.org/analysis/future-considerations-partnership-global-infrastructure-and-investment.

[9] Mathews, Soylu, and Essa, “The India-Middle East Corridor.”

[10] Vohra, Anchal. “The Uncertain Future of the India-Middle East-Europe Corridor.” POLITICO, December 28, 2023. 

https://www.politico.eu/article/the-uncertain-future-of-the-india-middle-east-europe-corridor/.

[11] Reuters. “Saudi Arabia to Build 14,000 Km of Railway, Enact New Investment Law.” Reuters, January 12, 2022. 

https://www.reuters.com/world/middle-east/saudi-arabia-build-14000-km-railway-enact-new-investment-law-2022-01-12/.

[12] 王水平. “以色列交通部部长：'一带一路'惠及整个中东”. 光明日报, 2017年9月5日.

https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/12505.html.

[13] Shanghai International Port Group. “Bayport Briefing.” 

https://www.sipgbayport.com/bayport-briefing

[14] Berman, Lazar. “Israel Hypes India-Saudi-EU Trade Corridor, but It's a Bit Player in US-China Bout.” The Times of Israel, September 13, 2023. 

https://www.timesofisrael.com/israel-hypes-india-saudi-eu-trade-corridor-but-its-a-bit-player-in-us-china-bout/.

[15] Kube, Courtney, and Robert Windrem. “Open Secret: Saudi Arabia and Israel Get Cozy.” NBC News, November 19, 2017. 

https://www.nbcnews.com/news/mideast/open-secret-saudi-arabia-israel-get-cozy-n821136.

[16] Friedman, Thomas. “Biden Is Weighing a Big Middle East Deal.” The New York Times, July 27, 2023. 

https://www.nytimes.com/2023/07/27/opinion/israel-saudi-arabia-biden.html.

[17] Ibid. 

[18] Stewart, Phil. “In Middle East, U.S. General Hears Concerns About American Commitment.” Reuters, May 13, 2022. 

https://www.reuters.com/world/middle-east/middle-east-us-general-hears-concerns-about-american-commitment-2022-05-13/.

[19] Nereid, Vivian. “An Oil-Rich Ally Tests Its Relationship With the U.S.” The New York Times, August 8, 2023. 

https://www.nytimes.com/2023/08/08/world/middleeast/uae-russia-china-us.html.

[20] Collinson, Stephen & Hu, Caitlin. “Biden vowed to hold MBS accountable. Now he’s being accused of letting him get away with murder.” CNN, March 1, 2021. 

https://edition.cnn.com/2021/03/01/world/meanwhile-in-america-march-1-2021-intl/index.html.

[21] Nikkei. “UAE Tells U.S. It Will Suspend F-35 Talks Following Huawei Unease.” Nikkei Asia, December 15, 2021. 

https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/UAE-tells-U.S.-it-will-suspend-F-35-talks-following-Huawei-unease.

[22] Parsi, Trita. Losing an enemy: Obama, Iran, and the triumph of diplomacy. Yale University Press, 2017. Chapter 5. 

[23] Jones, Jeffrey M. “Democrats' Sympathies in Middle East Shift Toward Palestinians.” Gallup, June 21, 2022. 

https://news.gallup.com/poll/472070/democrats-sympathies-middle-east-shift-palestinians.aspx.

[24] Gritten, David. “Biden criticises 'most extreme' ministers in Israeli government.” BBC News, July 10, 2023. 

https://www.bbc.com/news/world-middle-east-66153156.

[25] Friedman, Thomas. “Only Biden Can Save Israel Now.” The New York Times, July 23, 2023. 

https://www.nytimes.com/2023/07/23/opinion/israel-biden.html. 

[26] Mathews, Soylu, and Essa, “The India-Middle East Corridor.”