编者按

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本文是《美国观察》栏目推出的第85篇文章，基于对美国对外军事援助中总统特别提款权运用的梳理，深入分析了总统特别提款权在美国对台军事援助发挥的作用及影响。

本文作者：王珂渝

南京大学国际关系学院国际政治专业硕士

2023年7月28日，拜登政府宣布向台湾提供3.45亿美元军事援助。这是美国首次宣布通过“总统特别提款权”军援台岛，亦是随后举行的美台“汉光军演”中正式使用美军现役装备的“预告” [1]美国在军演中加入由总统特别提款权获得的武器装备这一行动有何深意？利用“总统特别提款权”对台进行军事武器援助与此前销售武器形式有何不同？这对中美在台海局势上的权力博弈又会产生何种影响？

什么是“总统特别拨款权”？

总统特别拨款权作为联邦政府对外拨款过程中的重要一环，在1961年《对外援助法》（FAA）第506（a）（1）条中得到明确规定。该特别权力利用总统特别提款权的指示来提供军事援助，允许快速运送国防部库存的国防物品及服务，以应对难以预见的紧急情况，是美国在“危机局势”中使用的特殊外交政策工具之一。此类援助可在获批后几天甚至几小时内开始到达。[2]

同时，总统特别拨款权和国会拨款委员会的关系也有明确规定——总统在两种情况下可以使用特别拨款权：一是存在不可预见的紧急情况，需要立即提供军事援助；二是根据《武器出口管制法》或其他法律的授权无法满足紧急要求；确定后向国会报告。[3] 每一财年，总统可以指示从国防部、国防军种以及军事教育和训练的库存中提取总价值不超过1亿美元的国防物品及服务。如果总统认为需要立即提供援助，则能够指示从美国政府任何机构的库存和资源中提取总价值不超过 2500万美元的商品和服务。此外，如果总统根据《对外援助法》第652条并向国会报告，也能够下令削减从美国政府和军事教育机构的任何库存和资源中提取符合国家利益的物品和服务[4]。

从20世纪70年冷战时期对越南的军事援助到21世纪初的伊拉克战争，再是乌克兰危机中对乌进行的多轮援助，近年来在美国对外直接军事援助领域，总统特别拨款权的使用愈加频繁。关注总统特别提款权在对外军事援助中的运用，不仅有助于探索美国军事外交战略重心的变化与走向，还能够理解美国对外力量介入的军事援助方式。

美对台军事援助中PDA的使用

拜登政府任何涉及台湾军事援助的动作和言论都极易拨动各方的敏感神经，在对台军售议题上，总统特别提款权的使用效果及局限性值得重点关注。

（一）使用效果

首先，使用总统特别提款权强化了美对台台提供军事援助的法律确定性。

美国《2023年国防授权法》（NDAA）第5505条是除了《对外援助法》之外对于美台军援中使用总统特别提款权行为的又一有形条文确认。增加总统特别提款权的法律依据，一方面符合美国的行政—立法关系的基本规律，保证总统在军事外交领域处于有利地位；另一方面也提升了未来提供更多此类直接军事援助的可能性。因为由总统特别提款权调取的国防物资和服务既不受台湾相对较少的国防预算限制，也不受《贸易协定》所要求的冗长审查约束。

其次，总统特别提款权授权援助的军事装备及服务或提升美国所谓应对局势突变的风险管控能力。

2023年10月美国国会战略态势委员会发布的《战略态势最终报告》认为，即使常规军事平衡未发生任何潜在变化，中国大陆也“极有可能”认为对中国台湾地区不行动的代价高于与美国就其发生冲突的代价，[5]并建议美国做好应对突发变化的准备。总统特别提款权模式进一步摆脱了对外军售程序和国会审核批准的约束，使得美方现有军事武器库存运抵台湾的速率大大提升。同时，总统特别提款权模式对所售武器的审查更具选择性，去除了台湾当局希望获得的昂贵武器，有针对性地提供旨在应对大陆行动的武器设备[6]，如MQ-9“死神”无人机以及处理“关键防御、多领域感知、反装甲和防空能力”的武器系统等，从而强化美台共同应对突发情况的能力。

最后，总统特别提款权有助于台湾提升其军事能力，在一定程度上能够被视作超出岛内现有防务预算所能支持的直接贡献。

美方通过总统特别提款权提高美台军事互动层级，强化与台方军事人员交流，最终达到军方关系的扩大和深入。尽管对台直接军售和总统特别提款权确认的武器转让，与美台总体防务优先事项及美国对台政策保持一致，都是美国加大支持台湾力度的信号。然而，军事武器销售是一种商业交易，很大程度上是美国“军工复合体”利益链条在军事援助领域发挥作用的呈现，[7]但总统特别提款权从国防部及军队库存中直接的授权武器转让中政治安全性考量已然优先于军售中对于经济利益因素的考虑。

（二）局限及不确定性

然而，从权力来源上看，由于总统特别提款权本质归属于美国内部政治结构中行政权的分支，所以不妨从美国国内政治视角再次考虑该种军援方式的局限和不确定性。一方面，在美国国内，尽管受到乌克兰危机及中国军事实力增强的影响，立法与行政部门以及两党在处理台湾问题上的分歧日益减少，但在涉台军事援助的核心议题上仍存在尚未协调一致的主张。纵观美国国会2021年1月至今的涉台立法，绝大多数呼吁军事“协防台湾”、军售“武装台湾”、与台“建交”等偏激进提案几乎都出自共和党议员之手，而民主党人在此类提案上相对有所保留。[8] 此外，部分民粹右翼和进步左翼人士担忧美国被拖入另一场与乌克兰危机双线并行的“战争”风险，最终难以负担过高的对外支出。

另一方面，前批次对台军售的迟缓加剧新模式最终落实的不确定性程度。2023年10月召开的“美国—台湾防务工业会议”上，台湾方面表示截至2022年底，美国已有约190亿美元的对台军售延期交付，并期望美国加快交付流程。[9]除了受全球新冠疫情的影响而被迫延期外，其中一些项目的交易时间已经可以追溯到2016年。例如蔡英文当局已经支付7900万美元购买“毒刺”导弹。最初计划是台海军今年开始装备，陆军则在2024年部署。然而，根据台湾当局海军最新提交给“立法院”的报告，交付时间表已被删除，而且台海军还提出在必要时将延迟支付款项[10]，意味着这项军售计划可能会受到影响。这一漫长的军售交付时间表与美台所渲染的地区直接威胁感是不相容的。落实的不确定性进一步削弱了总统特别拨款权在美国对台事务中拨弄风云的实际作用。

各方反应及影响

（一）台湾当局：接收误导信息，加剧两岸关系紧张，增加台岛安全风险。

拜登政府通过总统特别提款权进行军事武器转让的方式变相鼓励台湾对抗大陆，似乎向蔡英文当局及“台独”势力发出错误信号：一旦台海生变，美国会派兵援助。[11]特别是美国接连对台开展新型军事援助的时间，与台湾地区2024年选举阶段相重合。因而民进党吸取2022年11月“九合一”选举中惨败教训，有意利用这种美台亲近形势为获更多民众选票造势。

同时，台当局渲染美国对独立态势的支持，煽动台湾地区内部分裂情绪，使岛内民众身份认同朝向更有利于民进党方向发展，为两岸和平统一增添变数。[12]

（二）美国盟友：对台政策“同盟化”将日本、澳大利亚等地区盟友推向与中国对抗的前台。

一方面，日本作为美国在台湾问题上的长期盟友和战略合作伙伴，岸田文雄内阁已采取实质举措介入台海事务，频繁呼吁美方采取更多实质性行动，以威慑中方在台海“紧急事态”采取的军事行动。2023年8月以来，美国和日本、韩国以及菲律宾在台海地区举行了多场联合军事演习[13]，不仅是维持美国及同盟盟友在台海地区的密切合作，并将台湾问题作为亚太地区的重要地缘政治砝码，更是以维护台海“安全和平”为由，束缚中方遏制“台独”势力的战略行动。

另一方面，由于部署在第一岛链内的美军重要军事资产正处于解放军远程打击武器的火力范围内，因而面对这种直接性威胁，美国政府亦谋划在相对安全的第二岛链强化重要军事资产部署和储存。所以，更需要澳大利亚甚至韩国等地区盟友在台湾问题上不同程度地追随美国，如2023年10月，深化台湾与各国“印太战略”合作的第7届“玉山论坛”在台北举行，澳大利亚前总理莫里森、美国前驻联合国大使克拉夫特等多名政要出席，并表示美国与澳大利亚对台湾的重视与日俱增，甚至提出是否该与台恢复外交关系，同时以“战略清晰”取代过往的“战略模糊”的考量。[14]

总结

2023年8月30日，拜登政府宣布通过“外国军事融资计划”批准一笔8000万美元对台军事物资转让。该计划几乎是总统特别提款权对台军事援助计划的另一版本，充分证明美国正寻求以更多样的方式加快对台军援频率。同时在台湾地区领导人选举即将举行之际，这也是在政治上为美方心仪的政治势力撑腰打气，以鼓动其未来进一步对抗大陆。

编：赵书韫

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1]《台湾启动年度汉光军演》, available at: 

https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-66333980.amp, [2023-8-24].

[2] [3] Foreign Assistance Act Of 1961, available at: 

https://www.Foreign.Senate.Gov/Imo/Media/Doc/Foreign%20assistance%20act%20of%201961.Pdf, pp.186-187.

[4] Foreign Assistance Act Of 1961, available at: 

https://www.Foreign.Senate.Gov/Imo/Media/Doc/Foreign%20assistance%20act%20of%201961.Pdf,pp.189-190.

[5] Strategic Posture Committee Report Final, available at: 

https://armedservices.house.gov/sites/republicans.armedservices.house.gov/files/Strategic-Posture-Committee-Report-Final.pdf

[6]National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023，H.R. 7776, available at: 

https://www.govtrack.us/congress/bills/117/hr7900/text, [2023-8-24].

[7]信强：《拜登政府对台政策的嬗变与困境》,载《台湾研究》2022年第3期。

[8] CSIS, “Ukraine and Taiwan: Parallels and Early Lessons Learned,” Center for Strategic & International Studies, March 22, 2022, p.10.

[9] Jacob Sweet, “Ukraine Today, Taiwan Tomorrow?”, Harvard Magazine, May 4, 2022, 

https://www.harvardmagazine.com/2022/05/ukraine-today-taiwan-tomorrow.

[10] Michael Swaine and J.Stapleton Roy, “Don’t Use the Ukraine Crisis to Inflate the China Threat”, National Interest, February 23,2022,

https://nationalinterest.org/feature/don%E2%80%99t-use-ukraine-crisis-inflate-china-threat-200745.

[11] Amy Qin and Amy Chang Chien, “Watching the War in Ukraine, Taiwanese Draw Lessons in Self-Reliance”, The New York Times, March 2, 2022, 

https://www.nytimes.com/2022/03/01/world/asia/ukraine-taiwan-china-russia.html?_ga=2.173204259.122994103.1655443284-65804164.1649836836.

[12]兰宁利：《两岸军事准备民心浮动》，载《中国时报》2022年11月4日。

[13] Jake Chung, “Majority Would Go to War for Taiwan”, Taipei Times, May 1, 2023, p.1.

[14]2023 Yushan Forum “Start a New Blueprint for Asian Development” Agenda - Press Releases, 2023, 

https://www.yushanforum.org/news.php?id=1176