编者按
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本文是《美国观察》推出的第42篇文章，主要评估拜登政府“学生贷款计划”的颁布动因与潜在影响。
本文作者：尹金灿，辽宁大学国际经济政治学院国际关系专业研究生
美国的学生贷款总额在过去10年间增长一倍，已突破1.7万亿美元，是全球学生贷款债务水平最高的国家。目前美国有接近4500万人背负学生贷款，占全美人口的七分之一，学生贷款问题愈加严峻。美国总统拜登于当地时间2022年8月24日以行政命令方式宣布“学生贷款减免计划”（Student Loan Debt Relief），对中低收入家庭伸出援助之手。但行政令宣布后饱受争议，减免计划不仅有可能增加联邦政府财政负担，更会对民主党中期选举产生影响。
一、拜登政府学生贷款减免计划的内容
拜登援引2003年《学生高等教育救济机会》Higher Education Relief Opportunities for Students（HEROES）法案，即在国家紧急情况下教育部长有权免除或调整学生贷款，对年收入低于12.5万美元的美国个人或年收入不超过25万美元的已婚夫妇，免除1万美元的联邦学生贷款债务，对接受联邦佩尔助学金（Pell Grants）的借款人免除2万美元。[1]学生贷款减免计划是拜登政府为帮助美国工薪家庭从新冠疫情迅速恢复“三步走”计划的第一步。[2]
二、拜登政府学生贷款减免计划的双重目的
（一）兑现2020总统大选承诺，夯实民主党选民基础
减免计划本质上是拜登政府通过兑现竞选承诺挽留年轻支持者的政策。2020年美国总统竞选期间，拜登承诺将对年收入不超过12.5万美元的公立大学毕业生减免1万美金学生贷款。[3]而这些年轻大学毕业生的选票构成拜登总统竞选时的主要票仓。2020年美国总统大选中，18-29岁的年轻选民中有60%的人投票给拜登，其中80%拥有大学学历或正在大学就读。[4]
但担任总统将近两年后，拜登正遭遇年轻选民的信任危机。据2022年6月的早间咨询（Morning Consult）的民调显示，只有41%年龄在18-34岁之间的民主党人满意拜登的工作，比当选总统初期下降近20%。[5]只有43%的年轻人认为拜登遵守竞选承诺，这一数字在普通民主党投票人身上高达60%。[6]而在颁布学生贷款减免计划后，拜登在年轻选民群体中的支持率上升11%，政策效果立竿见影。[7]
从减免计划的针对对象看，潜在最大受益群体便是那些当初投票给拜登的年轻选民。在中期选举之际，拜登用减免学生贷款的方式,试图赢回年轻选民的支持，以稳固民主党选举基本盘。民调数据也证明拜登的策略行之有效。昆尼皮亚克大学（Quinnipiac University）在拜登提出减免计划后的民调显示，88%的民主党人赞同减免计划，69%年龄在18-34岁的年轻人同样表示支持，而拜登的支持率也一度有所上升。[8]
（二）帮助美国工薪家庭，试图修复破碎的“美国梦”
过去几十年，美国人坚信大学教育不仅是实现“美国梦”的必要条件，更是中产阶级家庭和贫穷家庭学生完成社会阶层跃迁的唯一梯子。1965年林登·约翰逊总统签署《高等教育法案》，旨在为学生提供获取高等教育的经济援助后，自此历届美国政府均不遗余力地将大学教育宣传为“美国梦”的一部分。美国人渴望借助接受高等教育，拥有更高的社会经济地位，获得更高的收入，期待有朝一日实现“美国梦”。
但残酷的现实使美国民众开始质疑花费巨额资金获得大学文凭的必要性，甚至怀疑“美国梦”是否仍然存在。一方面，大学学历竞争力持续下降。除STEM（科学、技术、工程和数学教育）专业毕业生外，许多美国大学生面临“毕业即失业”的窘境。
另一方面，美国大学学费愈加昂贵。美国乔治城大学的研究表明，1980年至2019年美国大学的总费用上涨169%，而22-27岁毕业生的平均收入仅增加19%。[9]缺乏具有竞争力的薪资，美国大学毕业生不得不提前透支未来几十年的收入换取大学学位。曾经作为实现美国梦的重要途径，大学教育如今似乎已成为或有或无的奢侈品，越来越多的美国人对大学望而却步。
因此，该减免计划也是为了帮助全美拥有联邦政府贷款95%的大学毕业生，为年轻人注入信心，并试图修复逐渐破碎的“美国梦”，鼓励更多年轻人上大学，为提高美国综合竞争力培养人才。
三、事与愿违：学生贷款减免计划的潜在负面影响
（一）通胀影响存在争议，联邦财政更加吃紧
据沃顿商学院估算，减免计划将花费联邦政府4690-5190亿美元[10]。前财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）担忧称，减免计划会“助长通胀”。[11]但财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）在5月表示，大范围的学生贷款减免可能不会增加通货膨胀。[12]罗斯福研究所（Roosevelt Institute)的研究同样认为，取消学生贷款会创造大量社会财富。[13]2022年9月，美国的通货膨胀率高达8.3%。而美联储今年已加息五次，包括三次75个基点的大幅度加息，已为控制通胀做出巨大努力。事实上，减免计划究竟会对美国通胀造成多大影响还有待时间验证。
但要意识到，通过增加联邦政府支出，主导美国社会重要领域的发展已经成为拜登执政的常规思路。2021年3月，拜登签署1.9万亿美元新冠纾困救助法案。对符合条件的家庭发放1400美元的纾困金。同年11月，拜登签署价值1万亿美元的《基础设施建设法案》，大幅增加对联邦基础设施建设的投资。2022年8月，拜登签署《降低通胀法案》，联邦政府将投入3690亿美元用于新能源制造业。
美国联邦政府源源不断支出的背后是愈加不健康的资产负债表。目前美国联邦政府负债超过30万亿美元，占GDP的123%。[14]如果再加上学生贷款减免计划所需5000亿美元左右的支出，美国财政支出压力将持续攀升、联邦政府赤字将始终处于历史高位。
（二）党内党外争议不断，或影响民主党中期选举结果
反对学生贷款减免计划已成为共和党人的共识。9月12日，22位共和党州长联名上书拜登，要求撤回学生贷款减免计划，占所有共和党州长数量的78%。[15]佛罗里达州参议员卢比奥指出“减免计划会使85%没有贷款的人为小群体买单，意味着责任与义务的错配”。[16]
除共和党人的强烈批评外，减免计划在民主党内部也颇受争议。民主党俄亥俄州参议院提名人蒂姆·莱恩（Tim Ryan）批评道，“学生贷款减免计划为已经获得财务安全的人免除债务，对数以百万没有大学文凭、但同样努力工作维持生机的俄亥俄州居民发出错误信号”。[17]
在美国政坛两党对抗加剧的背景下，教育问题是美国选民最为关注的核心议题之一。据标普统计，有58%的美国民众认为教育问题是2022中期选举的核心问题，重要度排在国内经济复苏、减少医保价格和应对新冠疫情之后，是第四重要的议题。[18]如今正处于中期选举的冲刺阶段，贷款减免计划可能是决定红蓝摇摆州胜负的关键。在竞争激烈的佐治亚州，民主党参议员拉斐尔·汪诺克（Raphael Warnock）大力赞扬减免计划，称其“可以帮助那些陷入债务几十年的佐治亚州人”。[19]而该州共和党竞争对手赫歇尔·沃克（Herschel Walker）则表示强烈反对。昆尼皮亚克大学最新民调显示，汪诺克以52%-46%稍微领先沃克，选举胜负在伯仲之间。[20]双方在减免计划上明显对立的立场可能决定选民最终选择。
（三）未触及学生贷款问题核心，政治作秀成分居多
美国学生贷款问题的核心是学校、银行、贷款中介三方组成了利益共同体，将学生视为市场参与者，目标是维护投资者的最大利益，与开始发放助学贷款的初衷愈行愈远。利益共同体中，大学希望通过不断上涨的学费获得更多资金，银行因利息收入赚得盆满钵满，贷款中介作为服务机构赚取手续费，学生则成为高等教育金钱游戏的最终受害者。
而贷款减免计划并未改变学生贷款的供求关系。大学学费仍然不受管制，学生贷款机制也未改变。在失业率不断上升、劳动力参与率不断下降的美国社会，大学毕业生面临的就业压力仍旧严峻。
此外，贷款减免计划仅限联邦学生贷款，并未涉及私人贷款。2022年美国私人学生贷款年规模达到1300亿美元，并呈现持续上涨趋势。[21]作为私人学生贷款的中介服务机构，萨利美公司在2004年完成私有化之后，开始发行以美国学生贷款为底层资产的债券，其扩张速度并未因2008年次贷危机爆发而放缓。[22]高昂的贷款利息带来难以控制的违约率，越来越多的大学毕业生将陷入个人债务陷阱，美国社会可能继房贷危机后，遭遇学生贷款危机。
因此，如果不针对美国学生贷款深层问题提出系统性的解决方案，单批次债务免除的效果只是杯水车薪, 最终可能仅仅获得短暂的选举红利。
四、结语
学生贷款减免计划是拜登政府兑现总统选举承诺的最新行动之一，但对美国根深蒂固的学生贷款问题影响有限。拜登政府9月初发布的《拜登-哈里斯经济蓝图》（Biden-Harris Economic Blueprint）承诺将进一步采取措施降低大学费用，并对违规机构追责。[23]而中期选举的结果将直接影响其未来在学生贷款问题上的操作空间。如果民主党在11月丢失对国会的控制，拜登政府是否还会在解决学生贷款问题上更进一步值得继续观察。
编：谭燕楠
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
[1] United States Department of Education Office of the General Counsel，“The Secretary’s Legal Authority For Debt Cancellation”, August 23, 2022.
[2] The White House, “President Biden Announces Student Loan Relief for Borrowers who need it most”,August 24,2022,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/24/fact-sheet-president-biden-announces-student-loan-relief-for-borrowers-who-need-it-most/, 上网时间：2022年9月13日。
[3] 数据来源，2020 presidential candidates on student loan debt, Ballotpedia，
https://ballotpedia.org/2020_presidential_candidates_on_student_loan_debt, 上网时间：2022年9月13日。
[4] Ruth Igielnik, Scott Keeter, Hannah Hartig, “Behind Biden’s 2020 Victory”, Pew Research Center, June 30, 2021,
https://www.pewresearch.org/politics/2021/06/30/behind-bidens-2020-victory/, 上网时间：2022年9月14日。
[5] Eli Yokley, “Young Voters, Who Helped Biden to Victory, Are a Big Weak Spot in the Democratic Coalition”, MorningConsult, June 13, 2022,
https://morningconsult.com/2022/06/13/biden-approval-rating-young-voters-decline/, 上网时间：2022年9月14日。
[6] Eli Yokley, “Young Voters, Who Helped Biden to Victory, Are a Big Weak Spot in the Democratic Coalition”, MorningConsult, June 13, 2022,
https://morningconsult.com/2022/06/13/biden-approval-rating-young-voters-decline/, 上网时间：2022年9月14日。
[7] 数据来源：Investor’s Business Daily,September 12,2022,
https://www.investors.com/politics/biden-approval-rating-gets-big-bounce-from-young-americans/, 上网时间：2022年10月19日
[8] 数据来源：Quinnipiac University Poll, August 31, 2022,
https://poll.qu.edu/poll-release?releaseid=3854, 上网时间：2022年9月14日。
[9] Anthony P. Carnevale, Artem Gulish, Kathryn Peltier Campbell, “The Urgent Need for an All-One-System Approach to Youth Policy”, CEW Georgetown University, 2021.
[10] Mariko Paulson, “The Biden Student Loan Forgiveness Plan: Budgetary Costs and Distributional Impact”, August 26, 2022,
https://budgetmodel.wharton.upenn.edu/issues/2022/8/26/biden-student-loan-forgiveness,上网时间：2022年9月14日。
[11] Patrick McHale, “Larry Summers Says Student Loan Debt Relief Is Inflationary”, Bloomberg, August 22, 2022,
https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-08-22/larry-summers-says-student-loan-debt-relief-is-inflationary, 上网时间：2022年9月14日。
[12] Ayelet Sheffey, “Janet Yellen says broad student-loan forgiveness ‘could be good for the economy’, Business Insider, May 10, 2022,
https://www.businessinsider.in/policy/economy/news/janet-yellen-says-broad-student-loan-forgiveness-could-be-good-for-the-economy/articleshow/91476085.cms, 上网时间：2022年9月14日。
[13] Mike Konczal, Ali Bustamante, “Canceling Student Debt Would Increase Wealth, Not Inflation”, Roosevelt Institute, August 17,2022,
https://rooseveltinstitute.org/2022/08/17/canceling-student-debt-would-increase-wealth-not-inflation/, 上网时间：2022年9月14日。
[14] 数据来源：the Balance, U.S. National Debt by Year
https://www.thebalancemoney.com/national-debt-by-year-compared-to-gdp-and-major-events-3306287, 上网时间：2022年10月19日。
[15] Shawna Chen, “GOP governors urge Biden to withdraw his student loan forgiveness plan”, Axios, Sep 13, 2022,
https://www.axios.com/2022/09/12/biden-student-loan-gop-governors, 上网时间：2022年9月15日。
[16] Scott Wong, Kate Santaliz, “Democrats cheer Biden’s student loan relief plan as Republicans call it ‘unfair’,”, Nbc News, Aug 25, 2022,
https://www.nbcnews.com/politics/congress/democrats-cheer-bidens-student-loan-cancel-plan-republicans-call-unfai-rcna44689, 上网时间：2022年9月15日。
[17] Natalie Andrews, “Some Vulnerable Democrats Cool to Biden’s Student-Loan Relief Plan”, Wall Street Journal, August 26, 2022,
https://www.wsj.com/articles/some-vulnerable-democrats-cool-to-bidens-student-loan-relief-plan-11661506201,上网时间：2022年9月14日。
[18] “Public’s Top Priority for 2022: Strengthening the Nation’s Economy”, PEW Research Center, February 16,2022,
https://www.pewresearch.org/politics/2022/02/16/publics-top-priority-for-2022-strengthening-the-nations-economy/, 上网时间：2022年9月14日。
[19] Jonathan Weisman, Maggie Astor, “Biden’s Student Loan Forgiveness Plan Divides Democrats”, TheNewYorkTimes, Aug 25, 2022,
https://www.nytimes.com/2022/08/25/us/politics/student-loan-forgiveness-democrats-gop.html, 上网时间：2022年9月15日。
[20] 数据来源：Quinnipiac University Poll，September 14,2022,
https://poll.qu.edu/poll-release?releaseid=3855, 上网时间：2022年9月15日。
[21] “Private Student Lending”, Student Borrower Protection Center, April 2020,
https://protectborrowers.org/wp-content/uploads/2020/04/PSL-Report_042020.pdf
[22] 数据来源：Federal Reserve Bank of St.Louis. Student Loans Owned and Securitized,
https://fred.stlouisfed.org/series/SLOAS, 上网时间：2022年9月14日。
[23] The White House, The Biden-Harris Economic Blueprint, September 2022, p35，
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/09/white-house-releases-the-biden-harris-economic-blueprint/, 上网时间：2022年9月14日。
