编者按

《美国观察》是清华大学战略与安全研究中心（CISS）战略青年项目推出的专注于观察美国的新栏目，既有围绕美国问题的基础研究，也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事。

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本文是《美国观察》栏目推出的第41篇文章，主要基于文本数据的比较和分析对新版美国《国家安全战略》进行了研究。

作者：陈李逸帆，中国社会科学院大学国际政治经济学院国际关系专业硕士研究生、清华大学战略与安全研究中心战略青年

当地时间10月12日，美国白宫发布新版《国家安全战略》（下简称“NSS”），这是拜登政府首份正式NSS文件。[1]根据美国现行法律（50 USC 3043），总统应当每年向国会提交阐明美国国家利益、承诺、能力和国家力量使用的NSS报告。[2]因此，美国NSS文件集中体现了美国政府对国家安全的综合认知，并直接反映总统观点。

国务卿布林肯在介绍NSS的新闻声明中避开了“竞争”字眼，[3]但与布林肯的克制相反，美国国家安全顾问沙利文在解读NSS时反复强调，中国“是美国最大的地缘政治挑战”[4]、“是唯一一个既具有重塑国际秩序意图，又具有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来推进这一目标的国家”[5]。这些说法延续了拜登上任以来的基本立场。

一、报告内容概要

此版NSS重申了美国对当前国际形势的认知：世界正处在一个重要的转折点，2020年代是具有决定性的关键十年。这一判断是新版NSS的龙睛之句，这份48页报告的核心正是围绕该看法提供了一个总体设计，指导美国如何在这10年里发展与建立起能够赢得地缘政治竞争和国际共同挑战的能力与优势。

（一）章节设计与基本内容

新版NSS共分为五个部分。第一章《接下来的竞争》、第二章《投资于我们的实力》、第三章《我们的全球优先事项》、第四章《我们的区域战略》和第五章《结论》。其中，第二章与第三章是新版NSS的重点内容。

（二）主要议题与核心观点

主要议题一：大国之间为塑造国际秩序未来而展开的竞争

中国

1、中国是美国最大的地缘政治竞争对手，只有中国同时具备在全球范围挑战美国领导地位的意愿与能力。中国的挑战将会长期存在。

2、投资、协同和竞争是美国对华战略与政策的三个支柱[6]，美国在技术、经济、政治、军事、情报和全球治理领域赢得同中国的竞争至关重要。

3、与中国的竞争在“印太”地区最为明显。但这一竞争正朝着全球范围发展，并且在每个地区的几乎所有领域上演。

俄罗斯

1、与中国对美国带来的长期的、步步紧逼的、全球性的挑战不同，俄罗斯正对国际和平与稳定构成直接和持续的威胁。

2、乌克兰危机大大削弱了俄罗斯相对于中国、印度和日本等其他大国的地位。俄罗斯常规军事力量的削弱，可能会增强其在军事规划中对核武器的依赖。

主要议题二：世界共同面临的跨国挑战

气候和能源安全

1、气候变化对所有国家来说都是最大的和潜在的问题。

2、乌克兰危机表明，世界迫切需要加快从化石燃料的转型。

流行病和生物防御

1、下一次疫情大流行可能会有着更强的传染性和致命性。

粮食不安全

1、实现可持续的全球粮食安全需要各国政府与多边机构和非政府组织合作，时刻保持警惕并采取行动。

军控与不扩散

1、美国将加强军备控制和防扩散机制，阻止军备竞赛，降低误判的可能性并补充美国和盟国实现威慑的措施。

恐怖主义

1、与二十年前相比，今天的恐怖主义威胁在意识形态上更加多样，在地域上更加分散。

2、美国的反恐战略转变为“合作伙伴主导、美国赋能”。通过支持有效治理、促进稳定和经济发展以及解决持续冲突，从根本上解决“激进化”问题。

（三）重点表述与关键概念

在包括NSS事实清单等官方意见中，还出现了一些相对新颖的表述与概念。

1、世界再次处在转折点。后冷战时代已经结束，大国之间正在开展一场决定未来走向的竞争。

2、拜登政府采取的方法打破了国内政策和外交政策之间的分界线，美国拥有把国内外挑战转化为机遇进而推动国内改革和振兴的传统。

3、应对中国和俄罗斯这样具备更强能力的竞争对手及其带来的威胁，美国不能仅仅依靠常规力量与核威慑。为此，美国确立了依赖于综合威慑（Integrated Deterrence）的国防战略。

二、文本数据统计与纵向比较

为进一步了解新版NSS的关切变化，探索美国战略界对美国国家安全的认知情况，笔者对2015年NSS（奥巴马政府）、2017年NSS（特朗普政府）、2021年《临时国家安全战略指南（INSSG）》（拜登政府）和2022年NSS（拜登政府）做了词频统计。（笔者对四份NSS文件进行了关键词检索，记录并统计了关键词出现的频次。由于表达同一涵义的词语在报告中并不唯一，因此，笔者较为细致地、尽可能地统计了所有同一涵义的单词。图表均为笔者自制。）

（一）2022年NSS的关键词统计

在关键词统计中，笔者记录了部分国家/地区、部分国际组织与机制、部分地理区域、重要议题和关键概念的提及次数。

在新版NSS中，俄罗斯力压中国成为被提及次数最多的国家，其主要原因并非因为俄罗斯的安全优先级高于中国，而是当下仍在持续的乌克兰危机对地缘政治、安全、气候、能源和食物等诸多领域均造成巨大冲击，这造成报告提及俄罗斯数量的上升。乌克兰被提及多达32次也佐证了这一点。

图2  2022年NSS中部分组织与机制被提及次数

在新版NSS中，联合国是被提及次数最多的组织，次数甚至超过北约。这反映出拜登政府试图与更大多数国家建立合作关系的意愿，以及借助具有排他性多边主义遏压中国的目的。相较于只被提及1次的G20，G7被提及了5次，这也能从侧面说明美国采取的多边主义是一种有选择性的“小圈子”关系网。

图3  2022年NSS中部分地理区域被提及次数

如图所示，“印太”是美国政府在新版NSS中使用最多的区域称谓，被提及的次数高于欧洲，远远多过中东，这凸显了中国和“印太”地区对美国的战略重要性。朝鲜半岛和中国南海各被提及1次。在新版NSS中，没有使用“亚太”和提及中国东海。

图4  2022年NSS中部分议题被提及次数

图中数据体现了拜登政府强调技术在地缘政治竞争中的重要性，重视供应链安全与韧性、前沿科技与STEM人才的创新。民主也是拜登多次强调的议题，意识形态修辞的回归或许将成为美国未来几年的对华常态。

图5  2022年NSS中部分概念被提及次数

沙利文在乔治城大学的演讲进一步阐述了NSS中提到的“双轨方法”，即与包括地缘政治对手在内的任何愿意就共同挑战开展建设性工作的国家合作，以及深化和加强与志同道合的民主国家的合作。图5就是对“双轨方法”的直观体现。需要特别指出的是，拜登还强调“威慑”、“国际秩序”和“基于规则”，这三个概念同样是拜登政府国际战略与安全政策的重要手段。

（二）四份NSS文件的关键词比较

孤立地分析新版NSS难以评判美国政府对国家安全认知的变化，以及部分地区和议题的真实受重视情况。为此，将最近几份NSS文件纳入分析是必要且有益的。

图6  四份NSS文件报告页数

报告篇幅长的文本中，某个关键词出现的频次更有可能多于篇幅较短的文本。在这四份NSS文件中，2022年NSS、2021年INSSG和2015年NSS在排版与字体上相差较小，页数差异基本可以反映篇幅差异。2017年NSS在字体较小、双栏排版的基础上，页数多达55页，是四份NSS里字数最多的文件。

图7  四份NSS文件中国国内行政区被提及次数

从图7可以明显看出，美国前两任总统并未将新疆和西藏作为美国国家安全战略应当关注的议题。随着中美竞争与对抗的加剧，越来越多的中国地区成为关注对象——中国台湾在新版NSS文件里被提及次数比2017年多出一倍。

图8  四份NSS中部分国家被提及次数

图8的一个直观结论是，中国已经超过俄罗斯，成为美国NSS中最被关注的国家。考虑到2014年和2022年乌克兰危机对俄罗斯“出镜率”的抬升作用，中国在美国NSS中的实际分量或许会呈现“断崖式”地领先别国。除乌克兰外，被提及最多的另外两个国家分别是伊朗和朝鲜。随着美国全球战略调整和逐步将反恐主导权交由合作国家，阿富汗、伊拉克和叙利亚等国家被提及次数越来越少。

图9  四份NSS文件中部分组织被提及次数

上图展示了四份NSS文件中部分组织和国际机制频次情况。联合国、北约和欧盟是NSS中最常被提及的国际组织。特朗普在报告中只提到1次联合国。3位总统在4份NSS中均提到“伊斯兰国”“基地组织”、东盟、欧盟、联合国和北约。只有奥巴马提到TPP，这一协定2015年后再未出现在NSS中。

图10  四份NSS文件中部分地理区域被提及次数

从总量上看，欧洲仍然是四份NSS中被提及最多的地区。但综合考虑亚洲和“印太”/亚太时，可以明显发现，美国NSS关注的重点已转移到亚洲。拜登上任以来，“印太”地区的分量更是显著超过欧洲。

图11  四份NSS中部分议题被提及次数

图11展示了四份NSS中部分议题的情况。总量上看，民主、技术、能源和气候是排名前四多的被提及议题，并在数量上与其他议题形成断档。在总统偏好上，特朗普只提及气候一次，但较多地讨论了移民和知识产权议题。

图12  四份NSS中部分概念被提及次数

图12展示了四份NSS中的部分概念。对比可知，拜登政府重新在NSS中使用“基于规则的”和“航行自由”两个概念，并且比奥巴马与特朗普更加强调“国际秩序”。四份NSS均提到了“伙伴”、“盟友”、“竞争”、“挑战”、“威慑”和“领导”。从频次上看，奥巴马更多使用了“领导”，而特朗普和拜登则更多使用了“威慑”和“竞争”。这说明国际力量对比在近几年发生了较为明显的改变，美国面临来自中国等国家快速发展和本国衰落的压力，在领导世界上已信心不足。

三、总结

新版NSS全面评估了美国当前及未来数年的重点安全关切和主要事项，就不同安全问题分别做了优先排序和应对策略，并提出了投资本国、强化同盟和提升军力的总路径以应对地缘政治竞争和共同跨国挑战。

无论文件本身还是文件出台前后美国安全领域高级官员的表态，这份NSS无疑为美国同中国竞争提供了一种先声夺人的视听效果。美国已将中国视作本国的首要竞争对手，在乌克兰危机硝烟未散的当下，仍然把中国列为最应当被优先对待的安全威胁。尽管两国仍存在广泛的共同利益、在低政治领域依然有着深度合作的必要性和可能性，但在经济、科技、外交、战略与安全等议题上，中国未来面临的来自美国的压力将持续上升。

新版NSS究竟能为美国带来什么？在实施中会打多大折扣？将遭遇怎样的现实困难？会发挥出怎样的作用？这些问题目前还没有答案。本文仅仅是对新版NSS的一次速览概述，无论从学术还是政策角度，拜登政府的首份NSS都值得持续跟踪观察与更为深入的研究分析。

特别说明

文中关于“美国已将中国视作本国首要对手”的判断与相关观点来自作者陈李逸帆的硕士学位论文，该论文题目为《集中火力还是四面出击？——霸权国应对首要对手时的冲突策略选择》并于2022年4月通过中国社会科学院世界经济与政治研究所组织的硕士论文开题答辩。该论文的前期工作曾在2021年7月清华大学战略与研究中心组织的战略青年研讨会上以《霸权的“两难”与拜登政府的对外政策》展示汇报。

编：孙成昊

审：蔡依航

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1] 美国白宫：《国家安全战略（National Security Strategy）》，载白宫网站

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf，2022年10月13日，最后查询时间：2022年10月13日。

[2] 见《美国法典（Code of Laws of the United States of America）》，相关政府网站

https://uscode.house.gov/，最后查询时间：2022年10月13日。

[3] Antony J. Blinken：Release of the President’s National Security Strategy，载美国国务院网站

https://www.state.gov/release-of-the-presidents-national-security-strategy/， 2022年10月13日，最后查询时间：2022年10月13日。

[4] 美国白宫：On-the-Record Press Call by National Security Advisor Jake Sullivan Previewing the Biden-⁠Harris Administration’s National Security Strategy，载白宫网站

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/10/12/on-the-record-press-call-by-national-security-advisor-jake-sullivan-previewing-the-biden-harris-administrations-national-security-strategy/，2022年10月13日，最后查询时间：2022年10月13日。

[5] 美国白宫：Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on the Biden-⁠Harris Administration’s National Security Strategy，载白宫网站

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/10/13/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-the-biden-harris-administrations-national-security-strategy/，2022年10月13日，最后查询时间：2022年10月13日。

[6] Antony J. Blinken：The Administrations Approach to the People’s Republic of China，载美国国务院网站

https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/，2022年5月26日，最后查询时间：2022年7月20日。