本文是《美国观察》栏目推出的第31篇文章，主要对全球基础设施与投资伙伴关系协议（PGII）的特征及其面临的挑战进行探讨。
本文作者：张丁，南洋理工大学中国与全球治理专业硕士研究生
2022年6月26日于德国埃尔茂城堡召开的G7峰会上，美国宣布正式启动新的基建计划——全球基础设施与投资伙伴关系协议(Partnership for Global Infrastructure and Investment，简称PGII)，并承诺将在未来5年内为这一伙伴关系筹集2000亿美元的公共和私人资金，最终目标是到2027年从G7共同筹集近6000亿美元资金。[1]该协议的战略投资领域包括卫生和健康保障、数字连接、性别平等和公平、气候和能源安全四个方面。按照美国高级官员的说法，该计划旨在提供一种能够反映美西方“价值观、标准及商业途径的选择”。
这项新基建倡议听起来似乎十分熟悉，去年6月在英国举办的G7会议上，美国同样牵头过一项名为“重建美好世界”（Build Back Better World，简称B3W）的倡议。然而，B3W自推出后几乎毫无进展，在该计划宣布大约一年后，拜登政府对全球基础设施翻新工作的投入加起来只有微不足道的600万美元。[2]这与最初声明中承诺的数十亿美元相去甚远，在帮助发展中国家弥补基建所需的资金缺口面前不过是杯水车薪。此外，随着一项名为“重建美好未来”（Build Back Better）的立法受挫，B3W这个名字也被迫搁置。如今，拜登政府即将推行的PGII沿袭了B3W的价值观与核心议题，新协议在各界看来依然剑指中国，意在对抗中国“一带一路”倡议以及更广泛的基建投入。
一、“新瓶旧酒”：PGII相关特征
总体看，PGII“换汤不换药”，并无太多新意。但作为美国近些年来将竞争叙事向基建领域的延伸，新协议继承了此前类似基建协议的不少“遗产”，一些特征值得关注。
首先，相比B3W，PGII协议在资金与项目进展上更务实。B3W的既定目标是到2035年利用40万亿美元进行基础设施投资。然而，俄乌冲突、全球能源价格上涨以及美国国内的高通货膨胀影响了PGII未来的优先事项，在资金投入方面大幅消减至6000亿美元。
此外，在协议宣布之初，拜登就表示全球范围内已有数十个项目在进行中。例如，在卫生领域，美国与G7合作伙伴以及世界银行一起在塞内加尔投资建设一个新的大规模疫苗生产设施。在数字领域，美国将动员3.35 亿美元私人资金启动“数字投资计划” (Digital Invest Program) ，为非洲、亚洲和拉丁美洲提供安全的网络设备。在促进性别平等领域，美国承诺在五年内向世界银行的全球“儿童保育奖励基金” (Childcare Incentive Fund) 提供5000万美元。在气候和能源领域，美国政府刚刚促成两家美国公司在安哥拉投资20亿美元以建设新的太阳能项目。
其次，PGII继续彰显价值观色彩，并试图“定规立制”，争夺基建领域的标准与话语权。在启动仪式的讲话上，拜登称即将推广的新基建协议建立在G7所代表的国家和组织的“共同价值观”之上，并将让世界各地社区“看到与民主国家合作的具体好处”。
此前，美国在投资高质量基础设施的全球标准制定方面已取得了一些进展。2022年初，为了运行由美国及其“四方安全对话机制”（QUAD）国家共同创立的“蓝点网络计划”（Blue Dot Network），经合组织（OECD）发布了关于高质量基础设施投资的全球认证框架建议。[3]该框架的颁布将包含一套授予认证的国际标准以及相关的项目评分系统和审查过程，这被认为将“改变基础设施未来的游戏规则”。[4]
PGII的相关主张则强化了此前的标准。美国智库新美国安全中心（CNAS）高级研究员丽萨·柯蒂斯（Lisa Curtis）认为，G7国家虽然无法与“一带一路”倡议在实体项目中的投资水平相匹敌，但可以证明与民主国家合作将有助于确保投资的“透明、包容、公平和可持续”。[5]此外，美欧政策界还呼吁G7国家应制定互补的国内产业政策战略，以本国国情为依据输出民主价值观，从而更好地对冲中国的全球影响力。总之，PGII依然以“民主”定性，试图继续为基建领域制定高标准和新规则。
最后，PGII扬长避短，继续坚持以“软基建”为核心。PGII在有关数字基础设施和经济发展网络工具方面做出的承诺，是重要但容易被忽视的部分。传统基建强调实体领域的“硬基础设施建设”，然而在数字时代下，国家经济增长、社会进步与综合国力的提升离不开先进的数字技术与网络连接，大国在基建领域的影响力竞争也会逐步向有关数字连接和可持续发展目标相关的“软基建”方向转移。PGII在海底电信电缆、信息通信技术和相关的网络安全举措方面做出诸多承诺，映射出美欧对相关议题的重视。
二、PGII面临的潜在挑战
虽然美国展示出了在基建领域与中国竞争的积极态度与决心，但根据迈阿密大学政治学教授金德芳（June Teufel Dreyer）的说法，美国能否提供一个抗衡中国“一带一路”倡议的“可替代选项”，“不是关乎价值观，而是关乎实力与影响力”。[6]据统计，中国自2013年提出的“一带一路”倡议投资规模近1万亿美元，至今已和149个国家、32个国际组织签署3000多个合作项目。[7]基础设施建设是中国具有独特优势的领域，美国作为姗姗来迟的后来者，排挤“一带一路”倡议并非易事。PGII的有效落实还受到以下诸多方面的挑战。
第一，“人走政息”，协议连续性难以保证。从白宫发布的公告看，PGII目前仍处于总统备忘录状态。[8]这种不具约束力的行政举措很容易被下一个总统的行政令或其他备忘录进行修改或推翻。
当前，拜登的执政地位难言强势，尤其是今年的中期选举后，美国或将面临府会分治的局面。据美国“538”（FiveThirtyEight）网站对今年中期选举的最新预测显示，无论是在参议院还是众议院，共和党的胜算都大于民主党。随着中期选举的迫近，虽然仍有变数的可能，但民主党目前处境危急。[9]
拜登在此时宣布协议难免被诟病是为中期选举做出的象征性动作。此外，美国当前国内政治分裂难以弥合，自身“民主”持续遭受破坏。观察去年B3W下“重建美好未来”的艰难立法谈判，在美国政治愈发极化，共和党人反对意见强烈的情况下，民主党推行与基建相关的任何协议都将举步维艰。更何况，一旦民主党输掉2024年大选，谁也不能确定下一届政府将如何对待该协议，如果共和党执政，PGII或将伴随此届政府“人走政息”。
第二，“曲高和寡”，协议不符合受援国家实情。虽然美方声称PGII是一项“将为所有人带来回报的投资”，但协议难以回避是否满足发展中国家主要基建需求的问题。一些分析者认为，新协议脱离了大部分中低收入国家的现实，其所提出的相关领域议题不太可能为中低收入的发展中国家提供急需的基础设施。
受俄乌冲突、疫情反复和全球融资环境收紧等不利因素影响，处于中低收入的发展中国家面临更迫切的现实。美国及其盟友主张“高标准”基础设施建设，但受援国家真正需要的是“有无”，而不是“更好”的问题。在此情况下，美方向欠发达国家大肆宣传的“更优选择”无异于询问饥者“何不食肉糜”。因此，如果过于关注“标准、透明度和可持续性”，PGII便很可能重蹈覆辙，难以真正为受援国家解决实际问题。
第三，“力不从心”，资金来源及稳定性受到挑战。鉴于此前B3W雷声大雨点小，新协议从发展中国家角度看，可能存在资金落实的可信度问题。在具体实施方法上，PGII融资机制的构想是将政府资金与来自养老基金、私募股权基金和保险基金等私人资本相结合，[10]并依靠主权财富和全球发展基金等投资机构。然而，由于发展中国家急需的基础设施建设与必不可少的投资通常无利可图，私营部门对这些项目到底有多大的兴趣值得怀疑。
此外，为保证相关项目对规避风险的私人投资者更具吸引力，美国政府必须提供有效降低金融风险的工具。但PGII采取的方法类似一场赌博，将成功的前提寄托于可以减轻足够风险的官方融资，从而让私人资本更愿意投资于已确定的项目。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）研究员马修·古德曼（Matthew Goodman）认为，这种方法虽然理论上可行，但由于对发展中的新兴市场进行投资存在市场不透明、法治薄弱、宏观经济不稳定等更高的风险，“能否说服私人公司进行投资仍是一个悬而未决的问题”。因此，如果美国及其盟友不能确保资金的安全与营利性，市场与资本趋利避害的本质将会使PGII再次沦为纸上谈兵的空洞畅想。
第四，“事与愿违”，各方难以凝聚共识。此前B3W无疾而终的前车之鉴，使拜登政府的新基建协议在启动前夕就遭到国内的反对。6月22日，美国《外交事务》杂志网站发文称，“美国不应该照搬中国的‘一带一路’倡议，不应试图在中国的游戏里打败中国。”文章指出美国基建能力与中国的巨大差距，认为美国并没有做好投资和维护本国的实体基础设施，遑论去海外建设。[11]
除了国内批评者的不和谐声音，美国与G7合作盟友之间也不一定能保持团结一致。毕竟G7本身不是铁板一块，各国都有追逐自身国家利益的需求。在没有直接主权与安全冲突的情况下，欧洲国家为维持自身经济利益，不太可能在战略上滑向坚定对抗中国的轨道。例如，谋求“战略自主”的欧盟有着自己的盘算，更希望在非洲、拉丁美洲和东南亚地区提供有吸引力的替代方案，从而在竞争日益激烈的环境中处于有利地位。[12]
早在PGII宣布前，欧盟就提出了承诺3000亿欧元投资的“全球门户”（Global Gateway）计划。在亚洲，欧盟将印度作为其主要区域合作伙伴，并于2021年5月启动了欧盟-印度连通性伙伴关系（EU-India Connectivity Partnership）。[13]近期，欧盟在欧盟-非洲峰会上提出了1500亿投资计划，“欧洲团队”（Team Europe）机构也在与非洲联盟（AU）协商后准备建设一条高质量的基础设施项目管道。鉴于欧盟在基建领域影响范围的扩大和战略工具的升级，拜登政府的新基建协议在具体实操上与G7成员国是否存在利益冲突，以及是否具备解决相应矛盾的协调机制，都将考验协议的最终落实。如果美国与其盟友在倡议框架下各自逐利，那么PGII团结一致抗衡“一带一路”倡议的企图只会是一种“联合应对”的假象。
三、对中国的启示
当前，美国为重塑经济架构与稳固自身影响力，有进一步“安全化”基础设施建设领域的趋势。如果美方执意在基建上搞“军备竞赛”，只会进一步破坏国际安全秩序的稳定，加剧大国竞争下的全球市场割裂。然而，分裂的经济秩序并不会有利于各方互利共赢和“重建美好世界”的初衷。对于美方提出的新基建计划，中国外交部发言人回应称，中方始终欢迎一切有助于汇聚合力、促进全球基础设施建设的倡议，但反对打着基础设施建设旗号，推进地缘政治算计。“世界需要的是搭桥而不是拆桥，是互联互通而不是脱钩筑墙，是互利共赢而不是封闭排他。”[14]
如今，全球在能源安全、气候危机与公共卫生等领域面临日益严峻的共同挑战，新冠疫情与俄乌冲突等因素也冲击了全球抵御风险的能力。面对逆全球化下更不确定的国际环境，有更多国家愿意参与提供全球基础设施和公共产品，这无疑是件好事。有分析指出，在全球基建投资缺口巨大的背景下，美欧的新基建方案与“一带一路”倡议虽呈竞争关系，但两者发展定位不同、互补性较强，不太可能会产生替代效应。[15]
因此，中国既要警惕和防范美欧基建方案的排他性政治意图与替代动机，又应秉持开放包容理念，可考虑在项目实施层面与其开展务实合作。无论美国有着怎样的战略意图，中国都应该继续做好自己的事，不被美西方重塑地缘政治的战略意图所扰乱，继续利用好“一带一路”倡议的先发优势，应对好相关项目所面临的挑战，助推“新基建”赋能中国经济高质量发展。
编：申青青 审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）
参考文献
