作为南海和平稳定的建设性和主导性力量，中国长期致力于推进基于规则的南海海上秩序建设，通过不断推进《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称“《宣言》”）框架下的海上务实合作，以及正在进行的“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）磋商，以此将中国和南海沿岸国打造成海洋命运共同体，把南海建设成“和平、友谊、合作”之海。

《宣言》是中国同东盟国家于2002年共同签署的一份重要的政治文件，旨在缓和南海海上紧张局势，促进合作，增进中国与东盟之间的信任，为通过和平谈判、协商、合作等和平方式解决南海争议创造有利条件，体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿，标志着南海区域合作机制的初步建立。经过多年实践检验，中国与东盟各国均认为，《宣言》对维护本地区和平与安全、促进发展与合作作出了重要贡献。同时，《宣言》也为最终建立更具约束力的“准则”提供了必要的机制构架和经验教训。

与《宣言》不同，正在磋商中的“准则”，其意义不仅在于管控海上危机和积累互信，更将为规范相关方海上行为和举措、明确“什么能做、什么不能做”“什么该做、什么不该做”以及危机管控做出制度性安排。随着“准则”的最终达成，南海由“乱”到“治”的新秩序有望实现。

但限于一些主客观制约因素，无论是《宣言》落实，还是“准则”磋商，南海海洋合作与治理的制度与规则建设都面临诸多挑战和困难。比如，虽然《宣言》为各方缓和紧张关系、开展合作搭建了重要平台，并在许多功能性合作方面取得了一些进展，但其作为不具有法律约束力的政治文件又使其有效性的发挥大打折扣。而“准则”的全面达成也充满着未知和不确定。尤其是在“准则”达成前的窗口期，部分声索国围绕岛礁扩建、渔业纠纷、单边油气资源开发的冲突显著上升，使争端相关方彼此心存警惕，互信受到削弱，对南海海上合作造成了新的阻碍，而且美国等域外国家的干扰和该地区的大国博弈加剧也分散了域内国家的注意力，使正在进行中的南海海洋合作与治理的制度与规则建设推进面临前所未有的困难。

南海兼具国际重要航道、重要渔场、油气资源富集海域等多重特性，同时又存在错综复杂的海上岛礁领土和划界主张争议及地缘政治竞争。就当前南海海洋合作的可行领域而言，从目前中国与南海沿岸国的互信水平和利益关切的实际来看，可遵循“先双边后多边”“从非敏感到低敏感”的原则，在渔业、环保、保护公海生物多样性协定（BBNJ）框架下的部分目标三大领域争取达成合作目标、推进合作进程。

关于渔业领域的合作。南海渔业关乎沿岸各国数以百万计的渔民及渔业人口生计，也攸关本地区食品安全，沿岸各国有义务按照《联合国海洋法公约》关于闭海、半闭海的有关规定和《宣言》确立的原则与规范，开展海洋生态保护合作。然而，当前南海沿岸国尚未就渔业问题作出妥善安排，南海渔业资源缺乏全面和权威的数据，这无疑会妨碍沿岸国制定国内渔业政策和在本地区内建立捕捞规则的努力。针对南海的渔业合作，可选择从争议海域的渔业资源联合调查开始，再逐步建立区域渔业资源养护制度，规范捕捞作业方式和渔具，一步一个脚印向前迈进，具有现实意义。2022年，由中国、印尼、马来西亚、菲律宾和越南的科学家及官员共同发布首份南海渔业资源联合分析报告，聚焦南海一种重要的跨界鱼类——鲣鱼，调查发现对鲣鱼的幼体捕捞仍是一大风险。这份渔业资源联合分析报告正是区域合作促进渔业资源管理迈出的重要一步，有必要将其机制化。前不久，菲律宾前国家安全顾问卡洛斯在接受媒体采访时就表示，南海沿岸国应该协商制定一个“渔业协议”，根据协议，所有国家都可以共同宣布休渔期。

关于在环保领域的合作。海洋仍将是21世纪全球经济增长的主要载体。世界各国应齐心协力在“保护”与“发展”之间找到平衡，避免全球海洋“公地悲剧”。当前南海也同样面临气候变化对海洋生态系统产生的影响，如海水变暖、海洋脱氧、海洋酸化，以及海洋塑料污染等挑战。尽管通过一系列的地区制度安排，中国与东盟国家在促进海洋环保合作上取得了一定共识，但依然存在缺乏先进的管理战略和技术、多边环境保护协定不完善、一些环境挑战不可逆的消极因素尚未显现等问题。鉴于此，南海沿岸国可借鉴地中海、里海和加勒比海沿岸国的合作经验，遵循“主张最小化、合作最大化”的原则，尽早研究商签“南海环保公约”的可行路径，以珊瑚礁修复、海洋垃圾治理、海洋生物多样性保护、渔业资源可持续发展等为主要内容，从微塑料垃圾治理起步，通过借鉴发达国家和其他海域的成功经验，选择各方都能接受的海域先行先试，取得成功后再逐步扩大海域适用范围，逐步构建南海区域海洋生态环境治理与合作机制。

关于未来BBNJ框架下的合作。历经19年，2023年6月19日，《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ，以下简称“《协定》”）获得各方协商一致通过，并决定于9月20日联大高级别会议期间正式开放签署。《协定》是《联合国海洋法公约》框架下的第三个执行协定，为占全球海洋面积近70%的公海和国际海底区域中的海洋生物多样性的养护和可持续利用建章立制，对各国深远海利益和全球海洋治理影响重大。鉴于南海部分海域仍存在划界主张争议，“国家管辖海域”尚不确定，但不妨碍南海沿岸国在《协定》建立的海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让四大制度下，学习先进的包括海洋保护区在内的划区管理工具和环境影响评价手段，提升养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性方面的海洋科学和技术能力。《协定》明确不妨害一国主权、主权权利和管辖权，排除司法机构对国家管辖海域法律地位相关争端的管辖权，排除在争议海域设立保护区，并且在确保国家对环境影响评价主导权和决策权的同时增强环评透明度，上述规定使南海沿岸国在国家管辖范围以外的非争议区域的海洋生物多样性养护和可持续利用有章可循，也为南海沿岸国在国家管辖范围以外的争议区域推进海洋生态养护的安排提供了依据。

我认为，南海海洋合作与治理的重点在于能力建设，可以从三方面着手：

一是探索深海领域的多边合作。海南是中国最为临近深海的地区，有条件加强对深海能源、深海生物资源、深海矿产资源的研究与开发利用，加深中国对深海科学与前沿的认知水平。支持中科院三亚深海所建立“中国-东盟深海科考中心”。以《协定》通过为契机，推动南海沿岸国在养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性方面的海洋科学和技术能力，增加南海域内国家在深海科考上的认知水平和能力建设。

二是建设可共享的信息数据库。以珊瑚礁修复、海洋垃圾治理、海洋生物多样性保护、渔业资源可持续发展等为主要内容，通过渔业资源调查和数据共享、建立公共治理责任与义务落实等制度，推动南海海洋治理和环境保护走在世界前列。此外，国际社会应支持涉海非政府组织、智库和科研机构，发挥为政府间磋商及各国政府部门决策过程提供科学调查数据、咨询建议、海洋信息的跨国和跨部门共享的作用。

三是南海沿岸国应加强《联合国海洋法公约》框架下的合作，推进联合执法及人才培养。南海沿岸国面临着不少共同的海洋开发与保护难题，各国应在海洋执法、渔业资源养护和海洋渔业养殖等方面加强政府部门间的沟通和经验共享与技术交流。中越北部湾联合执法是其中一个成功案例，到目前中越两军已开展北部湾联合巡逻33次，两国海上执法部门开展联合巡航25次，保证了相关海域渔业生产有序进行，加强了两国海上执法部门的协作能力。此外，由“中国-东南亚南海研究中心”主办的“中国-东盟海洋治理研修项目”从2016年启动以来，连续举办了五期，目前已成为中国和东盟国家海洋治理领域人才培养和学术交流的机制化平台。主办单位也有意继续这一广受欢迎的培训项目。

本文是作者2023年6月28日在“东亚海洋合作平台青岛论坛”上的发言，后于7月5日发表于《环球时报》。