胡波：“南海战略态势感知计划”主任、清华大学战略与安全研究中心客座研究员

自2019年下半年开始，南海局势进入新一轮动荡，而新冠疫情以来，部分争议方和域外国家变得日益焦虑，各种军事、外交和经济动作不断，南海形势愈发紧张，各大媒体甚至都在谈论中美南海战争。影响南海局势的因素究竟有哪些?未来最可能的发展走向是什么样的？这些都需要做冷静评估。

中美军事竞争风险加剧，但爆发主动性战争的概率仍然很低

长期观察南海局势的研究者们几乎一致认为，中美矛盾已经成为左右南海局势发展的最大变量。出于中美战略竞争的考虑，10余年来，美国在南海争议问题上的立场已经从“相对中立”到“选边站”，直至“直接介入”，其政策着力点也已经从原来的管控争议、利用争议，演变为制造争议和鼓励摩擦。在军事上，美国也已经从战略、战术和操作层面都加大了针对中国的各种准备。

中美竞争中，中国是相对被动的一方。主观上，中国并不希望在包括南海的周边地区与美国进行地缘政治竞争，“地缘竞争”在中国的政策和智库圈子都不算是个好词，中国总体上是克制的。但中方克制政策的问题在于，即便其没有挑战美国的战略意图，但中国在南海的维权行动和力量发展本身即会被美国看成是对其亚太海上主导地位的威胁。中方可以控制自身在南海的主动行动和主动作为，然而，只要中国保持目前的崛起势头，其力量和能力就会不断增长，而这即会被美国等国视为中国意图挑战美国地位甚至控制整个南海。而且，面对美国在南海愈来愈强的军事存在和活动，中方也不可能等闲视之，必然会采取相应的反制措施。

因此，长期来看，中美在南海的矛盾加剧难以避免。现在的不确定性是，这种竞争是否能够得到一定的控制？双方是否会以战争的方式进行摊牌？

|  图为在“雪龙”号上拍摄的南海晚霞

中美竞争确有“失控”的风险和迹象，关于战争风险，可以用三句话来说明：一是“大打”基本缺乏可行性。中美都是核大国，都有打击对方的庞大常规武器库；虽然在闹“脱钩”，但中美经济社会的相互依存仍然错综复杂。两国军队当然会做各种最坏打算，但任何一方都不希望发生与对方的大规模军事冲突。

二是中小规模摩擦暂时缺乏决心。在目前的南海、台海的复杂形势下，无法排除这样的可能：为打破目前的僵局，给中国国内外造成很大的影响，掣肘中国的海上崛起，美国希望在它选定的时间和地点，与中国发生一场可控的冲突。这场冲突可能持续时间很短，（指战舰、军机等）几个小时甚至几分钟，有激烈的电子对抗或短暂的开交火，涉及的主要作战平台数目不多，可能是个位数的。但美军现在面临的问题是，它并不知道中国政府和人民解放军会如何反应，对挑衅行动造成的后果是否真正可控、不致引发大规模武装冲突缺乏把握。

三是意外冲突的风险在升高。与猜测中美双方的意图相比，发生意外事件的可能性更值得关注。中美两军每天都会在海上发生数起海空相遇事件。虽然绝大多数互动是专业、安全的，发生摩擦的风险仍在急剧升高。根本的问题是，现实中的中美海空相遇的很多是有意而为的，对抗性本来就比较强。另外，由于中美关系恶化和美国自身的内部矛盾，美国政客“甩锅中国”和对中国强硬已成“时尚”，如果因为大选导致美国国内矛盾激化，其政军体制出现混乱状态，美军指挥链条出了问题，极端势力就可能在南海等方向采取冒险行动。

岛礁争议可控，但海域划界问题趋于紧张

2002年的《南海各方行为宣言》签署后，虽然争议各方互相指责，但都遵守了“不新占无人岛礁”的共识，岛礁控守的现状基本得到了保持。但随着各国依据《联合国海洋法公约》有关专属经济区和大陆架制度的实践，海域划界之争自2009年以来就愈演愈烈。

2016年7月12日，“南海仲裁案”裁决结果出台后，越南、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚开始调整自己的政策，基本上否定与中国在南海中南部存在任何的划界争议。如果说之前还有些隐晦和遮遮掩掩，那么2019年12月12日马来西亚的外大陆架划提案则刺激相关国家高调引用“南海仲裁案”裁决结果，并出现了一轮罕见的外交照会战。

2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了其2017年即已制作完成的沙巴州向北延伸的200海里外大陆架外部界限申请。其地理范围涵盖了南沙群岛大部分海域，与中国所主张的南海“断续线”及南沙群岛可享有的200海里专属经济区和大陆架重叠，同时涉及南沙群岛部分岛礁是作为南沙群岛领土整体的一部分还是作为大陆架一部分的地位及归属问题。对此，中国于同日向联合国秘书长递交照会，重申“中国对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛享有主权；南海诸岛享有内水、领海毗连区；南沙群岛享有专属经济区和大陆架；中国在南海享有历史性权利。

随后，越南、印尼、美国、马来西亚、英国、澳大利亚和英法德三国纷纷向联合国提交照会，认为中国在南海主张的历史性权利超出《公约》，不符合《公约》所反映的一般国际法，并反对中国在南海以群岛整体主张海洋权利。

|  西沙永乐群岛上的广金岛

除外交行动外，在仲裁案裁决结果和域外国家的鼓励之下，越南、马来西亚和印尼等国在争议区域的行动也愈发大胆和激进，频频挑起渔业冲突和进行单边油气开发。

而在中国看来，这些争议由来已久，中国对“南海仲裁案”奉行“不接受、不参与和不承认”的三不政策，且国际上多数国家并不认可仲裁案的做法和裁决。如果有任何国家漠视争议存在，采取单方面侵权措施，中国不得不用行动来证明争议的存在。

未来，以单边油气资源开发和渔业活动为主要摩擦点的海域划界之争还将继续发酵，暂时看不到缓解的可能。

南海规则和秩序之争短期内难见分晓

中国、美国和东盟是影响东南亚地区秩序走向的三大主要力量，短期内，三方很难找到最大公约数，而任何一方也很难发挥主导作用。中国的传统影响主要在政治和经济层面，安全影响较弱；美国对东盟国家的安全影响很大，而政治经济影响则相对弱；东盟内部，因为不同的国家在南海问题上看法不同，导致其内部有较大撕裂，很难在该问题上发挥领导作用。

中国和东盟国家正在进行的“南海行为准则”的磋商是构建开放型区域秩序的积极尝试，目前已经进行到第二读。由于新冠疫情的影响，三年（2021年）内完成磋商的愿景恐难以达成。COC谈判已经进入实质磋商阶段，难度也在加大。因为随着实质条款会涉及到谈判各方的切身利益，讨价还价的难度和复杂程度可想而知。

中国虽然对外宣示了3年的谈判期限，但这仅仅是中国的愿望和决心，具体能否尽快谈成，还取决于各东盟国家的意愿是否同步。目前，越南等部分相关方态度较为激进，提出了很多不切实际的方案，谈判诚意很值得怀疑。

另外，美国等域外大国的态度发生了较大变化。特别是，美国将准则的磋商和成功看成是中国影响力的上升，而这是美国不愿意看到的，因此，其对准则磋商的态度发生了严重倒退，从原来的“积极支持”、“消极观望”到“直接反对”。美国通过公开表态和多边及双边平台，不断渲染“中国控制磋商进程、建立排他性秩序”，给准则磋商带来了新的变数。

需要指出的是，即便准则磋商顺利完成，我们也不宜对其寄予过高期望。中国多次重申，“准则不是解决南海争议问题的平台”。准则能一定程度上规范各国行为、增进互信和管控分歧，但确有自身的局限性。

面对美国搞的“印太战略”和印太“海洋安全合作倡议”，多数东南亚国家明确表示不愿意参加排他性的安全机制，但对借助美国资源加强自身能力建设却都未拒绝，美国与东南亚国家的军事安全合作正在不断加深。

在美国致力于在该地区搞大国竞争，图谋建立排他性海洋安全秩序的背景下，围绕南海的规则与秩序的竞争会日益激烈，三方的折冲会使得该地区长期处于“亚秩序状态”，即该地区缺乏一种公认的或有效的强有力秩序。在总体和平竞赛的前提下，各方的动作都会受到较大限制，都有兴趣加强危机管控，自然也就不是完全的“无政府状态”，南海形势将继续在“丛林法则”和“共同的家园”之间徘徊。

总之，未来一段时期，大国竞争、海域划界摩擦和秩序博弈都会出现不同程度的加剧，谈判和妥协都会愈发困难。大概率，这种竞争和博弈有望保持总体和平可控，但不确定因素正在增多。另外，南海作为一个区域热点，将极大消耗相关国家的军事、执法和外交资源。

本文来源于《人民论坛·学术前沿》2021年第3期