栾文韬：清华大学中美关系研究中心研究专员

聂正楠：清华大学战略与安全研究中心博士后

1月13日美国国会两党领导人达成“延续决议案”（Continuing Resolution，简称CR），将政府停摆日期延迟至3月份。如果新决议在国会参众两院通过，这将成为国会自去年 9 月以来达成的第三份短期支出协议，同时也意味着两党尝试一次性整体通过2024年财年（2023年10月1日至2024年9月30日）拨款法案的努力再次失败。此前，在1月7日美国国会众议院议长、共和党人迈克·约翰逊（Mike Johnson）与参议院多数党领袖、民主党人查尔斯·舒默（Charles Schumer）曾就总额达1.59万亿美元的2024财年支出协议达成一致。

美国国会为摆脱政府关门危机，越来越频繁地使用“延续决议案”作为临时解决方法是美国近年来政治不断极化的写照。这种不断出现的困局影响了美国全球战略布局和政策执行，削弱了美国在全球事务中的政治影响力和声誉。

所剩无几的时间

近20年来，美国上一次在财政年度开始前即通过全年拨款法案是1997财年。在其他财年，美国国会多次使用“延续决议”，且延续时间均在数十天以上，如在2014、2015、2016、2020、2021和2023财年中，每年约四分之一的时间凭借“延续决议”为政府提供资金。2018、2019财年有三分之一以上的时间里使用了“延续决议”。2022财年则有近一半的时间使用了“延续决议”。

美国国会2023年11月中旬通过了为联邦政府拨款的“分段式”临时法案。法案设置“梯形”时限，向大约20%的联邦政府机构拨款至2024年1月19日，涉及农业、能源和水资源发展、军队建设和退伍军人事务、交通住房和城市发展等项目，为另外大约80%的机构拨款至2月2日，而在整个2024财年国会需通过12部长期拨款法案来为政府运转提供足够预算。从2024年1月7日两党领导人达成协议到1月19日只有短短12天，意味着留给美国参众两院审议通过长期拨款法案的时间所剩无几。

为尽可能多地满足党派利益，共和党控制的众议院时常在临近最后期限的日期才将冗长的议案文本递送至参议院并催促审核通过，参议院议员对此怨声载道。参议院共和党籍少数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）表示，在参议院做最简单的事都需要一周，这一点众议院同僚“时常不理解”。

由于参众两院审议程序不同，法案在参议院获批一般要比在众议院耗时更长。麦康奈尔认为，参议院已经来不及审核1月7日达成的2024财年支出协议的全部项目，两党应尽快商定通过临时拨款法案相关事项。参议院拨款委员会民主党籍主席帕蒂·默里（Patty Murray）也表态支持通过临时拨款法案。她指出，“我们正马不停蹄地完成对长期拨款法案的审议，但明显时间紧迫。”美国管理和预算办公室（OMB）主任沙兰达·杨（Shalanda Young）对避免政府关门“并不乐观”。

难以弥合的两党分歧

按照美国总统拜登2023年上半年与时任众议院共和党籍议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）谈妥的债务上限和支出协议，为让国会两党都同意暂停联邦债务上限生效，2024财年联邦政府开支总额不得超过1.59万亿美元。然而，麦卡锡也因此在众议院遭共和党内部以最右翼团体“自由核心小组”(Freedom Caucus)为首的强硬派反对。这也是导致麦卡锡最终被罢免议长一职的主要因素之一。

今年1月7日，麦卡锡的继任者、现任众议长约翰逊与参议院民主党领袖舒默就2024财年1.59万亿美元的支出计划达成一致。但是，关于这笔钱具体怎么花，两党却有不同说法：按照约翰逊的版本，其中8860亿美元用于国防支出，7040亿美元用于非国防支出；而按照舒默和众议院民主党领袖杰弗里斯（Hakeem Jeffries）的说法，2024财年非国防支出预算为7727亿美元，金额与约翰逊公布的数字有所出入。一名国会民主党议员助手表示，两者差额为“调整部分”。而所谓的“调整部分”能否在1月19日前达成两党共识，目前看来两党对此均不抱期待。

目前，两党对此所能达成的共识是将矛盾后置，让原先预估1月19日停摆的政府机构持续运作到3月1日；2月2日停摆的机构运作至3月8日，使议员有时间就预算的更多细节达成共识。

尽管两党主要领导人均支持通过“延续决议”暂缓危机，避免政府停摆，但共和党内的强硬派对1月7日达成的协议并不买账。“自由核心小组”再次出手，通过社交平台指出，约翰逊与舒默达成的协议是“彻底的失败”，甚至比他们先前预想的还糟。参众两院强硬派共和党人不断响应“自由核心小组”，要求利用削减国内优先事项的可能性作为筹码，换取民主党在美墨边境以及非法移民问题上的让步。

得克萨斯州共和党众议员奇普·罗伊（Chip Roy）1月2日曾致信其党内同僚，敦促他们在总统拜登签署共和党边境安全法案或类似法案成为法律之前，不要支持为政府提供资金。佐治亚州共和党众议员马乔里·泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene)等多名右翼成员将约翰逊与舒默达成的协议视为对民主党示弱，敦促更大幅度地削减联邦预算，加入更加严格的移民政策和边境管制以及限制堕胎等事项。

对共和党人来说，在移民限制和边境管控方面坚持立场，可保证选民基本盘。民主党人对此则坚决反对，并表示不会支持任何包含这些附加政策的预算立法，将之称为“毒丸”（poison pills）。参议院拨款委员会主席、华盛顿州民主党议员帕蒂·默里承认，“如果众议院共和党人坚持推行我们都知道是行不通的党派‘毒丸’计划，我们将无法完成任何法案。”

在大选年民主党政府为了赢得连任，会尽最大可能竭力避免政府停摆等影响选情的局面。众议院议长约翰逊去年曾承诺，如果全年资金和实质性政策改革没有取得真正进展，他将反对短期支出协议。然而，随着政府停摆危机迫在眉睫，本身被质疑为“美国140年以来从政经验最少的众议长”约翰逊亟需客观的政绩体现执政能力，也不得不改变在此问题上的立场。

为了避免政府停摆，约翰逊甚至联络了共和党保守派的“精神导师”——前总统特朗普。1月10日约翰逊在接受美国知名保守派媒体人休·休伊特 (Hugh Hewitt) 采访时透露，他正在试图给特朗普打电话，向他阐述协议细节，希望以特朗普的支持换取“自由核心小组”在“延续决议”上的让步。

对于约翰逊来说，这一决定可能会带来被罢免的政治危险。1月11日，以南卡罗来纳州共和党众议员拉尔夫·诺曼和佐治亚州共和党众议员马乔里·格林为代表的众议院保守派就曾威胁，如果约翰逊不改变与舒默7日达成的协议，他们将仿照罢免前议长麦卡锡的先例将其罢免。

频繁的停摆危机与盟友的疑虑

美国联邦政府停摆并不罕见。1976年至今联邦政府总共关门21次，持续时间在1天至数十天不等。政府关门大部分发生在共和党总统任内，且国会基本处于两党分治状态。最近一次也是历史上最长的一次联邦政府“停摆”发生于特朗普执政期间，自2018年12月22日至2019年1月26日持续了35天。

联邦政府财政预算案越来越难在国会通过，频繁出现政府关门危机，并越来越多地使用“延续决议案”作为临时解决方法反映了美国近年来政治不断极化的趋势。有中国学者指出，当今美国政治在冷战后两党极化的基础上出现了共和党内部的进一步分裂和极化，衍生为一种“双重极化”（two-level polarization）结构，从而恶化了美国国内的政治生态，形成了民主党与共和党、共和党建制派-全球主义者与反建制派-本土主义者之间的尖锐对立和冲突。

从战略层面而言，自去年9月频繁出现的政府停摆危机，迟滞了美国在重要地区和问题上的战略布局和政策执行，使美国的盟友和伙伴对美国的政治稳定性和决策能力产生怀疑。不可持续的政府支出干扰了美国在东欧以乌克兰牵制俄罗斯，在中东以以色列牵制阿拉伯国家的战略布局。众议院共和党“自由核心小组”在援助乌克兰和以色列问题上的强硬立场影响了其他共和党人的态度，迫使美国参议院在去年12月7日否决了向乌克兰和以色列提供1105亿美元新资金的计划。2024年1月11日美国宣布对乌军事援助“已经停止”。

频繁的政府停摆危机也直接影响美国的国防预算和军事支出，挫伤军人士气的同时也使得相关军事行动无法正常开展。区别于一般政府部门，无论政府是否关闭，军人都必须时刻承担保卫国家利益的职责。如果政府停摆，美国130万现役军人将降薪或者无薪。美国许多军人及其家人靠工资过活，没有办法应对突然的工资削减。国会频繁使用“延续决议案”作为临时解决方法为这些家庭提供了暂时的缓解，但军人工资的不确定性和不可持续性问题没有得到根本性解决，这对军人士气和战备状态造成了真正的打击。

频繁使用短期政府支出协议也降低了军队规划和使用资金的能力。如果没有全年拨款，国防部无法启动新计划或启动合同，从而限制了短期和长期规划。负责采购和维护的国防部副部长威廉·拉普兰特(William LaPlante)表示，即使国会通过临时预算，这种不确定性仍然对训练项目的正常开展带来难以估量的损失。

本文2024年1月17日首发于“澎湃新闻”