孙成昊：清华大学战略与安全研究中心助理研究员

张丁：民智国际研究院助理研究员

新报告中所折射出的威胁感知与力求必胜的竞赢策略，一定程度上反映了美国的战略焦虑。究其本质，尽管报告增加了针对全球合作的篇幅和内容，但拜登政府在对华战略竞争问题上的认知并未超越特朗普，正愈发将双边关系的光谱向竞争推移。

一般而言，美国《国家安全战略》报告代表政府对国家安全和对外战略的顶层设计和未来设想，也是美国政府各机构围绕对外战略部署工作的重要指南。去年3月拜登政府率先发布的《临时国家安全指南》，可以视为《国家安全战略》报告的预览版，它初步勾勒了新一届政府国家安全战略的大体轮廓。

今年10月新版《国家安全战略》报告姗姗来迟。值得注意的是，报告公布时美国所处的背景极为复杂，大国博弈日趋激烈，乌克兰危机持续发酵，中期选举迫在眉睫，国内经济面临通货膨胀等重重挑战。此时，美国亟需一份内外战略设计的引领。不过该报告中的诸多政策已在推出前渐次铺开，新版报告与其说是一份战略指南，不如说是对拜登第一任期接近半程时的阶段性总结。

▲白宫发布的《国家安全战略》报告封面。

相比特朗普政府2017年推出的《国家安全战略》报告，新版报告内容更丰富，结构更复杂，折射出拜登政府面对时代变局的“战略三观”——国际观、地区观和中国观。

“决定性的十年”

在对国际形势的认知上，拜登政府延续特朗普政府的核心理念，但也承认当前世界本身的复杂性。根据这份报告，美国和世界必须应对两大战略挑战，一是后冷战时代已彻底结束，当今世界已步入大国竞争；二是世界仍然面临诸多跨国界的共同挑战，需合力应对。

新版战略报告的主要愿景仍是重塑美国全球领导地位，实现和捍卫美式民主价值观。“竞赢”（outcompete）或“智胜”（outmaneuver）战略竞争者，应对共同挑战和塑造路径规则，将是实现目标的手段。这意味着拜登政府承袭了前任政府对世界重回“丛林法则”的悲观判断，所不同在于，战略竞争的全球性令其看到“竞争”不能完全定义世界趋势，美国仍应在弱政治领域谋求全球合作。

此外，拜登政府还强调美国应对世界变局的紧迫性。全文夸大的威胁感知，也反映出美国战略界的不安。新报告首次为大国战略竞争框定期限，文中六次提及“决定性的十年”（decisive decade），认为地缘政治竞争的条款将会在未来最初几年确定。

优先事项和双轨政策

新版报告中的地区战略倡导与盟友和合作伙伴的积极接触，体现出以下特征：

在战略定位上，报告区分了针对不同接触地区的优先主次。印太地区仍是重点，促进“自由开放”被放在地区战略的首位。报告也强调与欧洲盟友联合，呼吁扩大和深化跨大西洋纽带。这也是在联合盟友推动大国竞争、应对乌克兰危机动机下的选择，而西半球、中东、非洲等议题被往后排。

在战略目标上，报告重视地区间的关联性，强调通过各方合作以实现全球性议程。例如，报告呼吁印太国家与欧盟国家建立更紧密的联系，从而在印太与跨大西洋两个方向实现联动，增强集体合力。比较此前“美国优先”的策略，拜登政府并不认为盟伴是某种负担，而将其视为战略资产，采取更为鲜明的协同路径以形成竞争协作力，同时为解决共同挑战塑造全球战略环境。

在战略路径上，报告提出以“双轨”政策（Dual-track approach）作为驱动与平衡机制，确保在战略竞争下加强国际合作。一方面，报告提出将与包括竞争对手在内的国家就共同挑战开展合作；另一方面，主张进一步与联盟核心的民主国家建立强大、有韧性、相互加强的关系网格（latticework）。

对华战略定义

报告展现的“中国观”并没有出乎意料之处，仍是拜登政府一直以来的对华思路。报告一方面承袭和升级了特朗普政府对华定位和主张，另一方面也对拜登执政后的对华政策进行了概括总结。

一是从战略目标上看，美国再次明确“竞赢”是核心目标。对华定位呼应了当前美国政府世界观中的重要部分，即大国竞争全面回归，而中国显然是定义竞争态势的重要行为体。

二是从战略手法上看，拜登政府将继续贯彻此前提出的对华政策“投资、协同、竞争”的“三点论”。报告对此并没有做出太大调整，这三点分别以不同形式体现在“投资自身实力”、“地区战略”与“全球优先事项”等章节中。报告多次强调未来十年将是决定性的，凸显美国方面对华竞争的强烈焦虑感。

三是拜登政府既想绑定中俄，又想有所区分。自乌克兰危机升级以来，拜登政府就一直在渲染“中俄绑定论”，借这次危机制造和渲染“民主对威权”的叙事，试图在意识形态上制造全球分裂。报告在“全球优先事项”中将中俄并列陈述是又一次新尝试。同时，拜登政府不愿将中俄完全划上等号，认为中国是需要“竞赢”的，而俄罗斯是需要“约束”的。这反映出拜登政府对中俄两国挑战的不同认知，中国是长期的、更具影响力的挑战，而俄罗斯是更短期的、更具紧迫性的挑战。

报告设想的对华政策谋求一种鱼与熊掌兼得的理想状态，希望美国能以和平方式赢得对华战略竞争。这种设想存在明显矛盾。报告既把中国定义为“最大的地缘政治挑战”，又肯定“和平共存”的可能性，并声称“不寻求让竞争转变为对抗或新冷战”，但它却没有提供走好这一平衡木的现实路径，仍更多强调如何与中国竞争甚至是挤压中国影响力。这并非华盛顿想象中的“双轨”政策。

因此，“战略三观”最大的重叠因素就是“中国”，而“竞争”一词是贯穿其中的主旋律。总体而言，新版报告在框架和结构上做到了推陈出新，但内容乏善可陈，是对拜登执政后美国国家安全政策与行动的盘点与总结，也始终无法跳出“战略竞争”的窠臼。

美国战略界曾认为当前的中美关系犹如一场牌局，而美国是手握更多好牌的一方。然而，新报告中所折射出的威胁感知与力求必胜的竞赢策略，一定程度上反映了美国的战略焦虑。究其本质，尽管报告增加了针对全球合作的篇幅和内容，但拜登政府在对华战略竞争问题上的认知并未超越特朗普，正愈发将双边关系的光谱向竞争推移。这对于遏阻两国走向全面对抗并无益处，也无法对世界和平与发展做出真正贡献。

文章2022年10月21日首发于“中美聚焦”