陈琪：清华大学战略与安全研究中心秘书长、社科学院教授
薛静：清华大学中美关系研究中心特约研究员
2021年2月18日，工人们在美国得克萨斯州敖德萨准备修理电线杆。 新华社图
2月14日，一场罕见的极端寒潮侵袭美国，导致全美三分之一地区的气温低至冰点以下，超过两亿人处在寒潮警报的范围之内，包括阿拉巴马、得克萨斯在内的7个州进入紧急状态。得克萨斯成为这场30年最严寒灾害天气的中心，电力系统遭到严重破坏，超过430万户家庭断电，1400万人停水，电价飙升近200倍，数十人因严寒而冻死。
得克萨斯州因寒潮而导致大规模停电事件引发了美国内外的持续热议。特别是得克萨斯州科罗拉多市市长蒂姆-博伊德在推特上发文声称，市政府的责任不是救助受灾民众，这个时候人应该全凭本事想办法活下来，而不是伸手向政府要钱，“适者生存，弱者才会被淘汰”，这一惊悚言论引起了广泛的关注。虽然该名官员很快辞职，但在得克萨斯当地和美国其他地区并没有出现对政府执政能力和责任的严重质疑。
联系到美国因新冠疫情迄今已造成超过五十万的人员损失，这一令任何国家都难以接受的事实却被美国民众淡然处之，似乎体现出美国民众对于政府超乎想象的容忍力。而与此同时，仍有很多美国人在为政府是否有权力强制要求民众戴口罩而争执不休。这无疑令很多中国人难以理解美国政治观念中政府的角色和与民众的关系。本文试图粗略梳理一下美国政治制度的观念基础及其衍生的基本政治实践，从而提供观察美国政治的一个角度。
来自宗教的“民主”
美国官方一直标榜其政治的基本原则奠基于“民主”，更是有不少政治学者将其追溯到古希腊的民主观念（比如，拉塞尔柯克的《美国秩序的根基》）。事实上，此民主非彼民主，美国的民主思想来源是马丁·路德宗教改革之后出现的“平等”观念。这种观念与其说是一种政治思想，不如说是一种宗教信条更为切实。马丁·路德主张每个教徒在上帝面前都是平等的，可以不通过任何其他媒介直接与上帝沟通，而上帝也直接对每一个信徒负责。马丁·路德的宗教改革宗旨是为了推翻天主教会对于民众的精神垄断，于是用“圣经无误论”取代“教皇无误论”，以“平等”来反抗等级森严的天主教会。这既可以看成是一场反威权运动，同时也是自基督教会建立之后多次出现的原教旨主义改革运动的又一次回归。
经过多年的大小冲突甚至战争，欧洲各国终于不得不在1648年签署了《威斯特伐利亚条约》。此条约不仅被视为现代国际关系的开端，更是基督教世界内部又一次重大分裂的体现。从此，新教获得了合法地位，并根据其主张的平等原则，改变了以往由教会来任命牧师的传统，因为新教的牧师往往由教徒自己选举产生。“平等”的观念于是演化出“民主”观念，而“民主”的观念又因此被固化为“选举”这种形式。在这个阶段，选举仍限制于宗教范畴之内，尚未渗透到世俗领域当中。
众所周知，美国立国的基本政治观念和原则来自17世纪左右从英格兰移民新大陆新英格兰地区的清教徒群体。清教徒不仅仅是新教教徒，更是新教教徒当中比较激进的一部分。清教徒深受加尔文教派的影响，一方面强烈反对任何宗教权威（反对英国国王作为英国圣公会的领袖），另一方面对基督教抱有异常虔诚的信仰。这种信仰如此深刻，甚至展现出相当程度的严酷和排外。
就如之前加尔文掌管的日内瓦一样，不仅对所有教徒实行严苛的宗教统治，对任何与其信仰不同的人不惜肆意迫害和追杀（参考雅克巴尔赞《从黎明到衰落》）。新英格兰的清教徒定居后，在社区内并没有成形的法律制度，而是用宗教戒律代替法律进行管理。在公共活动逐渐增加和扩大的情况下，需要一些为公共事务服务的人员和制度。在此过程中，宗教中的“民主”观念和制度自然而然地渗透到世俗体系。既然关于“神圣”的精神生活的牧师都是选举产生，“非神圣”的政府官员毫无疑问地也应由民主选举产生，这是美国政治当中民主选举的合法性来源。
托克维尔在他的名著《论美国的民主》一书中浓墨重笔地描述了美国政治在19世纪中叶突出的“自治”特点，直到今天也仍然是美国政治的重要特征。一个社区的重大事件由居民集体投票决策，而所谓行政官员只是负责执行而已，权力非常有限。这种制度安排的主要目的是保证民众的“神圣”权利不受侵犯，即所谓大社会小政府的思想来源。客观而言，这种政治结构是符合当时美国实际情况的。因此在美国早期所制订的三权分立的基本架构中，行政权当属最薄弱的一方。
从《联邦党人文集》中不难看出，彼时美国建国之父们关注的重点是如何限制立法权欺凌司法和行政。美国立国之初行政权力薄弱，政府官员的吸引力不足，社会地位也不显赫。但二百余年之后，时过境迁，美国的行政权力早已今非昔比，不仅不再是立法权的附庸，已经渐渐凌驾于立法之上，大有难以遏制的势头。政府官员的权力越来越大的倾向，只要看看每年为了参选行政职务所花的经费就一目了然。虽然如此，在美国人的政治观念当中，仍将行政权力视作受立法权强大制约的一种被动性力量。
“程序正义”当先，问责机制缺如
基于上述美国政治观念中对于“民主选举”的正当性和行政者地位的认知，我们就不难发现一个顺理成章的推论，即在美国的政治制度下，对政府官员的“问责”存在着很大的难度。美国民主选举的结果（如果选举程序并无违法之处）是在法律管辖范围之外的，换言之如果民选政府官员不称职，法律是没有权力进行干涉的，其责任由选民的投票结果来承担。而选民的选举结果恰恰又是超脱法律之外，是整个美国政治的外化基础，不能受到任何质疑。因此，“问责”的唯一手段只剩下选举一途了。
设想民选政府官员上任之后不作为或不称职，但由于他的职务和权力是选举所赋予，在任期当中没有任何办法可对其进行处罚。除非该名官员在任期间有违反法律的行为，从而可以对其提起诉讼通过司法部门进行处理。但是，在司法部门的结果出来之前，并不能剥夺他的任何权力（尽管美国文官可以被弹劾，但在行政机构中，只有被怀疑有“叛国、受贿，或其它针对国家的犯罪行为”的人才能被弹劾，而且美国宪法并未指明何为“针对国家的犯罪行为”，而官员的不称职或不作为，显然很难被归类为“犯罪行为”）。
行政系统本身对于民选官员不存在问责机制，既不能奖优也不能汰劣。唯一的办法就是等到任期届满，由选民的选举结果来决定其去留。对于民选官员的日常考评是不存在的，也没有任何具体的指标，最终是通过周期性的选举结果来体现。哪怕在任期间造成再大的损失，只要不违法，最差也就是到任期结束拍拍屁股走人罢了。
对于美国政治当中问责机制缺如这种特点，我们需要注意在美国政治话语体系中关于“对”和“错”的标准是与众不同的。从美国的“平等”观念而言，“平等”在美国政治当中并不意味着“结果平等”，而仅仅是“程序平等”。比如保释金制度，很明显对于穷人和富人是不平等的，但在程序上似乎一视同仁，因而被认为是平等。与此类似，对于某个政治问题的决策，其结果是否正确并不重要，关键在于程序，从而“结果正义”被“程序正义”所取代。令人尴尬的是，原本是在追求绝对平等之下的一种无奈的妥协，却逐渐演变成为一种教条主义和社会僵化，甚至威胁到了政治观念的根基。
控枪问题是一个很好的例证。美国的基本政治原则本来应是多数人原则，即服从大多数人的意见和判断。但如果想控枪需要修改宪法，修改宪法则需超过三分之二的多数。因此，在极端情况下，三分之一少数派的意见实际上掌握了这一重大问题的主导权。如果要坚持程序正义，就不得不牺牲多数人原则。在这种“程序正义”当先的条件下，任何官员只要保证其所作所为是按照程序办事，则根本不用为后果担负任何责任。
总之，在美国的政治制度下，对于民选政府官员的“问责”是非常松懈的，几乎唯一的手段是通过定期的选举，而最严厉的惩罚不过是不能连任，对于那些本来就不能连任的职位来说就更没有任何约束力了。美国之所以形成这种缺乏问责的制度，一方面有其深远的宗教和历史因素，另一方面是美国开国者有意为之，主要目的是将权力进行分散而相互制约，既要避免出现权力寡头，又要防范民粹，从而保障美国精英阶层统治整体上的长期平稳。
然而，天下没有白吃的午餐。对官员不能进行有效的实时问责和有效监督，必然大幅降低国家的执政能力，这种弊病正是根植于制度的基因之中。弗朗西斯·福山在他的《政治制度的起源》中，尽管万般不情愿，还是不得不扭扭捏捏地承认美国国家执政能力存在问题的现状，后来撰文极力鼓吹美国新政府应把提高执政能力作为工作优先目标和重点。
如上所论，这个问题是制度内在的缺陷，不可能因更换执政者而产生实质性的改变。因此，福山的方略是缘木求鱼。无论如何，毕竟美国政府的执政能力逐渐退化是有目共睹的。美国普通民众出于传统的政治思想观念，一方面遵循“自治”理念，一方面又因民主选举制度导致无法“问责”官员，只好无奈承受这种结果，无法对政府提出更多要求，因为这些官员是选民自己选上去的，而当选官员只对程序负责，并不一定要对结果负责。
可以想象，我们未来还会看到美国政府执政能力不足的现象继续存在，也仍然会看到美国民主对此挑战的无可奈何。正所谓成也萧何，败也萧何，一个国家政府执行能力被弱化在平稳时期影响还不明显，但当前世界正面临百年之大变局，所有国家都在经历着各种各样的紧急风险的严峻考验，正需要发挥政府能力，凝聚国家力量。拜登政府能否扛起团结的大旗以克服政治极化，对政治制度痼疾做出有效的反应，推行切实的变革，让我们拭目以待。
文章2021年3月1日首发于澎湃新闻
