刁大明：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授
1月20日晚些时候，刚刚履新美国副总统的卡玛拉·哈里斯来到她工作了四年的国会参议院，主持了三位民主党新科议员的就职宣誓。至此，民主党人时隔10年在名义上夺回了参议院的多数地位，在参议院民主党领袖位子上等待良久的查克·舒默（Chuck Schumer）也终成多数党领袖。然而，由于第117届国会参议院两党席位50比50的微妙局面，舒默却远远不是最具权势的议员，民主党名义上的多数地位也难以确保他们能够帮助拜登总统有效推进立法议程。
麦康奈尔的新战场
虽然近来在确认选举结果和批评特朗普煽动暴力等几次表态上，国会参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）表现出了基本的建制派素质，但他显然并未放弃采取任何可能的手段阻碍民主党顺利施政。
继第47届和第107届国会之后，面对着历史罕见的参议院打平局面，两党不能相对自动地按照在全院的席位对比来分配在各委员会内部的力量对比，而是必须通过协商来确定新一届国会的组织秩序，即所谓“组织决议案”（Organizing Resolution）。类似于第107届国会开幕之初共和党人洛特和民主党人达施勒共同确定的基本秩序，目前看舒默和麦康奈尔可能达成的结果也是名义上的多数党议员担任各委员会主席，但各委员会的两党比例应该严格按照持平状态分配。
但问题在于另外一个规则的延续上，即所谓的“冗长发言”（legislative filibuster，又称立法阻挠议事，即要求大多数立法需要获得60票的绝对多数才能推进）是否得到一定保留，或者所谓“核选项”是否要扩展到所有立法（编注：“核选项”指美国国会参议院在需要调整投票规则、以简单多数方式通过特定立法案或任命案时采取的一种手段）。如果“冗长发言”得到保留的话，在多数情况下，除非民主党使用所谓协商（reconciliation）等特殊程序之外，占据50席的共和党只凭借41票就可以阻止民主党人的立法议程，并足以抵消掉副总统哈里斯的关键一票，即彻底瘫痪民主党名义上的多数地位。这显然是麦康奈尔所必须坚持的。
麦康奈尔 新华社 资料图
为了保持“冗长发言”，麦康奈尔祭出莫比乌斯式的规则阻碍威胁：即威胁以“冗长发言”来阻碍“组织决议案”以维持“冗长发言”。必须看到，如果无法通过“组织决议案”的话，舒默就无法重新安排新一届国会各委员会构成，反而不得不暂时保留上一届国会各委员会两党分配。
比如，在1月21日，南班德市前市长彼得·布蒂吉格的交通部长提名举行了国会参议院听证，此时哈里斯等已经就位，民主党已经成为了多数，但主持商业、科学与交通委员会听证环节的委员会主席还是来自密西西比州的共和党人罗杰·维克（Roger Wicker）。同理，在这个商业、科学与交通委员会的26个成员中，共和党仍旧保持了14个席位的优势。如果这种僵局无法打破的话，舒默等民主党人不但彻底失去委员会程序的控制权，甚至无法将6位新当选或上任的民主党参议员安排进入他们心仪的委员会。
面对如此之大的组织或程序困境，舒默与麦康奈尔大概率还是被期待达成最大化的妥协。特别是在特朗普二次弹劾案的定罪审议程序也需要协商的情况下，两党领袖或许也能找到更多交易的空间。虽然充分体现民主党多数的新一届国会组织构架应该最终会得到确认，但从一开局的两党过招也足以证明，民主党的名义多数在国会参议院光怪陆离的规则面前仍然脆弱，共和党人手里的武器还不算少。
“柯林斯们”的春天
68岁的苏珊·柯林斯（Susan Collins）不知是否料到了自己能有惊无险地进入第五任期，但估计很难想到自己在新一届国会中竟然可以一扫以往尴尬、一跃成为立法平衡手的角色。与来自缅因州的共和党人柯林斯类似，西弗吉尼亚民主党人乔·曼臣（Joe Manchin）、亚利桑那州民主党人基尔斯滕·希内玛（Kyrsten Sinema）、阿拉斯加州共和党人丽萨·穆考斯基（Lisa Murkowski），乃至犹他州共和党人米特·罗姆尼（Mitt Romney）都获得了更加具有影响力的地位。
显而易见，这些参议员所持有的政治立场在各自党内都相对而言算是比较温和的，甚至略显边缘与摇摆。在一如既往的极化背景下，这些不太极化的异类在每次关键投票时都让人比较担心。而两党在参议院席位打平、未来还将在参院各委员会中打平的情况下，这些参议员几乎都是关键一票了。试想，民主党人在推动任何议程时，底线思维至少是要维持50票一张不跑，于是曼臣的立场就必须得到充分考虑；在这个基础上，要在委员会层次通过、甚至在参议院较为顺利地通过某些议程，如果有柯林斯或者穆考斯基的支持就更加完美，不但可能不需要哈里斯的参与，而且即便面对“冗长发言”时也可以强调一个具有跨党共识的议程被某些共和党人出于党争而杯葛的无可奈何。
目前看，被安排接任能源与自然资源委员会主席的曼臣将成为左右拜登政府能源与气候变化政策的关键人。有趣的是，虽然因为共和党“三届转任”的内规，穆考斯基无法继续担任能源与自然资源委员会的共和党领袖，但应该会留在该委员会当中与曼臣共事。进而，或许未来一段时间的美国能源政策，包括拜登政府关注的气候变化事务，最终都将不得不平衡西弗吉尼亚和阿拉斯加两州的传统能源利益。
1月6日国会山事件之后，穆考斯基公开要求特朗普辞职，打破了国会参议院共和党人的沉默。随后，关于穆考斯基有可能在新国会中选择脱离共和党并与民主党结盟的传言不绝于耳。不可否认，两党打平的秩序是极为脆弱的，而且也必然会导致立法成本的激增与效率的明显下降，对两党而言都不是最优状态，所以一定都希望并可能促成“倒戈者”的出现。20年前，第107届国会的两党打平、共和党名义多数的情况也只维持了四个月，直到2001年5月24日时任佛蒙特州国会参议员的共和党人吉姆·杰弗兹（Jim Jeffords）由于反对小布什减税等计划而宣布脱离共和党、并以独立身份与民主党结盟。
但现如今，穆考斯基似乎不太容易成为第二个杰弗兹，正如她自己目前公开否认的那样。虽然阿拉斯加州去年11月通过的选举制度改革方案对现任者穆考斯基存在极大的利好，但即便2022年连任无忧，穆考斯基也没有太多理由在此刻转换政党。其一，当年杰弗兹是反对本党总统议程，如今让穆考斯基看不上的特朗普已经离任，共和党也正处于可能开启调整之际。其二，杰弗兹与民主党结盟之后，获得了对七成以上土地都是林地的佛蒙特州更为重要的环境与公共工程委员会主席的奖赏，而如今的穆考斯基手握拨款委员会、能源与自然资源委员会、卫生教育劳工与养老金委员会以及印第安人事物委员会的位子，其代表的阿拉斯加州已别无他求，“转会”能够再增加的获益很有限，甚至得不偿失。其三，杰弗兹当年毕竟是真正的温和派，其离任后的接任者也就是那位如今仍可掀起政治浪潮的伯尼·桑德斯，而穆考斯基虽然相对于她的共和党同僚还算温和，但比起绝大多数民主党人都还保守太多了。保持现状，通过各种方式抓住机会，最大化阿拉斯加州的利益，这才是穆考斯基的最佳选择。
位于美国华盛顿的国会大厦 新华社 资料图
13个改变游戏的突破口
虽然穆考斯基拒绝主动扮演游戏规则的改变者，但并不意味着第117届国会不会成为一届戏剧性的国会。50比50的状态的确太过罕见，而且脆弱到任何一个席位都可以颠覆全局，这对于两党而言都会产生极大的诱惑。设想一下，如果任何一个在任者由于某种原因停止履责而不得不需要产生继任者的话，都是彻底改变华盛顿面貌的机会。
虽然各州的选举规则不同，但大概说，全美有13个州如果国会参议员出现空缺时，要通过规定时间的补选产生新人选。而从这些州近年来的政党表现看，或许只有目前两个国会参议员席位分属两党的威斯康星州存在补选者所属党派出现变化的可能性。更为直接的是，在另外37个州中，州长可以直接任命国会参议员空缺席位的短期继任者，这种情况可能更易快速实现改变的目标。
具体而言，州长与该州一位国会参议员分属两党的有六个州，分别为民主党出任州长的缅因、宾夕法尼亚以及威斯康星，共和党出任州长的蒙大拿、俄亥俄以及西弗吉尼亚。州长所属党派与该州两位国会参议员分属两党的有十个州，分别为民主党出任州长的堪萨斯、肯塔基、路易斯安那以及北卡罗来纳，共和党出任州长的亚利桑那、佐治亚、马里兰、马萨诸塞、新罕布什尔以及佛蒙特。除了参议员出现空缺时需要安排补选的路易斯安那、马萨诸塞、佛蒙特以及威斯康星之外，还需要从如上16个州中去掉亚利桑那、马里兰、北卡罗来纳三州。因为全美有六个州虽然允许州长任命参议员空缺席位的临时补充人选，但必须与此前在任者同属一党，进而也就无法实现改变党派的效果，亚、马、北三州就属于这类情形。
于是，缅因州的共和党人柯林斯、宾夕法尼亚州的共和党人图米（Pat Toomey）、蒙大拿州的民主党人泰斯特（Jon Tester）、俄亥俄州的民主党人布朗（Sherrod Brown）、西弗吉尼亚州的民主党人曼臣，以及堪萨斯的共和党人莫兰（Jerry Moran）和马歇尔（Roger Marshall）、肯塔基州的共和党人麦康奈尔和保罗（Rand Paul）、佐治亚州新当选的民主党人奥瑟夫（Jon Ossoff）和沃诺克（Raphael Warnock）、新罕布什尔州的民主党人沙欣（Jeanne Shaheen）和哈森（Maggie Hassen）等13位参议员就是可能因为各种原因离任而被另外一党州长任命与州长同属一党的暂时接任者、并彻底改变第117届国会参议院两党对峙局面的突破口。
在特朗普执政四年之后，政治猎巫、后真相、污名化、党争暴力化等已达到一个极致的今天，如此之大的名单范围，或许很快就会有劲爆的故事登上头条。
文章发表于2021年1月24日澎湃新闻
