刁大明：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国人民大学国际关系学院副教授

当地时间12月6日，拜登团队多位核心成员确认，拜登已选择提名加利福尼亚州现任总检察长泽维尔·贝塞拉（Xavier Becerra）出任卫生与公共服务部部长。如果这一提名得到国会参议院批准且贝塞拉成功上任，现年62岁的他将回到阔别四年的联邦政坛，延续此前24年国会众议员期间的华盛顿生涯，并成为首位出任该职位的拉美裔。这也意味着，贝塞拉将自动退出填补当选副总统卡玛拉·哈里斯于明年1月就职后空缺出的议员席位的激烈竞争。

而在7日，一个更为令人意外的重要提名从拜登阵营传来：曾担任中央司令部司令的陆军四星上将劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）将获得新防长提名，此前呼声极高甚至被认为锁定提名的前副防长米歇尔·弗卢努瓦（Michele Flournoy）再次与五角大楼失之交臂。

贝塞拉和奥斯汀分别是候任总统拜登确认提名的第四位和第五位内阁部长。此前，国务卿（11月23日）、国土安全部部长（11月23日）以及财政部长（11月30日）等人选早已引发外界各种解读，拜登希望在这些人选中同步体现的专业度与多元化也可见一斑。

然而，时至今日，大选投票日已过去将近五周时间，距离11月7日拜登正式发表胜选演讲也已过去整整一个月，拜登在搭建班子，特别是内阁成员方面却似乎并不着急，甚至在一些关键职位上给人以久拖不决之感，这与他本人及其领导的政府所要面对的迫切挑战似乎存在一定脱节。

与前任相比，拜登组队慢了？

如果说拜登“不着急”，或者内阁人事安排较慢的话，应该要通过一些对比来验证。首先，必须承认的是候任总统安排内阁的时间并没有明确的规定，但通常情况下从政策执行效率的角度出发，成员人选还是越早提名、越早就位为好。

具体来讲，现任美国总统特朗普在2016年12月1日即确认胜选三周多之后便提名了吉姆·马蒂斯出任防长，后者在2017年1月20日即特朗普就职当天就得到了国会参议院的批准。同样，前总统奥巴马在确认当选将近四周后宣布了关于希拉里·克林顿出任国务卿的提名，2009年1月21日即奥巴马就职第二天，希拉里就得到国会参议院放行，投入新角色。

早一些提名虽然好，但晚一些也并未被验证就会有大问题。近年来最晚的一次大概就是奥巴马在2009年3月2日才宣布了提名时任堪萨斯州州长的凯瑟琳·西贝利厄斯（Kathleen Sebelius）出任卫生与公共服务部部长。其背后的故事为：候任总统奥巴马最初在2008年12月11日便提名了曾长期担任国会参议院民主党领袖的汤姆·达什勒（Tom Daschle）出任卫生部长，但后者很快被曝出与医疗保险行业有利益纠葛，因而被迫放弃提名，故奥巴马不得不重新为自己的全民医改寻找新的执行人。

但无论如何，如果以宣布胜选后一个月为时间节点，拜登的确算是动作有些慢的。准确地讲，拜登在这一个月内确定了15位内阁部长中的5位、10位内阁级官员中的6位。与之相比，从2008年11月4日晚间宣布胜选，到当年12月4日为止，奥巴马宣布了15位内阁部长中的6位、9位内阁级成员中的4位，应该说在部长级层面还是比拜登要稍微快一些的。

相比而言，特朗普从2016年11月8日晚宣布胜选之后的一个月内的提名工作可谓“神速”：他宣布了15位内阁部长中的10位、8位内阁级官员中的5位。由此可见，一个“反建制派”的外行反而在“组队”方面“雷厉风行”。

至于可以给拜登“动作拖拉”找的显眼借口，则是2020年大选计票耗时持久，同时特朗普方面拖延至11月24日才同意开启权力交接，但至今仍拒绝承认结果，这都给拜登“组队”造成了现实障碍。

但实际问题在于，这些特殊情况其实并不妨碍对自己当选一事笃定的拜登提前着手人事布局。对此，拜登现在的处境还可以与前总统小布什在经历五周争议之后的“反戈一击”进行比照。

2000年的选举日虽然是11月7日，但由于佛罗里达重新计票争议的原因，最后到12月12日才以联邦最高法院的判决为节点确认了小布什的胜出，次日，戈尔宣布败选，小布什名正言顺地开启班子搭建的进程。不过事实上，彼时的小布什已在11月26日宣布了自己未来的白宫办公室主任安德鲁·卡德（Andrew Card），而在12月13日之后的三周之内（2001年1月3日之前）则快速宣布了当时14个内阁部长的全部提名以及五位内阁级官员中的三位，只有贸易代表和白宫全美禁毒政策办公室主任先后等到了2001年1月11日和5月11日。

显而易见，如今的拜登并没有像小布什那样“蓄势待发”，而是保持了至少低于近年来平均速度的稳步缓慢推进。再细化来看，尽管拜登关于国务卿、国土安全部部长、情报总监三个职位上的人选决定相对快于特朗普和奥巴马，但在11月23日之后拜登对其他职位提名的进度则显著放慢下来。

更甚于此的是，前三位总统几乎都可以在确认胜选后的一个月内快速搞定国务卿、财长、防长及司法部长四个关键职位的安排，特朗普时也只有国务卿推迟到了2016年12月13日才最终宣布，而拜登在发表胜选演讲后的一个月时间内只确认了其中的两位，在整整一个月的时间点上才传出了防长人选，这似乎也能说明一些问题。

作者自制

疲于掌控议程与整合各方势力？

那么，目前拜登的内阁搭建过程出问题了吗？有的答案一定认为没有。其中一个理由便是毕竟一切都还在推进之中，提名工作并没有耽误新政府的交接。另一个理由则可能是，总统自己的班底，特别是随着从奥巴马政府以来盛行的分管不同政策领域的所谓“沙皇”（Tsar）纷纷就位，内阁也就不那么重要了。

然而，前者的解释大概只能说明拜登团队眼下没有什么太大的问题，后者的解释的力度仍无法否认内阁部长职位的存在——即便白宫团队已超越了这些部长来主导核心决策，但部长的位置仍可以体现民主党内“分赃”与平衡的效果。这也能在一定程度上说明，拜登当前在党内整合上似乎正在面对越来越大的累积压力。

先回到贝塞拉卫生与公共服务部部长的提名，原本被关注比较多的人选其实是两位民主党籍的现任女州长：罗得岛州州长吉娜·雷莫多（Gina Raimondo）和新墨西哥州州长米歇尔·卢汉·格里沙姆（Michelle Lujan Grisham）。雷莫多原本被拜登团队看中，但她却还是拒绝了卫生部长职位的邀约。虽然借口是不习惯华盛顿政治，但据传雷莫多更希望获任财长或商务部长。

此外，更让雷莫多担忧的也是拜登政府架构中逐渐显现出的“叠床架屋”。在宣布卫生部长人选之前，拜登已宣布任命杰夫·津茨（Jeff Zients）出任白宫应对新冠疫情的特设协调员，而目前担任拜登过渡团队联席主席的津茨在奥巴马时期就涉足了全民医改和TPP等重大政策制定，影响力颇大。正因如此，任何新的卫生部长都有理由担心自己会否只是给这位白宫抗疫“沙皇”打下手而已。

至于卢汉·格里沙姆，她与津茨同为过渡团队联席主席，尽管其本人极具意愿出任卫生部长，但拜登团队却偏偏更期待她出任内政部长，从而延续至少从1975年以来该职位人选来自或出生于密西西比河以西地区的传统，不过该提名最终遭遇了她本人的拒绝。

在两个人选先后出局之后，贝塞拉的可能性才“浮出水面”，并以其与佩洛西、哈里斯的密切关系得以保持自身特有的政治角色。卫生部长这一人选的一波三折，至少说明了拜登正较为艰难地在掌控议程与整合各方势力之间谋求某种平衡，而目前看来，拜登想实现前者，就不太容易实现后者。

提名“缓慢”或是为“大妥协”

类似的难以摆平的问题至少也发生在防长和农业部长的安排上。就防长人选而言，奥斯汀的意外出线非常值得玩味。尽管几乎早在拜登当选之前，曾在奥巴马政府第一任期担任分管政策副防长的弗卢努瓦，就如四年之前一样得到了最高的关注度，但拜登却迟迟不让这个猜测成真。

拜登的顾忌也是因民主党内的进步派势力对弗卢努瓦的鹰派立场持有反对意见，甚至还多次公开指责弗卢努瓦与军工产业利益之间的密切关系未来会给她带来不小的包袱。与此同时，非洲裔群体再次站出来，希望在五角大楼首次迎来一位女性掌门人之前先迎来首位非洲裔。

在派系与族裔之外，拜登与弗卢努瓦之间也始终没有建立起来较为密切的私交，他们的关系可能还要通过与弗卢努瓦合伙开办咨询公司、已被拜登提名为国务卿的布林肯来实现联系。更为严峻的是，拜登与弗卢努瓦之间早在奥巴马政府时期就存在着明确政见分歧：2009年，在弗卢努瓦主导向阿富汗增兵计划之时，拜登却坚持彻底反对此举。虽然在2016年夏天，拜登到新美国安全中心发表演讲，作为中心创始人的弗卢努瓦主持了活动并盛赞拜登，拜登则回赞道，“防长女士，我为你（向希拉里）写了推荐信”，但现如今拜登似乎并不太有意愿轻易地接受希拉里的人选，所以才又传出了前国土安全部部长杰伊·约翰逊（Jeh Johnson）有望成为首位非洲裔美国防长的消息。然而，约翰逊在奥巴马政府任职八年的经历又太容易强化所谓拜登团队即是“奥巴马3.0”之感。

最后，拜登转向了67岁的奥斯汀，按照与其团队联系密切的一位前官员的话说，“这个选择看上去更少麻烦，更少反对，关系也更容易处理一些”。不过，这位在2013年被奥巴马提名来取代马蒂斯的奥斯汀，如今也需要同马蒂斯当年一样的颇有争议的国会豁免。（编者注：根据美国限制军队文职人员法案规定，军人退役七年后才可担任国防部长，不满年限者需要国会豁免。）

虽然拜登或许最终可以解决此事，但奥斯汀所面对的毕竟极有可能不是马蒂斯当年面临的“府会一致”，而且民主党内部某些人也对再次豁免并不买账，即便是国会非洲裔民主党人中，也仍旧存在支持弗卢努瓦的声音。

但无论如何，在11月23日宣布外交安全团队之后的两周之后才提出防长安排，而且人选令外界颇感意外，这显然是不太多见，或者说是存在令人遐想空间的做法：奥巴马在同一天宣布了希拉里的提名，并公开了留任防长罗伯特·盖茨的决定，而小布什则是在确定鲍威尔的国务卿提名之后12天，向外界介绍了拉姆斯菲尔德的“回归”。

也有观点认为，拜登在防长人选上拖延的时间越长，就越有可能给世界一种“防务不再重要”的印象，而这将进一步损害华盛顿在世界范围内的所谓信誉。

就农业部长人选而言，若本着提名人选来自农业州的传统，拜登原本很容易锁定人选，比如2018年败选的北达科他州女性国会参议员海迪·海特坎普（Heidi Heitkamp），甚至是曾在奥巴马政府担任过八年农业部长的艾奥瓦州前州长汤姆·维尔塞克（Tom Vilsack）都是比较稳妥的人选方向。然而，在民主党内部进步派以及非洲裔势力的要求下，来自俄亥俄州的国会众议员马西娅·富奇（Marcia Fudge）竟然也挤入了考察范围，而这位非洲裔女性民主党人所代表的俄亥俄州第11选区几乎没有农业人口。

换言之，这两类人选之间争夺的本质是关于农业部定位的争夺：即是要延续农业部代表农业州利益的定位，还是要让农业部更多地发挥解决饥饿、贫困等社会问题的“进步作用”。目前，拜登团队看似一筹莫展，或已开始考虑加入其他人选来平衡目前的“难分伯仲”。

总的来看，选举胜利后的资源分配环节原本就难免上演各路人马的争夺。或许正是因为国会议员出身的拜登更倾向于“大妥协”的政府，所以这次的这些派系争夺才会如我们目前看到的如此显性。

值得注意的是，眼下拜登政府在刚刚起步之时就已表现出了不同以往之处——既相信自己的小圈子，但在参与决策或执行的层面则刻意实现最为充分的平衡。正因如此，提名过程稳步推进也可能并非是拜登“动作缓慢”，而是老谋深算。至于拜登这种愿意花更多时间在不同声音中尽可能实现“妥协”的风格，对美国未来的内外决策到底意味着什么，才是更为有趣且有意义的观察点。

本文2020年12月8日首发于澎湃新闻