余翔：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国建设银行研究院高级研究员
美东时间11月30日上午，美国当选总统拜登宣布，他将提名美联储前主席珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）出任下届美国政府的财政部长一职。
此前美国主流媒体已透露这一消息，由于耶伦曾多次牵头推出经济刺激计划，美股受到提振，走出上涨行情。
耶伦本人在经济政策立场上持实用主义立场，主张经济政策应根据形势变化而做出调整，不僵化信奉某种学派或主张。耶伦1971年从耶鲁大学博士毕业。在耶鲁期间，耶伦师从诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·托宾。托宾的政策主张是以凯恩斯主义为基础，支持政府采取宽松货币政策，干预经济，抗击高失业和贫困等问题。耶伦继承了托宾的学术主张，并支持拓展经济刺激政策边界，主张政府，尤其是央行应在缓解失业上发挥更大作用。加入美联储以后，耶伦更以其鲜明的鸽派立场而闻名。她积极支持伯南克一系列大胆的货币政策举措，推动将促进就业成为美联储政策的出发点和核心目标。
| 耶伦资料图
2013年，时任美国总统奥巴马在提名耶伦担任美联储主席时提出，“美国一直努力从经济衰退中恢复，但还有很多未尽工作”，美联储新主席需要“防止资产泡沫的形成，同时也要尽量降低失业率”。上述表态的背后真实含义是希望耶伦能够继续保持宽松货币政策。耶伦随后表态，还有相当多的美国人找不到工作，为支付帐单和养家糊口而担忧，自己不急于退出刺激措施，她将领导美联储继续致力于促进经济增长，推动就业最大化。在政策实践上，美联储的确在收紧货币政策上非常迟缓。直到2015年12月，美联储才宣布将联邦基金利率上调25个基点至0.25%-0.5%的水平，这是美联储自2006年6月实施宽松货币政策后的首次加息。美联储的宽松货币政策为美国经济源源不断地注入了刺激动力。
耶伦偏左、鸽派的立场符合当选美国总统拜登的政策主张。拜登主张运用财政政策推动就业，缩小贫富差距。目前，美国经济仍持续受到新冠疫情困扰。美国失业率已从今年4月初的14.7%降至10月的6.9%。但是从10月份美国就业市场最新统计数据看，失业时间超过6个月的人数仍然高达355万人。美国国内就业市场与疫情之前相比仍然有不小温差。美国著名商户点评网站耶尔普公司发布的统计数据显示，今年 3 月至 8 月，全美共有约 16万家企业倒闭，零售商场、餐馆、酒吧、美容院和健身房等行业倒闭现象尤为严重，倒闭企业中永久性歇业的比例高达60%。虽然从美国经济三季度反弹态势看，经济基础依然较为强劲，但美国经济仍然面临新冠疫情反复对美国经济造成的严重压制。因此，拜登上台后，经济施政上首要任务是全面防控新冠疫情，维持和实现美国经济较快复苏。实现上述任务目标的政策工具除了在加快疫苗研发出来前为经济带上“口罩”外，主要是加大财政刺激。经过2020年上半年的大规模刺激，美联储货币政策空间已经大幅缩小，2021年，美联储继续实施大规模宽松货币政策的意愿不强，因此，财政刺激政策仍将是拜登政府非常倚重政策手段，明年会是美国财政政策的“高光时刻”。
耶伦上台后的另一项重要财政举措是施行结构性税制改革，即对富人增税的同时，对低收入群体减税。美国经济目前反弹不是市场预期的“V型”反弹，而是“K型”，富人较快摆脱疫情影响，而低收入群体因“手停而口停”。亚马逊创始人杰夫·贝佐斯2020年至今，他的个人财富增长了64%，达到1885亿美元，稳居全球首富。今年6月，最富有的1%的人拥有美国30.5%的财富，高于1989年末的23.7%。而最贫困50%的美国人拥有的财富比例则从3.6%降至了1.9%。在此形势下，耶伦推动结构性减税，不仅意义重大，而且也帮住当选总统拜登兑现了竞选承诺。
当选总统拜登高度重视气候变化问题，将气候变化作为国家安全重要风险，竞选中承诺，上任第一天就重返《巴黎协定》、推动经济向可再生能源转型。耶伦在气候变化问题上持积极立场，曾联合多位经济学家签署联名信，呼吁征收碳税。因此，预计耶伦主政财政部后，会推动取消化石能源补贴，推动二十国集团国家停止向海外高碳项目提供资金支持，落实国际航空船运业减排谈判成果，并且为发展中国家提供绿色债务减免方案等。
耶伦上述施政方向都雄心勃勃，令人向往。但是能否实现还面临诸多挑战。一是耶伦能否推出如市场预期的大规模刺激计划，低于预期的经济刺激计划，即使数额相对较大，但是只要低于预期，都会引发市场，特别是金融市场动荡。2020财年，为迎战疫情，当年美国财政赤字从1万亿美元猛增到3.1万亿美元，占GDP的比重达16.1%，创下1945年以来最高记录；联邦债务占GDP的比重达到102%，为过去70年来最高水平。在如此之高的赤字和债务水平上，国会会不会痛快批准拜登政府进一步扩大财政支出的预算请求仍然需要观察。
二是耶伦能否尽快实现角色转变。美联储和美国财政部都是美国最核心的经济政策制定部门，但两家机构在很多方面有诸多不同。美联储关注的是货币政策，而美国财政部除了关注财政预算收支，还有发布部分实体清单、进行国际制裁、维护美元地位、推动政府间合作等职能。美国财长是总统第五顺位继承人。美国财政部更多是政治性的，而美联储更多是专注货币性的，美联储主席需要从事更多的专业性研究。美联储工作人员2800人左右，机构预算为7.5亿美元；而财政部工作人员约8.7万人，机构预算为200亿美元。从工作要求角度看，美国财长更多需要的是与人沟通、“多线程”、“并行”的工作能力，而不仅是专业的研究能力。在当前美国国内高度分裂的政治生态下，耶伦需要尽快展示左右逢源，弥合分歧，整合各利益相关方形成合力，达成目标的才能。
三是耶伦能否在最大化财政政策效用的同时，尽量维护美联储货币政策的独立性。美国国会1913年通过的《联邦储备法》确立了美联储货币政策可以独立于财政政策。耶伦长期在美联储的工作经历让其对美联储的独立性较为珍视。但是美联储在现任主席鲍威尔的领导下，货币政策的独立性大幅受到削弱，“亲政府”特征十分明显。而且，近期，财政部和美联储矛盾公开化，双方关系亟需修复。现任美国财政部长姆努钦11月19日公开要求美联储归还3月份大规模疫情救援计划（CARES ACT）中尚未动用的4550亿美元资金，引发美联储不满。此外，本来总统换届后，美联储可能迎来一个加强独立性的契机，但耶伦出任美国财长后，美联储可能再次失去这一机会。拜登政府上台后，需要美联储继续保持货币政策宽松。耶伦在美联储的人脉和影响力让其能够对美联储货币政策施加较大影响。这对拜登政府有利，但美联储货币政策进一步被政府“俘获”对经济长期稳定发展未必是好事。
四是耶伦能否推动强势美元政策。被美国总统克林顿称为“自汉密尔顿以来最伟大财长”的美国前财长罗伯特·鲁宾一直主张，美国的主流经济政策思想家们在大多数情况下，相信强势美元巩固了美国国际领导力，强势美元“过去给美国带来了很多益处，今后也会是如此”。而特朗普政府对美国信用的透支，影响了国际社会对美元长期价值的认可度。2017年1月20日特朗普入主白宫时，华尔街美元指数为91.42，该指数2020年11月27日降至86.6。耶伦上台后，持续实施大规模的赤字财政，或将进一步推动美元走软。
本文首发于2020年12月1日财新网站，经本人同意转载，原文链接：
opinion.caixin.com/2020-12-01/101634103.html
