顾宾|中国式多边主义:基于美式,超越美式

顾宾:北京外国语大学法学院副教授、中国论坛特约专家


在第78届联合国大会上,各方呼吁用“真正的多边主义精神”解决全球问题。而在诸多全球问题当中,“落实2030年议程及其可持续发展目标”是优先事项,这也成为本届联大一般性辩论主题。用多边主义解决发展问题,体现“全球南方”崛起的历史潮流,符合中国式多边主义的核心主张。

为什么倡导中国式多边主义?

中国共产党的二十大报告提出“践行共商共建共享的全球治理观,坚持真正的多边主义”。中国式多边主义体现中国参与全球治理变革的思路,即增强新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。一些人因此质疑中国式多边主义是要“另起炉灶”,是要颠覆现有国际秩序,显然,这是对中国式多边主义的歪曲。中国式多边主义与美式多边主义的关系是“基于美式,超越美式”。

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中国常驻联合国副代表耿爽在纽约联合国总部举行的联合国安理会会议上发言。

所谓“基于美式”,是指首先要承认美式多边主义的历史贡献。多边主义实践缘起于欧洲,集大成者是美国。早在19世纪,多边主义在欧洲已有零星实践,如1815年组建四国同盟(Concert of Europe)、1883年缔结《保护工业产权巴黎公约》、1865年成立国际电信联盟(ITU)。第一次世界大战后,美国威尔逊总统倡议建立国际联盟;第二次世界大战后期,美国主导成立联合国、布雷顿森林体系和关税与贸易总协定(GATT)。此后几十年,各专业领域的多边机构如雨后春笋般产生,多边主义实践蓬勃发展。总体来看,美式多边主义自1944年以来长期主导国际经济合作,客观上推动了经济全球化和贸易投资自由化,保障了二战后长期的和平与发展。

之所以“超越美式”,是因为在多边主义的长期实践中,美国逐渐背离“初心”。一方面,美国滥用霸权,已经走到了多边主义的对立面,特朗普和拜登政府在行事风格上虽有不同,但本质都是把“美国优先”凌驾于多边主义之上。另一方面,新兴市场和发展中国家的利益诉求得不到有效反映,随着经济力量增长,它们对美式多边主义的不满日益增多。“无代表权的纳税”(taxation without representation)是引发18世纪美国独立战争的重要原因。而现今国际社会广泛存在一种类似的不公平现象,可以称为“无代表权的贡献”(contribution without representation)。但是,新兴市场和发展中国家只是寻求对现行多边主义的变革(evolution),而非革命(revolution)。

中国式多边主义的实践路径是什么?

在全球治理改革背景下,中国式多边主义应运而生。2008年全球金融危机后,在“人类命运共同体”理念指引下,中国式多边主义呈现“两条腿走路”的思路。一是推动国际货币基金组织、世界银行、世贸组织等传统机制的改革。这些改革取得了一些成效,但由于美国阻挠和拖延,改革进展缓慢。例如,在世界银行,按照改革后的新股份公式,中国应持有12%的份额,但实际只有6%,落后于美国和日本,排在第三位,改革成效远未获得体现。二是在中国倡议引领下提出新的多边主义机制,特别是2013年起发起“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行(亚投行,AIIB)、金砖国家新开发银行(NDB)和多边开发融资合作中心(多边中心,MCDF)。近三年来又提出全球发展倡议(2021年)、全球安全倡议(2022年)、全球文明倡议(2023年)。随着世界各国积极响应,这些倡议正在走向多边化。

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亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank ,简称亚投行,AIIB),是首个由中国倡议设立的多边金融机构。

亚投行是中国式多边主义的最佳实践案例之一。这是因为,亚投行是一个实体组织,拥有完备的法律体系、一流的治理结构和业务标准,享有最高信用评级,兼容南南合作和南北合作。亚投行源于亚洲,经过八年发展,快速成长为全球性多边开发银行。亚投行具有“五个全球”的特点:全球成员,全球投资,全球融资,全球采购,以及全球招聘。亚投行是一个基于资本的政府间国际组织,法定股本为1000亿美元,其106个成员股东以主权国家为主。亚投行主要投资发展中国家的基础设施项目,已投资项目超过200个,金额达400亿美元;按照1:3的撬动比例,亚投行投资可撬动的各类社会资本超过1000亿美元。亚投行投资的基础设施既包括铁路、公路、机场、油气管道等传统基础设施,也包括数字基础设施(卫星、宽带)和社会基础设施(公共卫生)。

亚投行与“一带一路”之间是什么关系?

一段时间以来,“一带一路”被污蔑为采用低标准,诸如破坏环境、侵犯人权、制造债务陷阱、搞新殖民主义,等等。亚投行能否参与“一带一路”成为一个讳莫如深的话题。一些人认为,参与“一带一路”会影响亚投行声誉,并企图推动亚投行和“一带一路”脱钩。在法律上,反对者认为,既然亚投行法律没有明确授权支持“一带一路”,亚投行就不应参与“一带一路”。而支持者认为,“一带一路”建设符合《亚投行协定》第1.1条目条款规定的“改善基础设施互联互通”,而且支持“一带一路”建设与相关规则的具体条款不抵触,亚投行应当参与“一带一路”建设。事实上,亚投行迄今投资的200多个项目几乎都分布在“一带一路”沿线国家,基本上是“一带一路”项目。亚投行与世界银行等机构签署了支持“一带一路”的谅解备忘录。
    我们在判断一个国际机构有无条约授权时,不以条约明确授权为准,而是只要有利于实现条约目的和宗旨,且不违反条约明文规定即可。此即目的解释法,或称暗示授权(implied power)。目的解释法有利于国际机构以条约目的为指导,灵活适用规则,适应变动中的世界。亚投行借鉴世界银行的经验,采取目的导向的条约解释方法,典范地体现在处理与共建“一带一路”的关系上。

亚投行不仅参与“一带一路”,还引领“一带一路”实现高质量发展。中国进出口银行项目是一个范例。众所周知,中国进出口银行是“一带一路”资金融通的领先机构,它于2022年制定了新的《环境社会框架》(Environmental and Social Framework),向国际金融机构的通行标准看齐。这次修订规则得到亚投行和MCDF的鼎力支持,其结果是,《环境社会框架》直接纳入了亚投行和世行的诸多高标准。

结语

一些人提出:“大家都搞自己的多边主义,还怎么开展多边合作?”这个问题的实质是认定中国“另起炉灶”了。这恰恰是中国明确反对的。中国式多边主义旨在“优化现有炉灶”,而不是“另起炉灶”;也即,继承美式多边主义“基于规则+倡导高标准”的优点,纠正其“发展中国家代表性不足”的缺点,增加中华优秀传统文化“共商”元素。

(本文2023年10月12日首发于“中美聚焦”)


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