刁大明：清华大学战略与安全研究中心特约专家，中国人民大学国际关系学院副教授
邵静怡：中国人民大学国际关系学院硕士研究生
内容提要
中美两国之间长期存在地方与民间的互动，城市外交则是这种互动的集中体现之一。中美建交以来，两国的城市外交经历了初步探索、加速发展、稳步发展、“下沉式增长”以及目前的徘徊阶段。总体而言，开展城市外交有助于中美关系的稳定与发展。中美开展城市外交始于共同的历史背景，但由于两国制度安排的不同，其各自的内在逻辑也呈现出差异性。中国的对美城市外交较明显地反映出中国对外开放、促进地方经济合作的引领性特征，在时间和地域分布上与国家总体对外开放战略相一致。美国开展对华城市外交主要出于促进经济发展的愿望，但受国内政治与意识形态等因素的制约，所涉城市的地域分布并无明显的阶段性变化。在当前中美关系处于低谷的背景下，尤其应该发挥城市外交的独特作用，为中美关系的稳定与发展注入新动力。
关键词：中美关系；城市外交；友好城市；次国家行为体
2021年11月16日，中国国家主席习近平在与美国总统拜登举行视频会晤时强调，中美在包括地方合作在内的诸多领域存在广泛的共同利益，应该互通有无、取长补短，做大中美合作的“蛋糕”。事实上，习近平主席始终关注中美地方合作。早在1994年，时任福州市委书记的习近平就曾亲自推动福州市与美国华盛顿州塔科马市（Tacoma）结为友好城市。2012年2月，正在美国访问的时任国家副主席习近平在会见出席中美省州长见面会的两国代表时指出，中美之间富有成效的地方交流合作体现了中美关系互利共赢的本质，也给两国人民带来了实实在在的利益，中美地方合作大有希望、大有可为。
应该看到，作为资金、技术以及人员流动的关键平台，城市已成为国际社会的重要行为体之一。城市外交就是来自不同城市的人与人之间的交往。以城市为平台开展文化、教育和经济交流，增进市民之间、国家之间的了解与信任，为持续促进共同繁荣发展奠定了广泛而坚实的基础。对于当前城市人口皆超过总人口60%的中美两国而言，城市外交必然会成为两国关系发展的重要基础与推动力量。当然，由于中美两国政治体制不同，地方政府在国家框架和府际关系中的地位存在相应差异，导致中美两国在城市外交中形成了不同的行为逻辑乃至产生了一些问题。回顾中美城市外交的发展历程，探究其中的差异与逻辑，将为深入观察中美关系的历史与现状提供次国家层面的视角，并为维护中美关系的稳定与发展提供相对中观乃至微观的特有经验。
一、中美城市的早期互动
中美两国早期的互动是以城市作为重要载体的，这也决定了两国关系具有民间性与地方性的特征。其时，中国的口岸城市是对外贸易和民间交流的唯一“窗口”，进而成为了美国尝试了解中国、接触中国的起点。在19世纪50年代即美国对华政策探索期，美国历任驻华专员或公使都频繁前往作为世界观察中国“窗口”的上海。与此同时，广州依然是另一个关键城市。美国人在广州更广泛地涉足教育、医疗等行业。相比而言，当时中国对美城市交往的渠道较为有限，集中体现为经贸合作和赴美华工。由此可见，在中美两国的早期交往中，上海、广州等口岸大城市担当了“中国代言人”的角色，这些城市的官员代表清政府与美国签订协议并处理涉美纠纷。
19世纪末期，清政府对外签订了多个不平等条约，城市作为美国了解中国、介入中国事务渠道的作用明显下降，但口岸城市在中美贸易中的枢纽地位继续上升。在两次世界大战期间，城市之间的人口流动为后续城市交往的发展埋下了伏笔。冷战时期，美国对华禁运及两大阵营的对抗导致中美一度隔绝，两国城市互动陷入停滞。直到20世纪70年代，中美开始放宽对彼此民间往来的限制，两国互派新闻界和科技界代表团参访对方主要城市，相互了解文化、管理以及经济发展状况，城市再次成为了中美两国认识彼此的“窗口”。
正是看到了中美城市互动的活力与潜力，中美之间真正意义上的城市外交由此得以在两国建交不久之后正式启程。
二 、中美城市外交的发展与现状
城市外交是城市政府在国家主权和总体外交战略的框架内，为实现国家总体发展战略、推进城市建设发展，在国家政府的授权或政策指导下所从事的国际交往活动。城市外交主要表现为参与城市国际组织、建立国际友好城市关系和直接交往等形式。其中，建立国际友好城市关系是不同国家和地区城市互动中最为稳定且最具影响力的交往模式。一般来说，两座具有缔结友好关系意向的城市首先会建立友好交流关系，之后在开展稳定和多样化合作的基础上，经过双方政府机构和立法机构的批准而缔结为国际友好城市（friendship cities）。2014年，中国人民对外友好协会与美国国际姐妹城市协会（Sister Cities International）共同创办的中美友好城市大会（U. S. -China Sister Cities Conference）是专门负责推动两国城市外交的合作协调机制。
自1979年11月2日，江苏省南京市与密苏里州圣路易斯市缔结为友好城市、开启中美城市外交以来，截至2021年12月31日，两国已缔结了231对友好城市。与中美关系发展历程相对应，两国城市外交的发展大致可以划分为五个阶段，即初步探索阶段（1979—1983年）、加速发展阶段（1984—1989年）、稳步发展阶段（1990—2007年）、“下沉式增长”阶段（2008—2016年）以及2017年以来的徘徊阶段。
初步探索阶段（1979—1983年）。中美正式建交的1979年也是中国地方政府外事职权恢复的关键一年，城市外事权限的扩大为中美城市外交的发展提供了有利条件。在其后的5年中，两国共建立了10对友好城市，平均每年两对。在中美建交初期的城市外交探索阶段，尽管两国友好城市数量不多，但这些城市都具有良好的经济基础以及较强的地区乃至国际影响力。需要指出的是，该阶段的中美两国对发展友好城市关系都较为审慎，主要体现为政府代表团互访、安排参观活动等礼节性交流，实质性合作相对有限，但中美城市外交确实迈出了关键的第一步。
加速发展阶段（1984—1989年）。1984年，中国决定开放14个沿海大中型港口城市，此举直接推动中美城市外交迎来第一次高潮。中美两国在这一阶段新缔结的友好城市的数量较前一阶段显著增加，平均每年5对，增速是前一阶段的两倍多。从地理和行政级别分布看，中国中西部城市所占比重有所上升；除直辖市和副省级城市外，地级市占据了66.6%的高比例，中美城市外交逐渐呈现出全方位与多层次的发展格局。与中国城市缔结友好关系的美国城市中只有约1/3位于东西海岸地区，其他大多为内陆城市，且基本是州府城市或州内中小型城市。总体而言，该阶段中美两国之间友好城市数量持续增加、分布范围持续扩大，而且两国在经贸、农业、教育等领域的实质性地方合作初现雏形。
稳步发展阶段（1990—2007年）。受总体关系影响，1989年之后的中美城市外交出现了一些波动，但两国在国家层面和次国家层面交往的总体趋势并未受到方向性影响。与此同时，在对美城市外交中，以东部沿海地级市为主的中国城市参与也进入相对饱和的复杂状态。但即便如此，中美城市外交仍保持了稳中有升的发展态势，在这一阶段的18年中新缔结93对友好城市，年均新增超过5对。从中国城市的行政级别看，不同于前两个阶段以大城市为主，该阶段有近八成的城市为地级市。而在该阶段，美国东西海岸城市也更为积极地参与中美交往，特别是加利福尼亚州的24个城市与中国城市缔结了姐妹城市（sister cities），紧随其后的是西南部、东北部以及五大湖地区的美国城市。
在这一阶段，中美友好城市交往的稳步有序还表现在制度化与多样化上，中国友好城市的管理工作得到进一步规范，中国政府加强了对地方参与对外事务的指导，城市外交逐步呈现出制度化、规范化态势。与此同时，中美友好城市围绕农业、工业、教育、金融服务等地方特色产业开展多样化合作，以满足不同城市发展的各种需要。此外，该阶段的中美友好城市交往还聚焦一系列特色项目，如1995年举办了首届姐妹城市交流会，该机制是中美多边城市外交的初始平台。
“下沉式增长”阶段（2008—2016年）。中美两国在该阶段共缔结82对友好城市，平均每年新增9.1对。具体而言，这一阶段的中美城市外交以“下沉式增长”为主要特征。所涉及的中国城市中县级市占40.2%，其中西部地区特别是陕西省和甘肃省城市的参与度显著上升。从美国方面看，在该阶段，其西部和南部地区的城市对与中国城市缔结友好关系表现出更大兴趣。总之，中美城市外交覆盖的范围持续扩展，以往参与较少或未参与地区的城市也纷纷参与其中，这在中美两国间塑造了更多新兴的“利益攸关城市”。正是在该阶段，频繁的城市外交和快速增长的友好城市数量催生了中美友好城市大会等合作协调机制。
徘徊阶段（2017年至今）。2017年以来，中美关系由于美方极端与错误的对华政策而陷入困境，美国对华民意恶化。2017年到2021年，中美两国新缔结友好城市16对，平均每年3.2对，仅略高于两国建交之初的起步阶段。当然，中美关系出现的波折并没有彻底中断两国正常的城市交往。此外，突如其来的新冠肺炎疫情导致跨国人员流动的难度显著上升，即便是过去已达成缔结友好关系意向的城市也很难前往对方国家及城市进行考察交流。客观而言，中美关系的下滑和新冠肺炎疫情的挑战给中美城市交往带来了前所未有的双重冲击。
三 、中美城市外交的内在逻辑
回顾40多年来中美友好城市的交往历程，可以看到中美两国的城市外交展现出相似的风格和趋势。一方面，中美城市外交的发展恰逢经济全球化与信息化浪潮推动城市在国际事务中扮演日益重要角色的历史阶段。特别是那些较多参与国际事务的大型城市，成为国际社会关系网络中的关键角色，提供承载多层面的全球治理互动的重要平台。
另一方面，中美城市外交的发展也正逢两国内部各层次政府权责关系逐渐调整的历史阶段。从1979年开始，中国中央政府对地方政府不断分权让利，作为经济活动主体之一的地方政府具有强烈的动机通过招商引资拉动地方经济增长，国际化进而成为地方政府的一个政策首选。美国联邦政府的权力虽然逐步扩大，州政府的权力相应缩小，但在政府与私人资本合作等地方创业主张的驱动下，地方政府更有动力参与国际交流与合作。同时，也必须看到，由于中美两国在诸多领域与不同层面的较大差异，两国城市外交在制度安排、发展诉求等维度也展现出不同的逻辑。
（一）中美缔结友好城市关系的机制不同
中美友好城市关系缔结机制的不同源自两国国家结构形式及府际关系等基本制度安排的差异。众所周知，中国国家结构形式总体上是单一制，各城市政府部门接受中央政府及上级政府部门的垂直领导。而美国为联邦制国家，州政府和地方政府都不直接接受联邦政府的领导。依照“狄龙规则”，美国城市等地方政府由各州立法机构批准设立，但其运作、决策等则相对独立。这就意味着，中国城市的对外交往基本上是国家总体外交安排的一个体现，不但要服务于国家外交，而且也要服从于国家层面对外战略与政策的总体安排。相比而言，美国城市的对外交往具有较大的自主性，与联邦政府层面的对外战略与外交政策看似可以不存在直接的必然联系。
由于制度安排上的差异，中美在推进城市外交中呈现出不同的机制与运行模式。就中国而言，中国人民对外友好协会负责协调管理国际友好城市的相关事务，推进中外城市等地方政府的交流与合作，其定位是从事民间外交工作的全国性人民团体，由外交部代管。如果某一城市有意向与国外的城市建立友好合作关系，需先获得所在省、自治区、直辖市人民政府的批准，再经友协确认后由外交部批准方可进行合作。由此可见，中国的城市外交机制是“外交部—对外友协—省（自治区、直辖市）政府—城市”的运行模式。
就美国而言，协调城市外交的机构主要是国际姐妹城市协会。1970年之后，“城市外交”项目直接转由美国国务院教育与文化事务局负责。于是，看似由非政府组织负责协调的美国城市外交机制在现实中呈现出“国务院—国际姐妹城市协会—城市”的运行模式，只是绕开了需要州政府批准的环节。美国国务院的这种“幕后角色”意味着美国城市在对外交往时，至少不能偏离美国整体外交战略需求与政策导向，甚至在必要时还要密切配合国家的战略与政策。虽然美国城市的地方政府基本上可以自行签订相关协议，但国会始终拥有废除任何其判定的损害美国国家利益、违反美国对外政策的协议的权力。这也意味着，美国联邦政府仍可要求城市外交要符合国家层面的外交战略与政策方向，至少要避免南辕北辙或“唱反调”等极端情况的出现。
（二）中美城市外交的动机与诉求不同
在不同的友好城市关系缔结机制的塑造下，中美两国的城市外交行为在一定程度上表现出了不同的动机与诉求。中美两国的城市外交更多强调了加强经济合作与发展的动机与诉求。相对而言，中国对美城市外交更明显地表现出与国家对外开放、持续推动区域经济发展的目标相一致的发展倾向，并与国家战略对接、以国家总体对外开放战略为指导。与美国城市缔结友好关系的中国城市呈现出从东部沿海地区向中部和西部内陆地区扩展，从直辖市、副省级城市向地级市、县级市辐射的趋势。目前与美国城市缔结友好关系的中国城市在区域分布上仍明显集中在东部沿海地区，西部地区的数量偏少，青海省和宁夏回族自治区的各城市仍然没有美国友城。这种地理分布的不均衡性，在一定程度上反映出中国经济发展不平衡的客观状况。
相比而言，美国城市在与中国城市建立友好城市关系的过程中也表现出促进其经济发展的目标意向，这直接表现为有更多的美国太平洋沿岸地区的城市与中国城市缔结友好关系。但与此同时，美国城市外交也受到地缘政治、意识形态及其他因素的影响。比如，在全美意识形态最为保守的13个州中，中美友好城市的数量平均仅为1.4对，远低于4.5对的全美平均水平，这在很大程度上表明保守的政治立场与价值观对中美城市外交产生了消极影响。此外，美国的对华城市外交虽然也存在从大城市逐渐向中小城市扩展的趋势，但未明显呈现出不同时期的阶段性变化。
值得注意的是，中美两国开展城市外交的动机与诉求的差异在一定程度上导致了不对称的友好城市关系。在中美所缔结的友好城市中存在一些城市的诉求在互动中无法得到有效回应，从而出现后续动力不足甚至互动“停摆”等情况。面对这些情况，中方曾依照《友好城市工作管理规定》的相关条例注销过国际友好城市关系，以确保城市外交的有效性与高质量。
四、城市外交对中美关系的塑造
城市外交可以被视为一种以城市为载体进行的经济外交、人民外交和文化外交。对中美两国而言，城市特别是大中型城市作为次国家行为体积极开展城市外交，在客观上推动了两国在经济、社会和文化等多领域的交流，对塑造中美关系的稳定与发展持续发挥了重要且积极的作用。
第一，中美城市外交往往聚焦经济、社会、文化等领域，不涉及国家安全等“高政治”层次，因而可以成为改善或至少是稳定中美关系的重要抓手。相比而言，中美友好城市之间的经贸联系更稳定、民间文化活动更丰富，这就决定了中美城市外交对增进两国人民的相互理解和保持地方层面的交流具有积极作用。近年来，随着全球性挑战不断加剧，中美两国城市之间的合作越来越多地涉及反恐、救灾、疫情防控、环境保护等诸多可能与国家层面的安全议题相关的领域。
第二，中美城市外交更易摆脱意识形态和政治因素的干扰与束缚，有助于增强中美关系的民意基础，从而在两国关系中充当“润滑剂”。如前文所述，1989年中美关系一度陷入低谷，城市外交也受到了牵动。但总体而言，中美两国大多数的友好城市关系并未就此停滞。相反，中国地方政府加强推动了地方交流。例如，1990年7月，中国市长代表团访问美国。中美城市之间的互动加快了中美关系的回暖，反映了两国人民推进发展互利共赢的中美关系的共同愿望。此外，友好城市关系也正在成为中美两国进行沟通的新途径。
第三，中美城市外交有助于各层面的参与者彼此形成积极至少是务实的态度。城市外交的核心是人与人的交往，会对参与城市外交活动的地方官员、民众以及地方企业等形成对彼此的积极认知起到塑造作用，从而对中美关系产生整体性与持久性的影响。这种“为国交友”“广交朋友”的社会效果也是城市外交对中美关系的特有贡献。
近年来，面对中美关系下滑和新冠肺炎疫情肆虐的巨大挑战，中美城市之间仍保持了互动与合作。一方面，在应对新冠肺炎疫情的背景下，友好城市关系成为中美民间合作抗击疫情、协力推进经济复苏的重要渠道。此外，中美友好城市还开展了一系列“云上”活动。另一方面，友好城市关系的“低政治”与灵活性对处于历史低位的中美关系也具有一定的“止损”作用。由此可见，尽管中美两国新增友好城市的数量有所下降，但具有“存量优势”的中美城市外交仍能够在双边关系中发挥稳定器与推进器的积极作用。“中美关系发展得益于两国地方和人民支持，未来仍然要依靠地方、造福地方”。
五、结语
城市外交是国家关系落地见效的承载地，是凝聚人心、打造民心工程的重要载体。中美建交40多年来，两国城市外交逐步走向制度化与规范化，从单一议题的合作发展为涵盖经贸、人文、社会、城市管理等多领域合作的立体式关系。城市外交已成为中美关系的重要组成部分。
当前，百年变局与世纪疫情叠加，中美关系处于历史低位，特别是在美国对华民意持续且空前恶化的现实挑战下，中美两国之间的城市互动出现增速放缓、交往受限的困境。中美友好城市关系也被某些美国政客“污名化”。但从另一个角度看，中美城市外交也面临新的机遇。一方面，中美关系跌宕起伏的历史经验足以证明，包括城市互动在内的地方与民间交往有助于稳定乃至改善两国关系，这决定了城市外交在当下能够发挥关键且独特的作用。另一方面，中美两国已建立231对友好城市，形成了民间交往的良性机制，并积累了一定的存量。如果能全面激活且有效利用这些机制与存量，那么城市外交可以起到遏止美国对华民意继续恶化甚至使之逐渐改善的作用，为中美关系的发展源源不断地注入新动力。
中美城市外交不仅是中美关系的稳定器与润滑剂，也必将为中美关系的稳定与健康发展奠定坚实的基础。正如2013年5月，习近平主席在会见来访的美国加州洛杉矶市市长时所指出的，中美关系根基在地方、在民间、在基层。中美关系的发展离不开地方交流合作，更离不开两国人民的广泛参与和积极支持。中美双方要从地方做起、从民间做起、从基层做起，发挥地方特色，实现优势互补，通过实实在在的合作，夯实中美关系的社会基础。
原文刊发于《当代美国评论》2022年第3期
