美国对华战略的“全政府”方式:概念、逻辑与现实

2021-07-21

内容提要:

自特朗普政府执政以来,美国开启了以“全政府”方式推进竞争性对华战略的态势。作为一种确保战略实施的原则与方法,“全政府”方式的关键在于政府各要素参与的“全”与“协调”。从历史上看,美国在冷战与反恐战争期间都在对外战略中采取过类似“全政府”方式,但两者在战略定位、政策协调与社会动员等方面存在不同。特朗普政府为“全政府”方式设定的目标是防范中国的所谓“安全威胁”,在相应的政策实施中有一定的难度,其内部也未形成必要的协调状态,但支撑“全政府”方式的“全社会”状态却在新冠肺炎疫情的影响下呈现出加剧的态势。拜登政府执政后,基本延续了特朗普政府的竞争性对华战略及其“全政府”方式,但在战略定位与政策协调上面临较大的挑战。美国民众对华负面态度加剧的“全社会”状态,也对拜登政府的“全政府”方式构成了一定程度的塑造与制约。

【关键词】中美关系;美国竞争性对华战略;“全政府”;“全社会”

【作者】刁大明,中国人民大学国际关系学院副教授、清华大学战略与安全研究中心客座研究员;马嘉帅,中国人民大学国际关系学院硕士研究生、新华社编辑。

2017年12月,特朗普政府发布的《国家安全战略》报告,将中国和俄罗斯定位为“竞争者”与“修正型力量”,开启了所谓的“大国竞争”。在这一战略框架下,经贸问题、“人权”事务、台湾问题等中美之间长期存在的分歧呈现出集中爆发并不断升级的态势。同时,美国还在科技合作、人文交流、涉港事务等多个议题上大肆介入、加大对华施压。可以说,美国在众多议题上同步推进的一系列负面做法不仅损害了中美互信,而且冲击了全球的稳定与发展。

2018年8月,被特朗普签署生效的《2019财年国防授权法案》给这种各部门“倾巢而动”、涉及多议题的系列做法赋予了一个官方称谓,即“全政府”战略(whole of government strategy),美国国会亦要求总统提交执行“全政府”战略的相关政策报告。同时,要求白宫不晚于2019年3月向国会相关委员会提交战略实施报告。2019年9月,美国助理国务卿克里斯托弗·福特(Christopher Ford)在一次公开演讲中指出:“‘全政府’(对华)回应正在进行,‘全政府’的战略基础也在持续增强。”这就意味着,特朗普政府强调的所谓“全政府”的竞争性对华战略在美国决策过程中已完成规划,并已在扩大共识中逐步付诸实施。依照法案的要求,特朗普政府在2020年5月发布了《美国对中华人民共和国的战略方针》,明确提出将以“全政府”方式(whole of government approach)应对来自中国的所谓“经济挑战”“价值观挑战”以及“安全挑战”。由此可见,伴随着“大国竞争”的战略调整,在美国国会与特朗普政府共同推动下,“全政府”方式已成为当前美国对华战略及其相关政策实施中的主要选项。

2021年以来,新当选的拜登政府对特朗普政府的诸多内外政策做出了重大调整,但在对华战略上的“全政府”方式却被延续。拜登在2021年2月10日访问五角大楼时指出:“我们需要‘全政府’的努力、国会两党合作以及强大的盟友与伙伴体系,这是应对中国挑战并确保美国人民应对未来竞争的方式。”同日,拜登还宣布将在美国国防部成立所谓“中国工作组”(China Task Force),专门负责对华政策上的跨部门协调,从而确保美国的军事安全决策要“符合总统所希望实现”的“全政府”方式。

由此可见,政党轮替不仅没有改变美国对华竞争的总体战略方向,也未改变“全政府”作为落实对华战略基本方式的既成事实。那么,如何理解“全政府”这一在美国对华战略中相对较新的概念?美国对外战略中的“全政府”方式存在哪些具有历史参照价值的实践与逻辑?特朗普政府如何执行对华战略的“全政府”方式?拜登政府又会对此有何新发展?本文旨在通过回答这些问题,尝试对美国对华战略的“全政府”方式做出分析与评估。

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关于“全政府”基本概念的讨论

所谓“全政府”最初是公共管理学范畴的概念,即强调一种“政府各机构联合行动,针对特定问题提出解决方案”的模式或原则。在政府治理实践当中,“全政府”最早可见于英国布莱尔政府时期,澳大利亚、新西兰等国政府也在同时期和不同程度上有所应用。

在国内治理层面,“全政府”被认为是一种现代政府发展应然形成的组织原则。在20世纪末,为应对“新公共管理”理念影响下出现的政府机构功能化与“碎片化”趋势及其造成的部门主义盛行、缺乏协调、难以制定整体性政策等问题,“全政府”作为一种着眼于政府内部整体性运作的政府组织原则应运而生。其主要特点可以概括为加强政府间的协调,形成对政府面临问题的共识,以增强政府解决问题和服务民众的效率。按照挪威学者克里斯滕森(Tom Christensen)和莱格雷德(Per Lægreid)的进一步阐释,“全政府”或“整体政府”,“既包括决策的整体政府与执行的整体政府,也包括横向合作或纵向合作的整体政府……其涉及的范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府,也可以是政府以外的组织;它是在高层的协同,也是旨在加强地方整合的基层协同,同时也包括公私之间的伙伴关系”。

在国际治理层面,“全政府”被解释为是“全球的政府一同行动,为解决某项全球性问题而合作”的态势。当然,这种“跨政府合作”过程中的“全政府”也同样要强调各国国家与次国家政府之间、各级政府内部各部门之间的共同参与,从而确保地方政府以及各类利益主体可以提高认识、获得激励、发挥协同作用,从而实现全球性目标。2015年,奥巴马曾在联合国大会演讲中指出:“世界各国不能回到冲突和胁迫的旧方式”,而需要“对国际问题采取‘全政府’的态度。”面对新冠肺炎疫情在全球的肆虐,世界卫生组织也呼吁各国采取“全政府”方式加以应对。拜登政府执政以来,也较为频繁地在应对全球气候变化等广泛议题上强调了“全政府”乃至“全经济”(whole of economy)方式。

自美国以“全政府”方式推动执行竞争性对华战略以来,这一概念也引发了中美战略界与学术界的极大关注。美国前常驻联合国代表妮基·黑利(Niki Haley)曾在公开撰文中宣称,中美贸易摩擦只是第一步,美国不仅应该采取“全政府”措施,更有必要“举全国之力”(whole of nation),从经济、科技、政治、军事、意识形态等多个领域“应对中国带来的挑战”。虽然黑利并未对“全政府”的对华战略做出系统界定,但还是提出了一些“全政府”的具体做法,如制定统一的对华战略、加强政府各部门间的协调、整合各部门力量以及减少部门之间的内耗等。

在中国学者看来,美国“全政府”的竞争性对华战略,顾名思义就是美国政府将“动员所有资源与中国进行战略竞争”。而美国正在构建的所谓“全政府-全社会”维度上的对华战略则是“逐步用以前应对苏联和恐怖主义的战略来应对中国”的故技重施。这一战略的实施说明了美国精英层“反华共识”在某种程度上的形成,预示着精英与社会大众对华态度的整体转变。同时,“全政府”在范畴上不仅仅是局限于政府、也包括社会层面,不局限于本国政府,可包括盟友和伙伴国政府,体现为府会合作、军民合作、公私合作、内外合作等途径。此外,从美国国家安全体系的角度出发,“全政府”的本质并非是解决某个问题或实现某个目标的战略,而是推进解决问题或实现目标战略的组织手段或原则。在过去近20年中,美国国家安全界不断倡导“全政府”路径或原则,希望将其融入并应用于既有国家安全体制,从而为有效实施国家安全战略提供组织框架上的支撑。

通过对“全政府”概念的梳理与剖析,可以将当前美国对华战略中的“全政府”方式概括为四个层面的意涵。其一,“全政府”并非新形态,在美国对外战略中的类似应用也绝非首次,在冷战或反恐战争期间都曾经被使用,只是没有明确以“全政府”的名称界定而已。换言之,美国某些人已着手在战略上将中国塑造为与当年的苏联与现今的恐怖主义组织同等(甚至更加)严重或紧要的所谓“威胁”。其二,“全政府”并非是一种战略,而是一种确保某一战略全面实施的方式或原则,或者可以说此方式是关于战略实施的战略。其三,“全政府”方式虽然是在对华战略上使用,但其所约束或驱动的对象主要还是对内而非对外,即旨在限定或动员的是组成美国国家力量的各层级政府及其相关各部门。其四,“全政府”方式的基础在于“全”或“尽可能全”,即相关的所有层级政府及其各相关部门都要尽可能参与其中,但成败的关键却在于“协调”,即尽可能“全”的参与的政府要素之间有效率地协作,从而最大限度地实现战略目标。

美国对外战略中类似于“全政府”方式的历史实践

一般认为,美国总统与国会之间的对峙、两党之间的极化争斗、不同利益集团的介入与影响等因素共同决定了美国特有的决策过程往往无法确保效率,难以“集中力量办大事”。但从对外战略的历史经验看,面对明确的外敌或应对紧急危机时,美国政府是完全能够在一定时间内形成类似于“全政府”的对外响应,并通过各种手段快速调动民意,形成全社会各要素共同支撑“全政府”的“全社会”(whole of society)态势。无论是对冷战期间的长期战略规划还是在反恐战争中的相对中短期的战略选择,都存在着类似于“全政府”回应方式的明显特征。

冷战期间,美国的战略目标在于应对来自苏联的制度性和战略性“威胁”,遏制苏联并追求全球霸权。为了实现这一目标,美国集合国家力量各要素,以类似于“全政府”强动员响应的方式调动各政策工具:在经济上推行“马歇尔计划”,在军事上建立北大西洋公约组织,在政治与意识形态上推行“杜鲁门主义”以及在两个阵营势力范围交错地区发动朝鲜战争和越南战争等热战。

在几乎贯穿整个冷战期间的强动员响应状态下,白宫及其总统办事机构、国务院、国防部、军队、财政部、商务部、国际开发署、中央情报局、和平队以及国会等政府部门都以不同的方式参与其中。当然,在将近半个世纪里,美国政府内部也并非“铁板一块”。在政治层面,两党对峙、府会冲突频发,甚至还出现了“水门事件”和尼克松总统辞职等历史事件,两党在越南战争等重大国际事务上的立场也显现出了较大分歧,但关于冷战的基本战略目标却贯穿始终。在决策层面,总统显然扮演着最为关键的角色,而国务院与美国国家安全委员会由于在不同时期得到总统授权的差异,而呈现出对外决策权力增减不一的态势,在不同阶段分别充当动员响应的主要协调机构,基本确保了响应状态的“全”且“协调”。

能在冷战期间长期保持有协调性的类似于“全政府”的响应状态,一定程度上说明当时这种状态是基于一个长期存在的、具有更广泛的甚至超越了党争与不同权力分支与机构利益等政治因素的社会共识,即“全社会”状态。这显然是冷战初期的“杜鲁门主义”渲染所谓“共产主义威胁”,对美国政府与社会形成共同认知塑造的结果。第二次世界大战结束之后,为了实现防止“共产主义渗透”的国内风险以及使国内民众支持包括“马歇尔计划”在内的各种冷战议程的双重目标,杜鲁门政府构筑了一套以“自由”价值观为核心的政治话语体系,将苏联塑造为“他者”与“威胁”,将美国自身塑造为“自由捍卫者”的国际形象,加之来自国会的“麦卡锡主义”在客观上的助力,成功地制造出所谓“冷战共识”。在冷战期间,1949年中华人民共和国成立后所谓来自“红色中国”的“威胁”、1957年苏联成功发射第一颗人造卫星所带来的所谓“卫星时刻”的“威胁”等都被美国舆论宣传放大,进而显著加剧了美国民众的担忧与恐惧。有研究指出,1950年至1965年,70%至80%的美国人存在着反对共产主义的思想倾向,并在总体上支持政府反击共产主义,对抗苏联的各种“国家安全努力”。美国民众的这种反苏反共情绪一直延续到冷战后期:《纽约时报》在1985年的一项民意调查显示,当时有69%的美国民众认为,苏联是“为了实现某个目标就会发动战争的侵略性国家”;《华盛顿邮报》在1986年的类似民意调查也得出相似的结论,67%的美国民众将苏联视为对美国而言是非常严重或严重的“威胁”。

值得注意的是,20世纪80年代中期的多项民意调查显示,50%到65%的美国民众承认他们对苏联一无所知或知之甚少,只有4%到11%的美国民众自认为了解这个“敌对”国家。而在冷战期间美国对苏联的“全社会”共识能够维持数十年之久,也是以美国民众对苏联认知上的“空白”为前提的。这就意味着,美国民众在冷战期间对苏联抱负面态度完全是被美国政治精英基于美苏关系的现实战略需要、通过舆论手段有选择地输入相关信息并刻意引导与塑造的结果。这个判断也完全可以解释美国民众对苏联的态度在1985年之后迅速转好的戏剧性变化:1988年末的一项民意调查显示,44%的美国民众将苏联视为“次要威胁”、10%的美国民众认为苏联并非“威胁”。这一变化与当时美苏关系发生变化的大趋势有关:进入第二任期的里根面对着1985年开始执政的戈尔巴乔夫,双方都在巨大军事支出的压力下开始转变策略,冷战也被认为迎来了最后的转折点,进而美国政治精英也就需要塑造国内民意接受这种变化。此外,戈尔巴乔夫在1987年和1988年两度访美、1988年亚美尼亚地震后苏联要求美国提供援助,以及1989年苏联从阿富汗撤军等事件也被认为在不同程度上推动了美国民众对苏联态度的改善。由于战略调整的需要,类似的“全政府”状态降调,“全社会”状态的热度也相应降低。

冷战结束后,作为唯一超级大国的美国暂时迎来了不具备外部战略威胁的“单极时刻”,美国开始推进新自由主义国际秩序。直到2001年发生“9·11”事件,才使美国意识到恐怖主义正在对其构成重大的安全威胁。“9·11”事件之后,美国很快开启针对恐怖主义组织的行动,美国总统及其办事机构、各行政部门、军队、国会等相关力量要素同步参与其中,呈现出军事行动、外交协调、经济制裁以及国会立法授权等多种手段在内的类似于“全政府”的强动员响应状态。虽然时任总统小布什为共和党人,但从国会两院快速通过授予总统使用“所有必要和适当的军事力量来对抗那些被认为正在计划、图谋或者帮助袭击美国的国家、组织和个人”的《使用军事力量授权法》的事实看,反恐战争的开启得到了跨越党派的一致支持。也正因为如此,小布什总统被赋予了主导权,国防部和军队作为行动协调方推动开展反恐战争。而在本土的反恐策略方面,美国快速建立了由各部门相关机构并拆分并重组而成的国土安全部,成为美国政府中专门负责反恐的机构。

虽然,美国的反恐响应也体现出“全”且“协调”的特点,但与冷战期间的动员响应状态还是具有较大的差异。一方面,冷战动员的既定目标以及相应的实现手段较为明确,但“9·11”事件之后的反恐战争在具体目标和实施手段上都存在着很大程度的模糊性。从战争开始小布什政府内部就存在着不同的声音。通过在别国发动大规模军事行动、开启耗时数年的战争能否最终实现反恐目标,其本身就颇具争议,随后也引发了美国公众舆论的长期且激烈的争论。另一方面,反恐过程中类似于“全政府”的动员响应并未相应地实现在较长时间内使“全社会”状态得以维持。与当年美国民众对苏联存在认知“空白”进而留下了极大的可塑空间不同,美国民众虽然对恐怖主义袭击及其威胁具有切肤之痛,但很快对反恐战争形成了明确的立场分歧。有民意调查显示,“9·11”事件之后,美国民众中对恐怖主义表示极度担忧者从4%上升到23%,担忧和极度担忧者的总和从24%上升到58%;但在一年之后,这两个数字分别下降到8%和38%。随后,虽然美国国内外恐怖袭击事件接连出现,但美国民众对此的关切从未回到“9·11”事件发生之后的高位。更为关键的变化表现在美国民众对反恐战争态度的不同:2001年11月的民意调查显示,89%的美国民众认为阿富汗战争不是错误,只有9%的人认为这场战争是个错误;2004年时,25%的美国民众反对阿富汗战争;2010年时增至43%。同样的,在2003年3月,75%的美国民众支持刚刚打响的伊拉克战争,只有23%的民众认为战争是个错误;而仅在一年多之后的2004年6月,认为伊拉克战争错误的美国民众达到54%,超过了认为是正确者的44%。甚至,随后两党关于反恐战争的态度也泾渭分明,共和党的支持者相对捍卫小布什政府的决策,而民主党选民则持有强烈反对的立场。在美国社会层面出现如此显著的分歧充分说明,与冷战动员所塑造的“全社会”相比,反恐战争的动员最初虽然是“全社会”诉求的回应,但由于民众对反恐战争具有切实认知,这种动员并未能及时有效地塑造或强化“全社会”状态。因此,美国很快开始了对反恐战争的反思与政策调整,在反恐战争期间的类似于“全政府”的动员状态也就难以为继了。

基于对美国在长期和中短期对外战略与政策议程的对比梳理,可以总结出美国对外战略中类似于“全政府”方式历史实践中的一些逻辑。

一是定位,即对外战略需要对目标有足够支撑“全政府”的认知定位。应用“全政府”方式要实现的战略目标必须被界定为是长期存在的、能够得到公认的、在某些维度上是最为关键的“威胁”。为了应对这种“威胁”,实施的政策手段会相应地反映出针对性、渐进性、审慎性以及可操作性。同时,这一目标的认知定位及其政策要在美国的政治体系内部,包括府会、两党、联邦与各州等得到广泛且高度的认同。

二是协调,即政府或政治体系内部必须有效协调,总统往往充当着协调的角色。如前文所述,“全政府”在于“全”且“协调”。这就需要在目标与政策取得共识的基础上,由掌握最高行政权力、在对外决策上享有结构性优势的总统及其白宫办事机构充当最为关键的协调与引领的角色。在总统的协调下,更多的相关机构才能参与其中,才能做出平衡不同机构的利益以实现共同目标的选择。此外,任何一个“全政府”方式除了总统的协调之外,都存在某个或某些主要负责执行的机构,这些机构是由其对外战略目标本身的议题特性所决定的,而不是由“全政府”方式所决定的。

三是动员,即“全政府”方式的存续需要动员“全社会”状态的支撑。在政党轮替、不同利益群体“碎片化”的美国政治环境下,任何的对外战略与政策如果难以得到社会广泛的认同,那么就很难长期存在,更何况是“全政府”的对外响应。历史经验表明,政治精英可以通过在某一议题上的“全政府”方式来塑造出在该议题上的“全社会”状态,但这种“全社会”状态维持的前提至少有两方面:一是社会层面原本就支持政府的政策;二是社会层面对该议题没有充分的认知与直接的利益关联,进而为精英对议题的塑造与控制留下足够空间。反之,如果美国社会在某一议题上已具有一定的认知或具有某些利益关联,特别是如果这种认知或利益还存在着一定党争的分野,某些群体就会持一定程度的固化立场,甚至还会与“全政府”方式下的战略目标与政策选择相冲突。在这种情况下,“全政府”方式不但无法主动塑造“全社会”状态,反而会失去在多元决策环境中长期存在并实现战略目标的可能性。

特朗普政府对华“全政府”方式的实施

可以肯定的是,美国竞争性对华战略中的“全政府”方式在特朗普政府时期已完全步入全面动员的实施阶段。从总统到国会、从所谓“贸易战”到台湾问题、从高科技领域的制裁到社会层面的正常交流的中断、从“印太战略”到疫情政治化与污名化,特朗普政府在不同的政策领域都采取了极端负面的对华政策,形成了“全政府”对华竞争乃至对抗的态势。

首先,特朗普政府将中国设定为“安全威胁”,动员以“全政府”方式加以应对,但中美关系的现实使得相关议题难以被简单“安全化”,且相应政策的落实也存在难度。与冷战期间两极对抗之下关于国际秩序的未来与人类社会前景的宏大战略目标不同,特朗普政府对华采取“全政府”方式的目标或理由主要设定在安全领域。特朗普政府在《2019财年国防授权法案》中首次明确“全政府”的现实做法,充分说明了采取该方式的关键考量首要来自涉华事务上的“安全关切”。事实上,《2019财年国防授权法案》本身就明确包括了将中国视为网络安全“威胁”、禁止中国参加环太平洋军事演习、指责中国在南海有军事存在、扩大“美台”高级别军事接触和联合军事训练以及继续对台军售等涉及区域安全的相关内容。当然,这种“安全关切”也正在延伸到外交领域。前文提及的美国前助理国务卿福特在公开演讲中对“全政府”方式的描述,除了国务院内部政策各机构制订了相应的配合计划、由副国务卿分管一个指导委员会加以落实等决策模式和组织构架调整之外,其政策落实主要还是在安全和防务领域。美国关注的重点在于保护国防工业的基础,既要确保美国军事装备的供应链,又要防止军事技术被窃取。为应对中国的军民融合发展战略,美国将整合网络安全、出口管制、研究投资和签证限制等多方面的政策,以服务美国国家安全。

将中国塑造为“安全威胁”、将中美关系“安全化”的做法,可以被视为特朗普政府推动“全政府”的必然选择。一方面,特朗普政府在对外战略与政策的制定过程中,表现出将诸多议题“安全化”的倾向。比如,特朗普政府将其颇为关切的经济贸易议题“安全化”:在特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中明确指出,“经济安全就是国家安全”;而特朗普政府中多位参与经贸政策决策的高级别官员也曾公开发表“关税等经贸制裁有助于捍卫美国国家安全利益”,“贸易赤字危及美国国家安全”等论调。换言之,特朗普政府的“安全观”已超出了所有传统与非传统安全领域,至少被他们认定的可能损害美国各种类利益的议题都可被归纳为“安全议题”,即出现一种“利益安全化”的趋势。在这一趋势的影响下,中美两国在政治与意识形态、经贸与科技、地区事务等议题上的分歧与争议都被混同为或被扩大为中国对美国的所谓“安全威胁”,进而美国在不同议题上的回应也就转换为捍卫美国的“安全”,所以自然需要采取“全政府”的高压与强力回应。另一方面,与当时苏联以及社会主义阵营与美国等西方国家形成的两极对峙相比较,美国面对如今的中国很难重演冷战式的意识形态叙事与动员。虽然特朗普政府内部某些高级官员以及国会两院某些议员对华持有明显的意识形态偏见,但要在政府内部形成开启“全政府”方式的共识并在社会层面上形成支撑“全政府”方式的“全社会”状态,仅仅将中国塑造为苏联式的“威胁”,并不一定有足够的说服力。但如果将几乎所有涉华议题尽可能地“安全化”,则可以唤起政府内部的精英以及普通民众产生类似于“9·11”事件发生后所出现的集体性安全忧虑,从而支持“全政府”的全力响应。需要警惕的是,“安全化”并不单纯,一定杂糅着“意识形态化”“非人化”甚至是“妖魔化”等次要因素,而这些次要因素最终也完全可能在某些特殊条件的刺激下上升为主要因素,从而在美国对华战略上演变为类似于冷战期间的“全政府”状态。

以“安全”为目标,特朗普政府的“全政府”方式所涵盖的政策手段也存在着节外生枝的风险或难以实施的压力。一方面,特朗普政府对华政策“安全化”的做法并不能否定中美关系中“非安全”因素的存在与影响,这也就导致了特朗普政府以应对“安全威胁”为目标政策的有限性与外溢性,进而在一定程度上降低了其在美国社会中的支持度。比如,在经贸合作、科技合作以及人文交流等领域,全方面对华施压,甚至加剧所谓“脱钩”趋势的“全政府”方式,直接损害的是中美建交以来在相关领域深度合作所形成的千丝万缕的共同利益。另一方面,特朗普政府将中国塑造为“安全威胁”、在多领域采取“全政府”方式响应的做法,并不符合世界格局的变化与中国的角色定位。很难想象,在不具备冷战式的两大阵营对抗的情况下,美国的盟友与伙伴会在经贸、科技、人文交流等领域彻底配合美国,随之将中国视为“安全威胁”。即便就安全议题本身而言,美国的盟友与伙伴出于自身安全与发展的权衡取舍,也未必会全盘接受美国的“安全观”,彻底放弃与中国在某些领域的互利合作。如果盟友与伙伴国家不放弃与中国的合作,美国国内社会层面各要素会很难接受政治精英所渲染的中国“威胁”,更难接受所谓“安全威胁超越获利”的“全政府”方式。

其次,特朗普政府并没有彻底形成“全政府”所需的协调。虽然美国政府各部门、国会以及军队等要素在相关对华议题上都呈现出“剑拔弩张”的态势,但特朗普本人却并不能被证明已成为类似冷战期间应对苏联或在“9·11”事件之后开展反恐战争时总统所应充当的有主导力的协调者。相反,特朗普在推动“大国竞争”,特别是《国家安全战略》报告发布之后,转而放任其行政机构各部门以及国会和军队在各自管辖的领域内的对华施压、竞争乃至对抗。这在很大程度上导致了“乱箭齐发”的态势:副总统和国务卿强调中国在意识形态、高科技等领域的“威胁”并污蔑中国正在通过“一带一路”倡议等手段来改变世界格局,颇具冷战论调;国防部长以及军队一边渲染中国所谓的地区“安全威胁”,一边操弄台海、南海等敏感议题,同时还主要负责推进“印太战略”;财政部、美国贸易代表办公室以及商务部等部门实施关税与实体清单制裁,试图重构中美经贸关系;司法部以及执法、情报系统负责在意识形态、安全等领域进行执法并限制正常的民间交流;国会则通过了以往多届国会都难以通过的极度负面的涉华法案,并在总统签署后生效。美国政府各部门似乎都是从各自的利益诉求、各自的权限范围与可用手段以及各自原本对中国的负面立场出发,展开行动,传递出“碎片化”施压的信号,并没有明显表现出在整体上具有“全政府”方式的“全”且“协调”的态势。

一般认为,特朗普放任这些做法的基本考虑在于,既然要对中国施压、实现经济贸易目标,就需要多种施压政策工具的配合,进而就接受了美国政府各部门从自身利益、立场以及权限出发所制定的对华议程。或者说,特朗普作为总统只是接受了“全政府”方式下各要素对华施压的手段与效果,但未必全然接受这些要素对华施压背后要实现的不同目标,反而是希望这些施压都能有助于实现他的目标。具体而言,出于大国竞争的“霸权焦虑”、出于意识形态偏见的“以压促变”以及出于经济利益的贸易保护主义都是具有代表性的目标,而这些目标之间却具有微妙的关联与冲突。对特朗普个人而言,他的对华政策目标主要是希望通过施压改变中美经贸关系的现状,为美国或者准确地说为其所代表的特定群体获得更大的利益,所以与中国爆发安全冲突等政策后果会因为极可能导致美国无法与中国保持贸易往来进而失去巨大的经济利益,而未必是特朗普所真正希望看到的。在这个意义上,特朗普及其所代表的某些特定利益群体更可能接受摆出一个“全政府”的架势向中国施加足够大压力的做法,但未必彻底接受如同冷战或反恐战争中的“全政府”方式及其相应的无所不用其极的政策手段

最后,特朗普政府在对华战略中的“全政府”方式加剧了美国民众对华态度的负面走向,在一定程度上加速塑造了“全社会”状态。近年来,多项民意调查显示,美国普通民众对华所持负面态度的增加,与特朗普政府的竞争性对华战略及其“全政府”方式对民意的塑造存在密切关联。同时,在新冠肺炎疫情的冲击下,特朗普政府将疫情政治化、炒作所谓“中国病毒”等极端做法也在客观上恶化了美国某些民众的对华态度。根据盖洛普在2021年初发布的民意调查显示,对华持负面态度的美国民众上升至79%,而持正面态度的美国民众则仅为20%,从而形成了中美建交以来对华最为负面的民意形势。皮尤研究中心在同期进行的民意调查也显示:73%的美国民众对华态度负面、22%的美国民众对华态度正面。与此同时,45%的受访者已将中国认定为所谓“最大威胁”,这项数据在特朗普执政时期持续上升,并超过了对俄罗斯(26%)、朝鲜(9%)以及伊朗(4%)是最大威胁的认定。值得注意的是,根据芝加哥全球事务协会的民意调查(The Chicago Council on Global Affairs)结果,67%的共和党选民将中国视为“关键威胁”,这个数字明显高于美国全体选民的55%以及民主党选民的47%;而将中国视为“重要但未必关键威胁”者在共和党选民中虽然仅有27%,但全体选民以及民主党选民却分别达到了40%和48%。这种两党对华立场整体呈负面、共和党尤甚的态势也说明了特朗普政府执政所带来的影响具有一定的党争性。与此同时,虽然“全社会”对华负面态势加剧,但美国社会各要素仍不可忽视地存在着一定程度的对华积极认知,这些认知也许会在某些时刻发挥“防波堤”的作用。但无论如何,由于新冠肺炎疫情的影响仍在持续,目前还无法判断在后疫情时代美国民众的对华态度是否会出现或在多大程度上出现某种改观。因而,特朗普政府执政以来所形成的可以支撑“全政府”方式的“全社会”态势,可能至少会在一段时间内得以持续、强化甚至自我强化。

拜登政府对华“全政府”方式的新态势

拜登政府执政以来,虽然在对华政策上并未进一步推进特朗普政府的极端议程,但也并未快速取消特朗普政府遗留的关税等制裁手段,在竞争性对华战略上更是没有展现出明显的方向性变化。2021年2月4日,拜登总统在美国国务院发表上任之后的首次外交政策演讲时宣称:“我们要直接面对来自最严峻竞争者中国的危及我们繁荣、安全以及民主价值观的挑战……我们将应对中国的经济滥权,应对其攻击性且强制性的行为,应对中国在人权、知识产权以及全球治理上的攻击。”值得注意的是,拜登政府在对华战略“全政府”的定位、协调以及动员等方面也表现出一些新态势。

首先,拜登政府倾向于将中国设定为在全方位、多领域发起挑战的竞争者,强调“价值观”乃至“意识形态”竞争,以此来推进“全政府”方式。2021年3月3日,拜登政府发布《临时国家安全战略方针》强调,“中国是唯一一个有潜力综合运用经济、外交、军事以及科技力量来对稳定与开放的国际机制发起持续挑战的竞争者”。为此,拜登政府提出要长期“超越”中国的最有效方式就是投资美国人民、美国经济以及美国的“民主”。同时拜登政府也强调要确保美国而非中国来制定国际规则,为此美国必须团结盟友与伙伴,才能应对中国对于其集体安全、繁荣以及“民主”生活方式的“威胁”。由此可见,在拜登政府看来,中国的“超越”不但将是全方位的挑战,而且也涉及国际秩序与规则的主导权,更触及对美国的价值观乃至意识形态的“威胁”,因而必须通过尽一切可能提升美国自身实力与竞争力的“全政府”方式应对这种全面“挑战”。在《临时国家安全战略方针》中还强调,“当中国政府的行为直接威胁到了我们(美国)的利益与价值观,我们(美国)必须应对挑战”。比较而言,如果说特朗普政府时期将中美关系相关议题“安全化”,那么拜登政府则初步显现出将中美关系的某些议题“价值观化”或“意识形态化”的态势。这种“价值观化”本身也可以被视为政治领域“安全化”的做法。但与“安全化”相比,“意识形态化”显然是对美国而言更为严峻的“威胁”,更有可能实现针对美国政府、社会各层次因素的全面动员。与此同时,“意识形态化”的定位并未否认在某些领域“安全化”的延续。事实上,拜登政府接受了特朗普政府时期的所谓“经济安全就是国家安全”的表述。此外,拜登政府渲染中国在“价值观”与“意识形态”上的“威胁”,也有助于通过构建所谓“民主联盟”甚至在某些特定议题上的“民主经济体联盟”(比如,“民主供应链联盟”),从而在未必增加对外投入的前提下,恢复与强化美国与盟友和伙伴的联动关系,共同应对中国。事实上,《临时国家安全战略方针》也强调了“民主制度对于应对当前挑战的作用”,并表示要“和盟友站在一起,加强同盟友之间的关系”。需要注意的是,以“价值观化”或“意识形态化”来驱动“全政府”竞争性对华战略必然会强化价值观与意识形态因素的地位,极易导致中美之间爆发价值观与意识形态冲突乃至对抗的风险,其结果绝非拜登等人多次强调的“竞争而非对抗”的所谓“理想状态”。

其次,拜登政府也面临形成“全政府”方式所需要的协调能力的挑战。相比于特朗普政府的对华极端做法,拜登政府表现出了一定程度的两面性或多面性,这与“全政府”的协调可能存在着一定的矛盾。拜登政府坚持在某些领域(比如,中低端供应链的经贸合作、共同应对气候变化)与中国保持合作,在涉及自身核心竞争力的领域(如高新技术)与中国展开“激烈”的竞争,而在价值观与意识形态领域则不拒绝所谓“对抗”。这也就是美国国务卿布林肯(Antony Blinken)所说的,“该竞争就应竞争,该合作就要合作,该对抗就必须对抗”的对华多面手段。这种在不同政策议题上对华态度的“切换”在“全政府”方式的具体落实中很难实现,在恶性竞争与对抗成为现实的情况下,难以想象可以保持合作。更为严峻的是,拜登政府也完全可能在同一议题方向上同步呈现出合作、竞争或对抗,进而也必然导致“全政府”协调成为不可能完成的任务。

同时,对华“全政府”方式在拜登政府各行政部门之间的协调机制并未清晰呈现。一般认为,总统及其美国国家安全委员会应该发挥协调作用,但已囊括了国务院、财政部等部门中国事务官员的国防部“中国工作组”将扮演何种角色,至少就目前而言并不清晰。与此同时,美国国家安全委员会内部多位中国事务官员以及目前国务院、国防部、财政部等部门新任命的专司中国事务的多位官员之间如何协调,甚至是这些行政部门内部不需要国会参议院批准的中国事务官员(往往被赋予助理、顾问、主管等头衔)与其所在部门其他主要官员能否有效沟通,也决定着他们能否支撑起拜登政府对华战略的“全政府”方式。

此外,由于特朗普政府时期对美国国会提出涉华消极议案的放任以及第17届国会参议院难以完全被民主党主导的局面,拜登政府也面临着国会在对华事务上更具“进取心”、主动设置议程的新情况。比如,在以往提案的基础上,经过两党议员的酝酿协调,国会参议院外交关系委员会于2021年4月通过了《战略竞争法案》(Strategic Competition Act)。该法案包括了大量对华所谓“竞争”乃至对抗的负面内容,广泛涉及台湾问题、“印太战略”、价值观与意识形态(包括涉港、涉疆等议题)、经贸(包括供应链、知识产权、政府补贴、中国企业在美投资融资等议题)、科技与基础设施竞争以及防务安全等诸多领域。所以,与拜登政府通过渲染中国“威胁”来推进自身发展的立法议程的侧重不同,国会通过的《战略竞争法案》虽然也含有投资美国自身的内容,但“重头戏”显然是更为激进地应对中国,乃至与中国对抗。2021年5月18日,作为国会参议院多数党的民主党宣布将《战略竞争法案》《应对中国挑战法案》(Meeting the China Challenge Act)等相关法案作为《无尽边疆法案》(Endless Frontier Act)的修正案进行整合并形成《美国创新与竞争法案》(U.S. Innovation and Competition Act)的综合法案。如此打包式的立法直接确保了该综合法案最终在国会通过的可能性,该综合法案的立法过程将与拜登政府制定其新版《国家安全战略》报告的过程重合,并大概率会在《国家安全战略》报告出台之前完成立法,从而势必对拜登政府的对华战略产生一定的塑造作用。在具体实施过程中,仅就《战略竞争法案》而言,法案本身已提出了多个“全政府”方式的安排:组建一个由国务卿领衔、相关行政部门官员等人参与的专门负责确保美国在国际规则制定机制中保持领导力的跨部门工作组;在国务院组建协调财政部和商务部等相关机构、推动科技成果与供应链合作的科技伙伴办公室(Technology Partnership Office);在国防部组建跨部门的行动小组,应对在“印太”地区实施“灰色地带”策略的国家与非国家行为体等。这就意味着,美国国会在某些领域正在代替总统来主导制定竞争性对华战略及塑造“全政府”应对方式,而未来总统及其总统办事机构能否有效协调,也存在着一定程度的不确定性。

最后,拜登政府正面临对华负面民意态势所造成的压力,“全社会”反而限制着“全政府”的作为。正如前文所述,特朗普政府执政期间所塑造的对华负面民意持续恶化,构成了至少在一定时间段内支撑“全政府”对华竞争的“全社会”状态。但具体而言,共和党选民的对华负面态度更为突出,且成为牵动整体民意走向负面的主导性力量。这就意味着,“全社会”层面上表现出的对华负面态度在客观上已经超过了拜登政府及其民主党选民所持有的对华负面态度。以民主党希望推动的应对气候变化议题为例,仅有16%的民主党人反对与中国合作,但在共和党和中间选民中的反对比例则达到50%和25%,进而直接导致了总体民意中有29%的反对。换言之,特朗普政府遗留的这种“全社会”过度动员已形成了对华极端负面的民意惯性,对拜登政府对华“全政府”议程的推进与协调构成了不可忽视的国内民意与社会舆论层面的阻碍与约束。这也是“全社会”状态不仅仅可以支撑“全政府”方式、也会塑造乃至限制“全政府”方式甚或政策调整选择的另一种特有的表现。

结语

第二次世界大战以来,美国经历了冷战时期和后冷战时期两种截然不同的霸权阶段。前者是两极对抗性的,美国以“全政府”方式动员“全社会”状态对抗苏联以及社会主义阵营;后者是单极主导性的,美国所面对的“对手”都处于“非对称”状态。在反恐战争中美国再次以“全政府”方式应对,但却并未充分动员出“全社会”状态。基于这一历史事实,如今的美国为了维持国际领导权或竞争力而尽力返回“大国竞争”的轨道,全力以“全政府”方式将中国塑造为在安全或意识形态维度的所谓“威胁”,企图将中美关系设定为其更希望看到的竞争乃至对抗状态。

必须看到,美国这样的战略调整方向和方式并不符合中美关系的现实,更不符合当今国际格局的发展方向。正如经历了冷战的美国前国务卿亨利·基辛格曾告诫的那样,中美关系目前“到了冷战的山脚”。他还指出,中美两国当前的矛盾与冲突如果引发热战甚至失控的话,其后果将比第一次世界大战更加严重。其潜台词是,在美国“全政府”方式的竞争性对华战略之下,中美双方无疑存在着冲突升级的可能,甚至不能彻底排除发生热战的可能。而冲突升级一旦发生,其结果一定是对整个世界格局与国际秩序的严重损害与颠覆,包括中美两国在内的世界各国都将无法置身事外且不可能获得任何好处。从这个意义而言,中国与美国的有识之士应该通过各种积极的方式主动塑造中美关系,调动中美建交以来在社会与民意层面积累的各种积极因素,加强对话、交流与合作,尽可能消解美国竞争性对华战略“全政府”方式及作为其支撑的“全社会”状态,从而为包括中美两国在内的世界各国避免最坏结果的发生而努力。

原文刊发于《当代美国评论》2021年第2期,文中注释略


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