赵明昊：清华大学战略与安全研究中心客座研究员、复旦大学国际问题研究院研究员
“一带一路”合作前景光明，但也面临不容忽视的阻力，一些西方国家对“一带一路”倡议的负面认知根深蒂固，尤其是近年来美国全面加大对华战略竞争，给“一带一路”合作带来压力。拜登政府在很大程度上延续了特朗普时期的对华政策，明确将中国视为“最严峻的竞争者”，强调战略竞争是美中关系的“本质”。今年3月，拜登在与英国首相约翰逊通电话时特别提出，为应对中国“一带一路”倡议带来的挑战，应考虑提出由“民主国家”牵头的类似倡议，“帮助世界各地需要帮助的群体”。这一表态意味着，在拜登政府力图与中国展开“长期性、战略性竞争”的背景下，美国对“一带一路”的制衡将会进入新的阶段。
2021年4月15日，由商务部、科技部、国家知识产权局和上海市人民政府共同主办的第八届中国国际技术进出口交易会在上海世博展览馆开幕。
美国对“一带一路”的负面认知
随着美国对华战略发生以“大国竞争”为导向的范式转变，与“一带一路”相关的全球基础设施建设已成为美国对华战略竞争的焦点领域之一。
“一带一路”倡议成为美国对华认知“威胁膨胀”（threat inflation）现象的重要推动因素。美方一些人刻意夸大“一带一路”的安全和战略性影响，诬称中国欲借“一带一路”对欧亚大陆进行控制并谋求“全球霸权”。前总统特朗普本人曾在私下场合称，“一带一路”倡议“可能扰乱全球贸易并具有冒犯性”。蓬佩奥等特朗普政府高官施压巴基斯坦、巴拿马、以色列等国警惕使用来自中国的投资，减少与中国的经济合作。
美国军方领导人对“一带一路”倡议的认知颇为消极。美军印太司令部司令菲利普·戴维德森妄称，中国通过“一带一路”想要“塑造一个与它自己的威权模式相符合的世界，并破坏国际规范，比如商业和信息的自由流动。” 美军非洲司令部司令托马斯·沃德豪森、南方司令部司令库尔特·蒂德等也公开质疑“一带一路”向非洲和拉美地区的扩展。
美国国会议员也在炒作“一带一路”问题，并要求美国政府加大对中国的抗衡。众议院外交事务委员会、参议院金融委员会等多个国会内设机构，以及国会下属的美中经济与安全审查委员会，多次针对“一带一路”倡议举行听证会。共和党籍参议员托德·扬（Todd Young）等人对“一带一路”进行无理指责，大肆渲染所谓中国的“掠夺性经济活动”，以及对美国经济、安全、外交利益的威胁。2018年8月，16名联邦参议员联名致信时任财政部长姆努钦和国务卿蓬佩奥称，“一带一路”倡议的目标是“建立一个在经济上最终由中国主导的世界秩序”，美国必须对此加以抗衡。
除了美国政府行政部门和立法部门，美国智库和战略界人士对“一带一路”的关注也在不断上升。美国国内主要智库纷纷设立专门研究项目，对“一带一路”的相关进展和信息加以跟踪研判。如战略与国际问题研究中心（CSIS）设立“连接亚洲”项目，全国亚洲研究局（NBR）设立“新丝路经济走廊”项目等。彼得森国际经济研究所就“一带一路”撰写专题报告，深入分析其经济、政治和外交影响。兰德公司则围绕“一带一路”如何影响中国与中亚国家关系以及中国在中东地区的角色变化等问题发布研究成果。
总体看，美国战略界人士对“一带一路”的看法较为负面。他们认为，“一带一路”倡议是中国的“马歇尔计划”，中国意欲借此将经济实力转化为地缘政治影响力，建立和巩固自身对欧亚大陆的控制，并在国际秩序方面“另起炉灶”，推动中国版本的“全球化”。美国战略界对“一带一路”的关切集中在以下几个方面：一是更加注重研判“一带一路”建设的军事安全影响；二是更为关注“数字丝绸之路”以及所谓“数字威权主义”问题；三是诬称中国通过制造“债务陷阱”等方式加大对沿线国家的控制；四是忧心中国企业和金融机构在“一带一路”沿线国家的不合规经营和腐败行为对美国的利益造成损害；五是担心中国借“一带一路”倡议推动人民币和中国技术标准的国际化。
当然，也有一些美国前政要和专家主张，不要过度夸大“一带一路”的“威胁”，美国不必以对抗性方式应对“一带一路”。比如，前助理国务卿谢淑丽等人建议美国政府全面审视中国的全球治理政策，对中国提出的倡议要进行深入研究而不是动辄拒绝，要考虑美国的利益，也要考虑这些倡议在提供国际公共产品方面的积极作用。前美国贸易谈判代表巴尔舍夫斯基和前总统国家安全事务助理史蒂芬·哈德利称，美国需要重视中美围绕全球基础设施建设的竞争，但当中国企业承担的相关项目符合透明度、可持续、韧性、财政责任和社会责任方面的标准，就应受到欢迎。
美国的实际制衡及拜登政府动向
为了应对“一带一路”倡议带来的“挑战”，美国政府除了言辞抹黑之外，还采取若干政策举措，力图对“一带一路”合作进行干扰和阻碍，实施“成本强加”，将对冲“一带一路”作为美国对华战略竞争大棋局的重要组成部分。美国的对华博弈日益彰显全面性、跨域性和全球性等特征，试图将对华经济围堵、技术封控、军事安全遏制与意识形态打压更加紧密地结合起来，这在“一带一路”问题上得到集中体现。
首先，不断充实、细化“印太战略”，从经济、安全、民主治理等方面推出若干政策举措，将“印太战略”打造为制衡“一带一路”倡议的主要平台。特朗普政府提出要构建“自由而开放的印太”，维护“基于规则的印太秩序”，推动“负责任的互联互通”，支持符合透明、法治、环保等原则的“高质量基础设施建设”。在经济上，美国聚焦数字经济和网络安全、能源和基础设施发展这三大领域，试图深化与日本、澳大利亚、印度等国的协作，为印太国家提供更多低息贷款，用于发电站、道路、桥梁、港口等基础设施的建设。美日印三国还成立“印太基础设施三边论坛”等机制，旨在充分挑动私营企业和资本的力量，与中国展开竞争。
其次，重视“一带一路”倡议在欧洲地区的扩展，欲联手欧盟等力量共同对中国实施制衡。“一带一路”倡议的主要目标是，将活跃的东亚经济圈与发达的欧洲经济圈更加紧密地联系起来，欧洲在“一带一路”合作格局中占据着特殊重要地位，尤其是希腊、捷克、匈牙利等南欧和中东欧地区国家对参与“一带一路”建设较为积极。在此背景下，蓬佩奥等特朗普政府高官极力阻挠中欧开展“一带一路”合作，包括要求意大利政府不与中国签署“一带一路”合作文件。此外，美国还通过支持波兰、克罗地亚等国发起的“三海倡议”（波罗的海、黑海和亚得里亚海）等，对“一带一路”倡议以及“17+1合作机制”进行反制，2020年2月，特朗普政府宣布为“三海倡议”提供10亿美元的资金支持。
第三，将国际发展领域视为大国竞争的“角力场”，通过组建美国国际发展金融公司（USIDFC）、推动“蓝点网络计划”等对中国进行反制。一方面，试图通过多边援助审查，加强对世界银行等现有国际发展机构的控制，阻挠国际组织参与“一带一路”合作。另一方面，根据《善用投资促进发展法案》（BUILD Act），将海外私人投资公司（OPIC）、美国国际开发署发展信贷部等机构重新整合，组建美国国际发展金融公司，为相关国家的基础设施建设融资等提供针对中国的“替代性选择”。此外，美国还与日本、澳大利亚合作发起“蓝点网络计划”，对大型基础设施项目进行所谓国际认证，用市场化、债务可持续、环境保护等方面的高标准与“一带一路”项目做出区隔。
第四，将“数字丝绸之路”作为对华制衡的重点领域，借助“清洁网络计划”“敏感技术多边行动”等机制与中国展开“数字地缘竞争”。为了打压华为公司在5G、海底光缆等领域的国际业务，美国政府推动“清洁网络计划”，要求成员国在建设本国数字基础设施时不使用中国企业提供的设备和技术。再者，通过推动实施“数字互联互通和网络安全伙伴关系”“美国—东南亚智慧城市伙伴关系”等，加快构建应对“数字丝绸之路”的“全政府”机制，并完善相关的资源配置，力图增强美国对发展中国家“数字未来”的塑造能力。此外，美国还推动对华“规则制衡”，以“美日数字贸易协定”“东盟—澳大利亚数字贸易标准倡议”等为基础，将反对数据本地化、支持企业采取加密技术等条款扩展到美国与其他国家商签的贸易协议中，进而影响国际数字贸易规则。
拜登政府总体上继承了特朗普政府针对“一带一路”倡议构建的政策体系，通过举办美日印澳四国峰会、创建关键和新兴技术工作组等方式升级美国的“印太战略”，而“数字互联互通和网络安全伙伴关系”“蓝点网络计划”等具体机制也得到延续。4月，参议院外交委员会主席、民主党参议员鲍勃·梅内德斯（Bob Menendez）等人提出的“2021战略竞争法案”，要求为“数字互联互通和网络安全伙伴关系”追加一亿美元的资金支持。除了“继承”，预计拜登政府在如何制衡“一带一路”倡议方面还会有“创新”，比如更加重视打“环境牌”，将气候变化问题与“一带一路”框架下的能源类、交通类项目联系起来，对中国加大施压力度。
面对来自美国的压力，中国需要保持战略定力。一方面，继续坚守“一带一路”促进共同发展、合作发展、共赢发展的初心，针对后疫情时期国际经贸、金融等领域的形势变化，对“一带一路”合作进行必要的调整和完善，更加重视落实高质量发展的原则和要求。另一方面，在各国面临抗疫情、稳经济、保民生艰巨挑战的情况下，“一带一路”合作的重要意义将会进一步彰显，美国对“一带一路”的打压、破坏不得人心。拜登政府如何应对“一带一路”仍在谋划之中，中国需主动作为，引导美方客观理性看待“一带一路”，尽可能地引导美方抑制竞争和对抗的冲动，不放弃探索中美在国际发展领域的合作之道。
本文刊登在《世界知识》2021年 第12期
